1、對我國當前行政指導制度的理解及建議對于我國的行政指導要適當劃分作用范圍。在范圍上應包括宏觀（中央政府對國內(nèi)不特定行政相對人實施）、中觀（省市縣等地方政府對其境內(nèi)的不特定行政相對人實施）和微觀（中央政府和地方政府對特定的行政相對人實施）三個方面。在市場經(jīng)濟體制完善以后，國家在對于經(jīng)濟在大部分情況下已經(jīng)不再使用指令性計劃，如果要對經(jīng)濟進行有效影響，必須運用行政指導的方法。首先，宏觀的行政指導是必要的，決不能將行政指導看作只能針對特定行政相對人。實際上在我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展中宏觀行政指導是至關重要的。傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理已經(jīng)名不符實，市場經(jīng)濟主體有自己的利益價值和戰(zhàn)略決策，即便因此受到損失，比如有的企業(yè)提

2、出逆向思維，反市場而動，以取得先機，只要不違反國家的硬性規(guī)定，我們就不能硬性干涉。政府的宏觀措施很難產(chǎn)生具體的影響。因此，筆者更傾向于運用行政指導的概念，更加符合法治實際。實際上 目前 ，我們對于具體的微觀指導應當盡量少，而對經(jīng)濟的宏觀態(tài)勢必須重點關注。在手段的運用上，包括貨幣政策和財政政策，例如近期人民幣利率的提高。其次，在涉及中觀的行政指導方面，由于我國是人口眾多、面積遼闊，各地情況千差萬別，很多事務靠中央出臺統(tǒng)一政策越來越難以管理，各地政府應當積極主動地根據(jù)本地具體情況，從經(jīng)濟和社會發(fā)展的大局出發(fā)，在服從中央統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策和改革開放大局以及本地發(fā)展目標的基礎上，積極推行行政指導，加強基礎設

3、施建設，大力改善投資環(huán)境，引導當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。中觀行政指導的重點在于，省市縣政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，為當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，營造親商的氛圍，提供信息、融資、基礎設施等項目的服務。例如，江蘇省盱眙縣政府在招商引資方面做的成績就很值得借鑒。第三，在微觀的行政指導方面，與其他國家不同，目前很難加強。由于我國從嚴格計劃體制轉(zhuǎn)變過來，現(xiàn)在中層以上領導干部大多受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，缺乏專業(yè)知識，一般工作人員也缺乏溝通技能和愿望，再加上國有企業(yè)占主導地位的因素，對于特定企業(yè)的指導往往變成了粗暴的干預，行政指導會變成一如既往的瞎指揮，鮮有成功案例。例如，湖北省黃石美爾雅集團，由于地方政府的指揮，兼并了很

4、多當?shù)仄髽I(yè)，背上了很重負擔，最后步履艱難。這一點和很多抱著國外既有模式來衡量我國行政指導制度的法學家的想象恰好相反。我國的行政指導應當更多地針對中觀，宏觀次之，微觀又次之，這是與其他國家不同的地方。因為客觀上，我國選擇的是政府主導型的經(jīng)濟增長模式，我國的政治體制和經(jīng)濟結構以及東亞國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗都決定了我國政府應當積極介入經(jīng)濟和社會的發(fā)展。而不是退居幕后，無所作為。在我國，更需要對宏觀經(jīng)濟環(huán)境進行優(yōu)化，行政指導應該在宏觀和中觀的層次起到更大作用。對于行政指導的依據(jù)，我們要從寬理解。這種依據(jù)既包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章中一切有關公共行政管理的規(guī)定，即上述制定法規(guī)范，又應包括一些基本的法理（包

5、括法的精神、原則及人們對法現(xiàn)象所形成的其他普遍共識），在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規(guī)范的國家政策。這是因為，實踐早已證明，一些基本的法律原理、原則（如人權保障原則、信賴保護原則、正義原則、比例原則、公平負擔原則、正當程序原則等）在法治實踐中具有難以替代的最基礎且最高度的導向功能，它們在依法行政的過程中起著重要的指導作用。由于我國經(jīng)濟和社會的迅猛發(fā)展，立法落后于現(xiàn)實的需要，行政機關應該及時對經(jīng)濟的發(fā)展進行研究和評估，提出發(fā)展目標和發(fā)展方向，制訂的行政計劃、產(chǎn)業(yè)政策等是符合公眾意愿和根本利益的，應當作為行政指導的依據(jù)。而基于尊重行政機關專業(yè)技能的考量，在國外司法機關對此也不予干涉。基于我國

6、的現(xiàn)實，在這里我們要強調(diào)，不能將目前行政機關隨意制訂沒有經(jīng)過嚴格科學評估和正式程序的文件當作行政指導的依據(jù)，那樣就真的違背了行政指導的原意，也與依法行政的原則背道而馳。四、我國行政指導法律體系的完善從我國憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章中有關行政指導的規(guī)定來看，大多數(shù)是在實行改革開放以來向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中出臺的，這本身就說明行政指導是適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的行政活動方式。但是這些規(guī)定的絕對數(shù)量還不多，相對數(shù)量則更少，尚不適應市場經(jīng)濟條件下的公共管理需求。少數(shù)規(guī)定還帶有計劃經(jīng)濟模式的痕跡和影響。如憲法中規(guī)定的行政指導對象，是按所有制來劃分的。其實，行政指導也應適用于國有企業(yè)。行政指導的名稱使用

7、得較為龐雜，一般使用的是“指導”、“引導”、“鼓勵”、“提倡”等提法，在立法和行政立法中尚未見到完整地使用“行政指導”的提法，但行政訴訟法的司法解釋出臺后，這種情況已經(jīng)有所改變。 從我國現(xiàn)階段情況看，應從以下方面完善行政指導法律體系：1、在制定我國行政程序法時對行政指導行為作出專門規(guī)定。對行政指導的定義、地位、作用、手段、目標、實施主體、實施對象、實施程序、責任、救濟、賠償?shù)龋瑸閷嵤┬姓笇袨樘峁┍匾囊话惴梢罁?jù)。特別是在程序上體現(xiàn)行政指導程序的公開和公正。公開是公正的前提，行政指導行為如果透明度差，必然帶來許多弊端。作為重要的行政程序制度，行政公開對于民主行政和法治行政的實現(xiàn)具有重要作用

8、，堪稱防治行政權力腐敗的一項簡便和實效的舉措，也被公認為促使行政機關積極負責地為行政相對人提供行政服務的一種制度設計，所以許多國家都專門對此作出立法規(guī)范。我國應當借鑒別國經(jīng)驗和結合國情，有針對性地采取制度創(chuàng)新舉措，盡快完善包括行政公開在內(nèi)的行政程序制度15，切實增加行政指導行為的透明度。同時要明確規(guī)定行政指導賴以實施的手段，規(guī)范勸告、告誡、說服等相關制度。行政機關針對經(jīng)濟與社會管理的特殊需求，可采取書面或口頭形式對行政相對人進行勸告、告誡、說服等等，以謀求其為一定作為或不作為，以達到預期的行政目的。為保證此類行政指導行為的效果，行政機關的勸告、告誡、說服等行為應力求規(guī)范化，以使受指導者明確地知

9、曉行政指導行為的 內(nèi)容 和要求。2、制訂行政決策法和行政計劃法。科學的行政決策和行政計劃行政指導的基礎。由于 歷史 原因，我國在推行科學的行政決策和行政計劃方面大大落后與經(jīng)濟和社會的發(fā)展，也對行政指導產(chǎn)生了很大的制約。盲目決策、輕率計劃已經(jīng)并且還在給我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展帶來重大的損失。現(xiàn)代高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和市場主體的多元化都對行政決策和行政計劃提出了更高的要求。日本、法國等都有成熟的行政計劃制度設定。當然，這種計劃與決策與以往計劃經(jīng)濟時制訂的計劃有根本的區(qū)別，主要是指導性計劃提出可供實現(xiàn)的目標，并要求市場經(jīng)濟主體予以協(xié)作，而并不過多干預市場經(jīng)濟主體的自主性。因此，應及時對行政計劃和行政決策作

10、出明確的法律規(guī)定，體現(xiàn)公開化、民主化和科學化的要求。使行政計劃對我國經(jīng)濟與社會發(fā)展起到一種特殊的引導和指導作用。3、及時制訂信息公開法。現(xiàn)代社會是信息社會，及時、準確、完整的信息溝通對一個公民、企業(yè)或社會組織來說至關重要。而行政機關因其地位、職能、工作性質(zhì)、人員素質(zhì)等特殊性，在信息的收集、整理和運用方面具有特殊優(yōu)勢。盡快制訂信息公開法16，建立健全行業(yè)、地方和全國的各種行政信息發(fā)布、提示制度，為行政相對人提供優(yōu)質(zhì)的信息服務，這對于正確引導行政相對人的行為選擇，保障經(jīng)濟與社會生活健康運行，無疑具有特殊意義。4、及時制訂行政獎勵法，建立健全行政表彰、鼓勵、獎勵法律制度。社會主義市場經(jīng)濟和民主法治的

11、發(fā)展需要發(fā)揮激勵因素的作用，經(jīng)濟主體的行為需要從正面加以引導、指導。行政機關通過正面表彰、鼓勵、獎勵等方式（包括非物質(zhì)激勵因素），引導和影響行政相對人的價值取向和行為選擇，這是行政指導的重要手段。行政表彰、鼓勵、獎勵不僅是單純的物質(zhì)利益手段，其中既包括物質(zhì)激勵措施，還包括且應特別注重對精神激勵措施的采用，往往是兩種激勵措施的有機結合。5、 有的行政訴訟法關于行政指導救濟制度規(guī)定的基礎上，完善行政指導行為的責任與救濟法律制度。行政指導行為使用不當也會損害行政相對人的利益損害，如果由于指導方的責任造成了對受指導方的權益損害，理應予以救濟。因此必須建立相應制度，以明確和追究責任，在此基礎上實施救濟。此類救濟目前遠不完善，尚需規(guī)范化、制度化、法定化。就行政機關而言，其承擔行政指導行為責任的原因、條件和形式甚多，相應的救濟渠道和方式也是多種多樣的，如酌情處理、復議、訴訟、賠償、補償?shù)鹊龋ú⒎撬械男姓笇袨榧m紛都可提起訴訟）。為此需要通過制度創(chuàng)新， 切實將行政指導行為納入上述救濟制度的范疇，建立科學合理的行政指導行為的責任與救濟制度，以利于保護行政相對人的合法權益，同時也利于保護行政機關實施行政指導行為以維護社會公益、達成行政目標的積極性。6、 制訂行政編制法和公務員法，建