1、 遼寧科技大學本科生畢業論文 第IV頁政府債務的金融經濟分析摘 要當前由于受多種因素的影響，我國地方政府債務規模急速膨脹，債務風險凸顯。龐大的地方政府債務已影響到政府財政的運轉，成為影響經濟發展和社會穩定的重要因素。首先，本文對地方政府債務的現狀和特點進行了簡單論述，使人們對政府債務有個直觀認識，為進一步探究政府債務對地方財政運行的影響做好準備。其次，本文分別從財政體制改革、經濟建設、行政管理體制、投融資體制這四個方面，對地方政府債務問題的成因和影響做了分析，認為政府債務對我國宏觀經濟的影響十分重大，我們應當認真對待。最后，本文重點分析了我國地方政府債務的風險性，以及我國地方政府債務問題與歐洲

2、主權債務問題的異同點，并根據我們的實際情況，提出了化解地方政府債務，促進地方財政發展和維護經濟穩定的措施。關鍵詞：地方政府債務，風險，危機 Financial and economic analysis of government debtAbstractAt present, China's local government debt has become an important problem. Large government debt has affected government finance, become the important factors of affect

3、ing the economy development and social stability. To deep the people's understanding, this article has a systematic describe on government debt problem. Firstly, the local government debt situation and characteristics are simply discussed, so that people have an intuitive understanding on the go

4、vernment debt. Secondly, this article has made the analysis on the cause and influence of the local government debt from the financial system reform, economic construction, administrative system, the investment and financing system. The government debt is very important to the society economy, we sh

5、ould take it seriously. Finally, this paper focuses on the analysis of necessity and feasibility of China's local financing platform. And according to our actual situation, I put forward some coping measures. Key words: Local government debt， Risk， Crisis 目 錄1 緒論11.1 選題背景和目的11.2 文獻綜述21.2.1 國內研究現

6、狀21.2.2 國外研究現狀32 地方政府債務的概述52.1 我國地方政府債務的現狀52.2 我國地方政府債務的主要特點62.2.1 規模龐大，結構分散62.2.2 隱蔽性強，透明度差72.2.3 缺乏統一口徑，缺少預警機制73 我國地方政府債務問題的成因83.1 財政體制改革方面83.2 經濟建設方面83.3 行政管理體制方面83.4 投融資體制方面94 我國地方政府債務風險分析104.1 市場風險104.2 流動性風險104.3 經營風險114.4 信用風險115 國內外政府債務問題對比分析125.1 相似之處125.2 差異之處126 應對政府債務危機的政策建議146.1 節支增收，增強

7、地方財政實力146.2 清查地方政府債務，分類化解風險146.3 加快投融資體制改革，防止盲目投資156.3.1 規范政府投資行為156.3.2 統一政府融資管理156.3.3 建立政府性債務公開制度156.3.4 建立兩種不同的償債機制166.4 加緊建立債務危機風險預警機制16結論17致謝18參考文獻19 遼寧科技大學本科生畢業論文 第19頁政府債務的金融經濟分析1 緒論1.1 選題背景和目的自2008年以來，美國次貸危機引起的全球金融危機已經深入影響到各個國家的實體經濟，造成全球范圍內的金融危機，導致失業率劇增以及經濟發展停滯不前甚至衰退的現象。為了積極應對國際經濟危機對中國的影響，推動

8、經濟恢復增長，2009年初中央提出要把保持經濟平穩較快發展作為經濟工作的首要任務，圍繞擴內需、保增長，調結構、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和諧的要求，出臺并實施一系列積極的財政政策，這次財政政策改革的力度大，方式多樣化，涉及到預算、減稅、減費，增支、國債、地方債等眾多的財政政策工具。其中最引人關注的直接措施是大幅度增加政府支出，著力加強重點建設。在國務院公布的10項拉動內需的政策措施中，總共增加投入1.18萬億，拉動整個投資4萬億。這4萬億的資金來源包括：3萬億通過發行一部分政策性貸款，中央財政代地方發行2000億債券，擴大地方企業債券的發行等渠道籌措，中央政府承擔11800億。為彌補財

9、政減收增支形成的缺口，2010年安排中央財政赤字7500億元，同時國務院同意地方發行2000億元債券，由財政部代理發行，列入省級預算管理。其中，中央將代替地方財政發行2000億國債這項措施備受關注。近年來，發行地方債券一直是被熱議的政府舉債工具，但由于各級地方政府融資需求旺盛，而相關的監管機制尚未完善而被禁止采用。中央解凍地方債券的發行，其一是為了配合國家的重點建設項目及地方建設的投資需求，其二是借此加強對地方政府的債務管理，建立完備的預算管理制度，使地方財政更加規范化。但是，其潛在的風險也不容忽視。本文正是針對我國地方政府債務的現狀，以金融學中相關理論知識為基礎系統地剖析地方政府債務問題的成

10、因和影響，重點對地方政府債務的潛在風險進行了分析，并提出了自己的政策建議，希望能引起人們對我國地方政府債務問題的關注。1.2 文獻綜述1.2.1 國內研究現狀(1) 如何看待地方政府債務風險的爭論。劉尚希在如何看待地方債務一文中認為，地方政府債務風險可控與否，和政府償債的公共資源、政府債務的體制機制等相關因素有關，單純的看債務的數字化指標是不能正確判斷債務的風險的。對地方政府債務持樂觀態度的有：巴曙松在中國地方政府債務的宏觀考察一文中指出：“根據國際慣例，中國的地方政府債務總體上處于可以承擔的水平，個別地方政府存在過度舉債行為”。吳曉靈在接受媒體采訪時表示，我國總體負債規模占GDP比重仍不超過

11、50，無須對地方債務過度擔憂。持擔憂觀點的人則認為我國地方政府債務問題已經到了非解決不可的時候了。魏佳寧博士在接受中國經濟時報采訪時指出：“日前我國地方政府債務風險在某種意義上講已經超過了金融風險，成為威脅我國經濟安全與社會穩定的頭號因素”。1呼顯崗(2010)則認為：“目前我國地方政府債務風險在局部已經顯現，未來潛在的風險很大，不積極防范和化解，一旦向中央政府轉嫁，將會嚴重威脅國家的經濟安全和社會穩定”。(2) 地方政府債務特點的研究。地方政府債務特點多樣化，但代表性的觀點表現如下：陳靜在地方政府債務的探究及建議一文中認為地方政府債務的現狀有三個特點：地方政府債務信息不透明，債務數目缺乏準數

12、；地方政府債務缺乏完善的監督管理機制；地方政府債務數額驚人。王克群發表的文章地方政府債務的特點、成因及化解則認為地方政府債務成因和形式多樣化、舉債方式隱蔽、還款時間長、地方融資平臺項目多由地方政府提供隱形擔保。審計署審計科研所課題組的報告我國地方政府債務問題、成因及對策研究指出地方政府債務增長過快，規模失控、主體不明、責任不清。孫勇在文章地方政府債務風險問題初步分析中通過對遼寧的直接顯性債務的分析得出，債務結構發生明顯變化，主權債務和中央再貸款債務比重下降，其他債務提高；地區間債務負擔差異較大，個別地方債務率過高。牟放則認為為了規避法律責任，地方政府負債日益隱性化。(3) 對地方政府債務形成原

13、因的分析。地方政府負債的主要原因可以概括為兩個，一是體制性原因，二是政策性原因。報告中國經濟中長期風險和對策(六)指出，體制性原因包括財政體制、投融資體制和行政管理體制，其中財政體制的原因表現為中央和地方財權和事權不均衡，地方政府財權小，事權大，導致地方政府不得不舉債。支持這一觀點的還有張莉、王克群、李顯杰、馮樹建等。馮樹建認為銀行信貸種種違規行為也使地方政府債務風險問題更加嚴重。而政策性原因表現在國家出臺的很多政策不能落實，或是在實行過程中管理和控制不嚴格。(4) 研究如何化解我國地方政府的債務問題。李冬梅在其著作中國地方政府債務問題研究中著重從發行地方公債的經濟學分析角度和發行地方公債的理

14、論必要性和現實必要性角度論證了發行地方公債是化解我國地方政府債務的有效途徑之一。王建國則認為解決地方政府負債問題首先必須要以法律區分各級政府的事權財權，使中央和地方政府的事權和財權合法化規范化。崔斌在地方政府債務風險防范問題探索一文中提出充分利用外匯儲備來緩解地方財政壓力，并且控制新增債務，建立償債基金。張子榮在化解地方政府債務問題研究中提出加強對地方債務監督管理，規范地方各級政府的融資平臺公司，使資金落實到實處，減少浪費，從而減輕債務。總體來看，國內的研究，對進一步認識地方政府債務問題提供了一定的指導，對從實踐中解決地方政府債務問題也有一定的借鑒意義。但是由于很多研究側重地方債務的某一個方面

15、，并且缺乏完整、規范、統一的數據，因而不利于我們對地方債務問題的總體上把握。1.2.2 國外研究現狀(1) 對于地方政府是否應該舉債的問題，西方理論界經歷了一個長期發展階段。20世紀30年代以前，經濟學家們大多主張政府無為而治，古典經濟學派的創始人亞當·斯密否定政府借債的作用。他認為“最初債權者貸與政府的資本，在貸與的那一瞬間，已由資本的機能轉化為收入的機能了，換言之，已經不是用以維持生產性勞動，而是用以維持非生產性勞動”。他還認為“政府債務會增加國家負擔，因為償債時將會加重人民的稅收負擔”。2這些原因使得亞當· 斯密極力反對政府舉債。另外，古典政治經濟學的主要代表之一李嘉

16、圖也認為“政府借債對經濟的發展無貢獻，反而存在較高風險”。因而，李嘉圖也反對政府舉債。20世紀30年代經濟大衰退之后，大多數經濟學家開始贊成政府舉債。這個時期的代表人之一約翰·梅納德·凱恩斯在就業、利息和貨幣通論中指出有效需求不足以導致經濟衰退，為了刺激經濟繁榮，必須實行赤字財政，這樣必然會產生債務。他認為“舉債支出雖然浪費，結果倒可以使社會致富”。3因此他鼓勵適當舉債。美國經濟學家勒納“拋棄了預算平衡的原則，把公債的功能從彌補財政赤字拓展為調節經濟發展的政策手段的高度”。4總之，凱恩斯學派認為政府舉債有益于經濟發展，支持舉債。(2) 很多外國學者認為適度舉債對經濟是有好處

17、的，但是要把握好這個“度”就涉及到債務應該怎么管理的問題。Elizabeth Currie、Jean Jacques Dethier 和Eriko Togo(2003)研究了政府債務管理的制度安排，將OECD國家政府債務管理經驗總結為：把戰略性的公共政策目標而不是戰術性的貿易目標放在首要地位；在金融資產管理和有關債務管理的公共政策方面，應加強制度建設，使債務管理現代化；建立相關機制，以保證權利下放的成功和對財政部及議會負責。5國外對地方政府債務問題的研究具有明顯的的時代烙印，相應地也具有時代局限性，面對我國日益嚴重的地方政府債務問題，我們還是要依據中國國情，實事求是地提出可行性對策。 2 地方

18、政府債務的概述2.1 我國地方政府債務的現狀地方政府債務是指地方各級黨政群團機關和履行政府職能的事業單位及公益事業部門直接舉借或擔保、需以財政收入或撥款為還款來源的各項欠款，但一般不包括競爭性、經營性項目和自行籌資、自行還貸及以經營收入為還款來源的欠款。地方政府債務可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。 2008年以來，中國地方政府債務膨脹成為了不爭的事實，對于地方政府債務的規模，國內的幾個職能部門對2011年底地方政府債務給出了不同的數據。此次討論的中國地方債務問題以審計署數據為標準，見表2.1。表2.1 不同部門測算中國地方政府債務規模測算部門測算指標測算時點規模中國人民銀行政府融資貸款余額

19、截至 2011年末約14萬億元銀監會地方融資貸款余額截至2011年11月末9.09萬億元審計署地方政府性債務余額截至 2011年末10.72萬億元審計署審計資料顯示，1996年底，全國所有省級政府，90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務。至2011年底，除54個縣區沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。在2011年底的地方政府性債務余額中，有54816.11億元是2008年及以前年度舉借和2009年以后舉借用于2008年以前開工項目續建的，占51.15%。其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續建以前年度開工項目和償還以前年度債

20、務本息22827.07億元，占21.30%。而根據審計署最新報告顯示，至2011年底，全國地方政府性債務余額 107174.91億元，主要是平臺公司和政府機構借用的銀行貸款。從規模來看，截至 2011 年末地方政府債務中貸款余額占人民幣貸款余額的比重大約為18%左右。近兩年來，我國地方政府債務規模大，單是2011年地方政府要付出的利息至少都是4400億元。而且我國地方政府多頭融資，從圖2.1可看出銀行對地方債務支持力度很大，地方政府往往成立多個融資平臺同時向銀行借款，使得銀行對地方政府的債務規模及擔保狀況難以把握。貸款管理較為混亂，風險較難精確計算。我國地方債務管理混亂，發改委和國資委共同負責

21、債務的運行管理，財政部承擔債務的償還。這種多頭管理情況使得地方債的規模和結構難以統一，資金償還和風險控制具有很大的不確定性。除此之外，我國地方政府債務呈現區域不平衡特點，縱向看，我國地方政府債務形成了省級、市級、縣級和鄉級等分級舉債格局。其中省級和鄉級的債務規模較小，市級和縣級債務規模較大。有的縣級平臺對銀行的債務比例高達90%，貸款金額超過地方政府可支配收入，最高可達政府收入的2-3倍。679.10% 4.18% 7.06%9.75%0.00%20.00% 40.00% 60.00% 80.00% 100.00% 銀行貸款 上級財政 發行債券其他個人借款 圖2.1 2011年地方債務來源情況

22、統計2.2 我國地方政府債務的主要特點2.2.1 規模龐大，結構分散目前地方政府所負各種債務的總體規模已經相當龐大，在某些地方，地方財政已經超負荷運轉。與此同時，地方政府的舉債行為又十分分散，不僅不同程度地負有各種債務，而且均有不同形式的舉債欠賬行為。并且，地方政府的層級越低所負債欠賬的相對規模越大，債務負擔相對越重。據2011年7月經濟觀察報報道：截至2011年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，2011年新增貸款40%流向了地方融資平臺公司，2011年末地方融資債務總額達10.72萬億元，其中政府負有償還責任的債務6.71萬億元，占62.62%；政府負有擔保責

23、任的或有債務2.34萬億元，占21.8%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務1.67萬億元，占15.58%。從現實情況判斷，現在地方政府債務風險總體是可控的，主是是要看債務總量與經濟總量和償債能力的配比關系，我國地方政府債務的總規模按國際標準并沒有超過警戒線。但專家預測，到2012年末，地方融資平臺負債將會高達12萬億元，而地方政府債務總額將至15萬億元，數額驚人。并且據社科院發布的金融藍皮書顯示，到2012年，地方政府融資平臺償債率將超過20%警戒線，達到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒線。這些數字都在提醒著我們，我國的地方政府債務問題已相當嚴重。72.2.2 隱蔽性強，透明度

24、差由于地方政府舉債屬于非法或違規行為，直接違反預算法等相關法律規定，因此在舉債問題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機制，誰也說不清楚規模究竟有多大。2.2.3 缺乏統一口徑，缺少預警機制目前對于地方政府的負債欠賬項目，各級政府均缺乏統一的統計數據，甚至連統一的統計口徑都沒有，在實際運作中，融資平臺的債務最終償還主體及投資失誤的責任主體都不十分明晰，缺乏有效的法律規定，一旦發生投資失誤、還款困難，最終責任人是誰，地方政府是否會出面償債，對投資者而言其實并不十分清楚。由于缺乏具體的統計數據，因此，不僅地方政府負債的真實規模無法統計，而且負債率、償債率等監控指標也無法運用，債務預警

25、機制因而也無法建立。3 我國地方政府債務問題的成因3.1 財政體制改革方面我國自實行分稅制起，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性劃分。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享。這樣一來留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩定性差的稅種，并且省以下出現越往下越“無稅可分”的局面。這種事權與財權劃分的不對稱，本應通過中央對地方的一般轉移支付予以糾正。但分稅制以來，雖然中央對地方的轉移支付在不斷加大，但力度

26、不夠，并且專項轉移支付比重過大，一般轉移支付比重偏小，這就使地方政府無法實現事權與財權相匹配。在這種情況下，地方政府的償債能力就可想而知了。3.2 經濟建設方面發展過快，財政支持不足是我國地方政府財政困難的又一原因。鄉鎮經濟作為我國經濟發展中的重要環節，其經濟增長對我國經濟的發展具有重大意義。但是在經濟發展過程中，中央政府對縣域經濟發展沒有給予相應的政策支持和財力支持，而地方政府發展經濟的壓力卻非常大，既要完成上級下達的經濟考核指標，也要通過發展經濟緩解地方財政支出的壓力，解決地方經濟改革和運行中存在的社會保障、公共服務、基礎設施、投資環境方面的問題。因此，地方政府只能以舉債方式來解決這一問題

27、。3.3 行政管理體制方面地方政府機構冗雜，辦事效率低下是一個亟待解決的問題。在我國經濟體制轉軌中，由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；且由于市場化程度不高、市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致緩解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。盡管這些年進行了幾輪行政管理體制改革，但減人、減事、減支的效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒有得到很好的解決，財政支出壓力較大，支出剛性較強，財政負擔沉重，拖欠工資現象時有

28、發生。現行的政府績效評價和監督體系不完善，個別地方政府領導為了在有限任期內表現政績，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設，加之監督管理的不完善，也導致了政府債務增加。3.4 投融資體制方面大多地方政府盲目擴大投資，導致債臺高筑。在我國經濟體制改革中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立。這種新舊交替的政府投融資體制必然存在許多漏洞和缺陷，主要表現在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大量虧損。二是政府多

29、部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確，償債責任難以落實。由于政府投融資體制的上述缺陷，形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，地方政府不得不舉借債務。84 我國地方政府債務風險分析隨著近幾年各地投資升溫，我國地方政府債務規模加速上升。一方面，由于地方政府財政窘迫，償債能力有限，致使局部地區的新增債務主要用于償還舊債，不產生任何經濟效益；另一方面，由于地方政府盲目發行債券面臨眾多風險，投資收益極不穩定。種種原因使地方政府陷入到債務自我膨脹的惡性循環之中。本章主要針對地方政府債務可能遭受的幾種風險展開分析。4.1 市場風險市場風險是指整個市場行情發生變化而引起

30、的投資風險。如：經濟周期波動、政府政策變化等。經濟波動對地方債務風險的影響。由于我國預算法規定地方政府不得發行地方政府債券，而地方政府在基礎設施建設中又確實會面臨資金短缺問題，于是形成了以企業債券的形式發行的中國特色地方政府債券，例如1999年上海城市建設投資公司發行5億元浦東建設債券，名義上是公司債券，但所籌資金是用于上海地鐵建設。因此，地方政府債券作為投資就必然會遭遇市場風險，一旦經濟出現波動，整個市場都會受到影響。譬如，近期中央銀行下調了銀行存貸款基準利率，這是近三年來的首次下調，利率降低，債券價格必然受到影響，這便是地方政府債券面臨的風險。宏觀政策對地方債務風險的影響。例如，房地產調控

31、政策的實施，在抑制房價的同時，也減少了地方政府土地出讓收入，而土地出讓收入是地方債務償還的主要來源。此外，中央提出要建立1000萬套保障房，這同樣是對地方政府債務的重要考驗。4.2 流動性風險流動性風險是指資產變成現金方面的潛在困難而造成的投資收益的不確定。短期來看，我國少數地方政府債務面臨較大的流動性風險。2011年以來，地方債務的主要融資平臺，個別城投公司信用風險惡化，出現不同程度的違約事件，這也是地方債務潛在風險的一個信號。據審計署統計，2011年底，78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能

32、通過舉借新債償還舊債，部分地區還出現了逾期債務。并且有17.2%的地方債務集中在今年到期，未來三年需要償還的比例超過45%。由于很多債務的期限結構與項目的投資回收周期不匹配，隨著償還高峰期的到來，部分地方政府的資金鏈將會面臨流動性風險。4.3 經營風險經營風險是指決策者在經營管理過程中出現失誤，導致投資預期收益下降的可能。我國現行的政府績效評價和監督體系并不完善，個別地方政府領導為了在有限任期內表現政績，獲取政治資本，不惜融資舉債。事實上，不少投資項目，并沒有經過投資與收益的可行性分析，就通過了批準，導致政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟

33、固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大量虧損。此外政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確，償債責任難以落實。4.4 信用風險信用風險又稱違約風險，是指證券發行人到期無法還本付息而使投資者遭受損失的風險。由于中國的財政支出具有軟約束性，盡管全國財政收入連年增長，但中國財政每年依然有一定程度的財政赤字。財政支出的軟約束成為政府債務規模擴張、信用風險增大的主要因素，同時，地方政府融資平臺公司的風險水平也未能從根本上受到制約。首先，由于中央對地方財政支持沒有硬性的規定，地方政府為了政績，盲目的擴大投資，一旦出現還不起債的信用風險，便向中央政府求

34、助，中央為幫地方政府重新樹立信用，不得不為其埋單。因此，中央財政的這種保障作用事實上是被利用了。其次，一般認為，只要融資平臺公司的債務得到地方政府的信用擔保，則相關債務的信用就接近地方政府信用。然而事實并非如此，一方面，隨著地方政府承擔的債務規模的上升，地方政府對融資平臺公司的支撐作用將會減弱，單個融資平臺公司的債務獲得地方政府信用支持的保障水平也隨之降低，即信用風險加大。5 國內外政府債務問題對比分析從歐洲債務危機爆發后，社會各界對中國的政府債務開始廣泛關注，以歐洲主權債務危機和中國地方政府債務相對比，具有以下相似和不同之處。5.1 相似之處（1）貸款量大，歐洲央行此次救助歐元區救助資金達7

35、500億歐元，對于金融機構敢于向政府大量貸款，得益于由歐洲央行做保證，而我國地方政府敢于大量貸款，和歐洲成員國一樣，有強有力的后盾，中央政府也會還款。（2）財政收支不透明，歐洲成員國比如希臘，政黨為了獲得選舉，政府為了進入歐元區，做假賬，隱瞞了大量的債務和財政赤字。而我國地方投融資平臺形成的巨額隱形債務，由于缺乏專門的監管機構，規模也是難以估計。（3）和歐洲一些成員國一樣，我國地方政府為了在任期間取得良好政績，大量借債投資，由于借款一般都是長期借款，還債一般都拖到下一任官員，而新任官員又借債投資，借債還款，借新還舊，債務量越積越大。5.2 差異之處 （1）從負債主體和性質來看，主權債務是指一國

36、以自己的主權為擔保向外(不管是向國際貨幣基金組織、世界銀行， 還是向其他國家)借來的債務，屬于國債。主權債務危機由企業破產引申而來的“國家破產”，實質是指一個國家的主權信用危機，具體是指一國政府失信，不能及時履行對外債務償付義務的風險。而我國債務危機的舉債主體是地方政府，屬于地方債務。從債務性質上看，歐洲債務屬于外債，大多向其他國家金融機構借入。而我國地方債務多是向本國銀行借入，屬于內債。相對于地方債務，國債更易受到市場及信用評級機構的關注。（2）從成因方面來看，我國地方政府負債是改革開放以來，隨著我國經濟體制轉軌出現的一種較為特殊的融資現象，是隨著我國城鎮化進程加快、投融資體制改革和政府職能

37、的轉變而逐漸發展的。而國外主權債務危機爆發的根本原因則是歐元區經濟政策結構不平衡，當危機來臨時，沒有制定統一的財政政策，歐元區各國為了自保，大都采取大規模擴張的財政政策來刺激本國經濟，其結果導致主權債務風險快速積累，并演化成為可能殃及全球經濟的主權債務危機。（3） 從投資方面來看，由于我國地方政府負債是通過地方融資平臺實現的，融資平臺的實質是項目融資，資金主要投向具有經濟和社會效益的項目，形成大量有市場價值的資產，相當一部分融資平臺項目具有穩定性和充分收益性的特點，可以帶來增值效益。這些收益可以作為償債資金來源。所以，我國地方政府融資平臺的融資負債與歐洲主權債務危機中政府債務多用于彌補公共財政

38、赤字在本質上是不同的。我國地方性政府債務，特別是地方融資平臺形成的債務，主要是用于各地基礎投資建設，最終形成了大量資產，其中部分資產可長期直接受益，一些沒有直接受益的項目也具有較好的社會效益。因此，融資平臺的作用不僅僅是籌措建設資金，還在整合公共資源和協調政府建設職能方面發揮作用。11總體上講，我國與歐洲主權債務危機還是存在一定的差別，雖然現在還不具備爆發債務危機的條件，但是我國地方債務龐大，如果不妥善處理，依舊有可能產生“中國式主權債務危機”。所以，我們應當反思歐洲主權債務危機，再結合我國國情，找到控制地方政府債務的有效辦法。6 應對政府債務危機的政策建議6.1 節支增收，增強地方財政實力要

39、化解地方政府債務，解決當前區縣財政困難的問題，最根本的出路在于推動縣域經濟快速發展，不斷壯大地方財政收入規模，增加地方可用財力，這樣，才能從根本上解決債務風險問題。其次，應該努力拓寬地方收入的來源，我國目前地方政府收入大部分來源于房地產稅收和土地出讓金，現今高房價的維持，使得當前地方政府沒有有效地實行房地產調控政策，房地產泡沫一旦破滅，將會使地方財政收入陷入困境，因此必須盡快解決地方財源單一的不合理狀況，建立多層次、多方位的財源體系，促進地方財政收入的穩定增長。最后，中央政府與地方政府應權責對等。在我國現行制度下，財權上移，事權下移，我國財政收入大部分歸于中央政府。然而，地方政府承擔著經濟與社

40、會發展的絕大部分責任，所以，中央應加大對地方的轉移性支出，緩解地方債務壓力。6.2 清查地方政府債務，分類化解風險根據審計署數據，截至2011年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。未來兩年，地方政府債務將進入償債高峰。2011年和2012年兩年債務到期將占總債務規模的42%左右，第二個還款高峰期在2016年到2018年，其他年份到期債務約占7%12%（圖6.1）。在債務壓力下，2012-2015 年應該是集中解決債務問題的可能時間區間。17.17%11.37% 9.28%7.48%30.21%24.49% 0.00% 10.00%20.00%30.00%40.00%20112012201

41、3201420152016年后 圖6.1 地方債務未來到期償債情況經過了2011年，當下我們首要解決的就是2012年的還債壓力，對于地方政府債務的還款不能盲目，而應該組織大規模的全國地方政府債務清查，按照直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性的債務分類方法對地方政府債務進行分類登記，摸清地方政府債務的結構，分類化解。根據以往政府債務問題的解決，一般采取的是銀行債務的展期，以地方政府投資的公益性將短期貸款展期為長期貸款，但是為了考慮到債務積累到集中還款期，政府可加上半年還本付息一次的約定。在還款的同時，除了規范地方政府還債行為，明確還債責任，還應規范其融資行為，抑制地方債務進一步的增長，降低地方

42、政府債務的累積風險。6.3 加快投融資體制改革，防止盲目投資6.3.1 規范政府投資行為按照市場經濟要求，政府投資應盡快從一般競爭性領域退出，投向交通、能源、市場基礎設施、農業基礎設施、環境保護、公共衛生、基礎科研、教育等公共產品領域，做好政府應該做的事情。要從源頭上控制地方政府過度融資，進一步完善地方政府的業績考核，不能簡單地把投資增長快、投資規模大以及融資平臺多、融資額度大作為評價地方政府業績的主要內容。6.3.2 統一政府融資管理凡是政府投資范圍內的項目，都應組織專家進行投資與收益分析，確保項目投資建立在科學、可行的基礎上，避免盲目投資。建立高效的政府債務管理機制，明確政府債務管理機構的

43、工作職責和權限，細化舉債審批程序，規范地方政府債務審批權限，對政府投資項目所需資金，無論是對外債務，還是國內金融機構借款、國債、地方公債等，除經政府財政部門批準外，任何部門、單位和鄉、鎮、街、場區不得擅自舉債。對確實需要舉債的，審批要“三個一律”：舉債項目不符合國家政策規定，不符合地區經濟發展規劃的，一律不審批；舉債單位不具備償債能力的，一律不審批；舉債項目沒有納入舉債計劃的，一律不審批。財政部門應根據政府投資計劃編制財政融資的預、決算，加強對政府債務借、用、還全過程的管理和監督。6.3.3 建立政府性債務公開制度 政府性債務的信息披露是債務管理工作的基礎，可以幫助決策者及時了解債務信息，防范

44、可能產生的風險。政府性債務的信息披露不僅包括政府的直接舉借債務，還應包括或有債務；不僅包括顯性債務，還應包括隱性債務。因此，建議有關部門通過政府門戶網站，適時發布政府性債務整體運行的相關信息，接受社會公眾監督，推進政府性債務規范管理。126.3.4 建立兩種不同的償債機制建立靈活的政府債務償還機制。建立政府償債專戶制度和償債準備金制度，在財政部門設立債務償還專戶，專門用于償還政府債務，由財政預算資金償還的債務，財政部門按計劃和還款進度，將償債資金直接撥入政府償債專戶；經財政轉貸的國債資金、國際金融組織的貸款，由使用單位將償債資金劃入償債專戶，由財政部門一個口徑歸還；按照政府債務管理的政策要求，財政部門應當建立一定規模的政府償債準備金，待條件成熟后，列入財政預算，實行專戶儲存，統一管理。對主要體現社會效益而經濟效益低下的公益性項目，財政部門應以稅收和其它經常性收入作為資金來源建立償債專項基金，清償債務。對道路、橋梁、機場、碼頭等具有可見經濟效益的項目，應明確債權債務關系，堅持誰借誰還的原則，用項目收益償還債務。6.4 加緊建立債務危機風險預警機制 地方政府債務風險的形成，不僅涉及政府舉借和擔保的國內外債務，涉及經濟、社會風險，而且涉及經濟發展和財政的償債能力，涉及財政的管理