1、新電力體制改革路徑分析預(yù)測(cè)第一節(jié) 新電力體制改革總體思路新一輪電力體制改革真正開(kāi)始以2013年4月國(guó)家發(fā)改委體改司發(fā)布2013年度研究課題招標(biāo)公告為標(biāo)志，2014年則進(jìn)一步進(jìn)入到方案制定，征求意見(jiàn)和討論階段。2014年5月以來(lái)，由國(guó)家發(fā)改委牽頭制定的深化電力體制改革若干意見(jiàn)已多次征求相關(guān)部委、電網(wǎng)公司、電力企業(yè)以及行業(yè)專家的意見(jiàn)，暗示新電改有提速趨勢(shì)。預(yù)計(jì)新電改方案將于年內(nèi)遞交到國(guó)務(wù)院并獲批出臺(tái)，改革力度亦或超出預(yù)期。2013年11月，十八屆三中全會(huì)一致通過(guò)的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定(以下簡(jiǎn)稱“決定”)為新電改明確了方向。一、要加快推進(jìn)電力行業(yè)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化決定要求

2、，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。電力行業(yè)監(jiān)管體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，電力行業(yè)監(jiān)管能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分。電力監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化，既要符合國(guó)情又要與國(guó)際接軌，有利于完善宏觀調(diào)控措施，有利于推進(jìn)電力市場(chǎng)化進(jìn)程，建立公平、有效、透明的，中央和地方兩級(jí)政府責(zé)權(quán)分明的電力壟斷業(yè)務(wù)

3、價(jià)格管理機(jī)制和有效的電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一是建立輸電或配電業(yè)務(wù)準(zhǔn)許收入或價(jià)格制度;二是建立輸電或配電服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度;三是建立輸電或配電服務(wù)績(jī)效與準(zhǔn)許收入掛鉤制度;四是建立輸電或配電業(yè)務(wù)費(fèi)用收取、結(jié)算和清算制度;五是建立以監(jiān)管會(huì)計(jì)制度為核心的監(jiān)管信息制度;六是建立調(diào)度電量平衡監(jiān)管制度;七是建立電力交易中心監(jiān)管制度。二、要充分發(fā)揮電力市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用決定指出，緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。一是要建立國(guó)家

4、級(jí)、大區(qū)級(jí)、省級(jí)、地區(qū)級(jí)四級(jí)分層開(kāi)放型完全競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)(交易中心);二是自然壟斷電網(wǎng)要無(wú)歧視對(duì)電力零售商、用戶和發(fā)電企業(yè)開(kāi)放;三是建立由發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)自由競(jìng)賣、購(gòu)電商或用戶自由競(jìng)買決定電量和價(jià)格的雙邊競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;四是建立具有電力特性的即期和遠(yuǎn)期電力市場(chǎng);五是建立實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合互相促進(jìn)的電力市場(chǎng);六是要建立不同電源能夠互相競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng);七是建立電價(jià)向電力終端用戶順利傳導(dǎo)、各業(yè)務(wù)主體結(jié)算流暢、平衡賬戶有效發(fā)揮作用的電力市場(chǎng)。三、要切實(shí)處理好政府電力監(jiān)管與電力市場(chǎng)之間的關(guān)系決定指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)

5、揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題。決定要求，必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。一是政府和市場(chǎng)“兩只手”應(yīng)該在電改過(guò)程中和電力市場(chǎng)正常運(yùn)行過(guò)程中相互緊密配合發(fā)揮各自不同的作用;二是對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)分類、分離、拆分監(jiān)管符合電改方向;三是實(shí)施

6、基于績(jī)效的輸電及配電準(zhǔn)許收入或價(jià)格限制制度是電力監(jiān)管的主要內(nèi)容;四是取消電價(jià)的財(cái)稅替代職能是厘清并完善宏觀調(diào)控機(jī)制和微觀運(yùn)行機(jī)制的必然要求。四、要實(shí)現(xiàn)電力壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的分離決定指出，國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。決定要求，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明

7、度，接受社會(huì)監(jiān)督。決定要求建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則。實(shí)現(xiàn)電力壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的分離是電改最為基礎(chǔ)性的工作，但是電價(jià)改革、市場(chǎng)規(guī)則建設(shè)、監(jiān)管會(huì)計(jì)制度建設(shè)必須與電網(wǎng)壟斷業(yè)務(wù)與發(fā)電和售電業(yè)務(wù)相適應(yīng)，同時(shí)電網(wǎng)的收入必須與準(zhǔn)許收入相一致。為了提高壟斷業(yè)務(wù)效率、公平度和透明度，促進(jìn)企業(yè)精細(xì)化管理，還應(yīng)該對(duì)電網(wǎng)不相容或差別較大的壟斷業(yè)務(wù)進(jìn)行分離或?qū)嶓w性分開(kāi)(輸電業(yè)務(wù)與配電業(yè)務(wù)、調(diào)度、交易業(yè)務(wù)與電網(wǎng)業(yè)務(wù))并適度劃小實(shí)體規(guī)模(電網(wǎng)拆分)。五、要積極深化電力國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革決定指出，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度;積極發(fā)展國(guó)有資本、集體資本、非國(guó)有資本等交叉持股、相互融合的

8、混合所有制經(jīng)濟(jì);完善以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)管理體制;健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。大力吸納社會(huì)資本，加大電力企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化力度，提高電力企業(yè)活力和電力企業(yè)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率。國(guó)有資本(包括中央和地方)適度控制電網(wǎng)企業(yè)、適度控制核電企業(yè)、適度參股大型電力企業(yè)，取消電力企業(yè)行政待遇，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者選擇市場(chǎng)化。完善電力國(guó)有資產(chǎn)管理體制，建立電力企業(yè)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)制度，完善電力企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化高級(jí)管理人員責(zé)任約束，提高電力企業(yè)對(duì)市場(chǎng)敏感度。第二節(jié) 新電力體制改革措施預(yù)測(cè)一、電力法修改時(shí)機(jī)已成熟現(xiàn)行電力法是1995年12月通過(guò)的，這正是電改的前夜，政企分開(kāi)的方向已經(jīng)確立，電力法的出臺(tái)正是這

9、一時(shí)期的重要成績(jī)，被譽(yù)為電力法制建設(shè)的里程碑。電力法在壟斷行業(yè)中率先確定了電力工業(yè)管理體制必須實(shí)行政企分開(kāi)的改革，并確立了鼓勵(lì)投資辦電，支持和保護(hù)投資者收益的原則，極大地調(diào)動(dòng)了中外投資者辦電的積極性，為培育新的電力市場(chǎng)主體、實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)的改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，有力地促進(jìn)了電力工業(yè)的發(fā)展，促使電力發(fā)展的體制環(huán)境發(fā)生重大變化。2001年，國(guó)家電力公司召開(kāi)了一次法治工作會(huì)議，會(huì)上形成了修改電力法的意見(jiàn)稿。意見(jiàn)稿的目的之一自然是能夠獲得電力法更多的法律保護(hù)，試圖用法律來(lái)固定利益格局，這是當(dāng)時(shí)大部分電力企業(yè)的普遍愿望。2003年以來(lái)，國(guó)務(wù)院法制辦、發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、能源局等部門(mén)都對(duì)修改電力法進(jìn)行過(guò)討論研究

10、，并形成了修改意見(jiàn)稿。因?yàn)橄嚓P(guān)部門(mén)之間的掣肘，修改草案只是停留在部門(mén)辦公會(huì)上，在部門(mén)流轉(zhuǎn)中沒(méi)有了下文。2013年全國(guó)兩會(huì)，電力行業(yè)的多位人大代表和政協(xié)委員提出要將電力法修訂列入近年國(guó)家立法計(jì)劃，盡快啟動(dòng)修訂工作，對(duì)與當(dāng)前行業(yè)形勢(shì)明顯不符的條文予以修正。縱觀歷年來(lái)電力法修訂雖經(jīng)多方研究，卻始終無(wú)法得以實(shí)施，一方面電改涉及眾多利益相關(guān)方，一旦電力法出臺(tái)，很多東西都以法律的形式固定下來(lái)，各利益相關(guān)方在修改意見(jiàn)上自然難以形成統(tǒng)一的意見(jiàn);另一方面，電力法修訂主體不斷變化也是進(jìn)展緩慢的重要原因，從最早的電力部，到之后國(guó)家電力公司，再到電監(jiān)會(huì)，最后是能源局，由于不停地變換主體，很難有一個(gè)統(tǒng)一的修訂思路，也導(dǎo)

11、致進(jìn)展一直不理想。表面看來(lái)是修改電力法，其實(shí)質(zhì)仍是電改問(wèn)題。電改方向不明朗，電力法也不可能確定下來(lái)。隨著2013年以來(lái)新電改條件、思路逐漸成熟，電力法已經(jīng)成為電改的阻滯因素，電力法修訂雖受各方博弈影響，但電改必將倒逼電力法修訂提速。總體上，修訂后的電力法會(huì)在現(xiàn)有電力法的基礎(chǔ)上，調(diào)整、補(bǔ)充和增加一些內(nèi)容，可能在某些方面有所突破、有所創(chuàng)新。主要包括：電力規(guī)劃與建設(shè)，電力投資與融資;電力市場(chǎng)體系建設(shè)，電力監(jiān)管體系建設(shè);電價(jià)與電價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)、支持可再生能源、潔凈能源、新能源發(fā)展;加強(qiáng)資源綜合利用，注重開(kāi)發(fā)和節(jié)約并重，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源相互協(xié)調(diào)，有關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)配套，相互適應(yīng)，可持續(xù)發(fā)展;規(guī)范普遍服務(wù)，

12、加強(qiáng)電力需求側(cè)管理等內(nèi)容。電力法的修訂并不需要等到電力行業(yè)的所有問(wèn)題都研究清楚并在電力法中進(jìn)行明確規(guī)定，電力法作為電力行業(yè)的基本法律對(duì)許多細(xì)節(jié)問(wèn)題僅需作原則性的規(guī)定，具體細(xì)節(jié)可以授權(quán)相關(guān)部門(mén)根據(jù)具體情況具體制定。電力法中應(yīng)確定的是這部法律的基本目標(biāo)、基本原則和基本理論，形成電力法的基本體系，運(yùn)用電力法的邏輯體系指導(dǎo)未來(lái)電力行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展。二、“放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間”的主體方向新電改方案不同于2002年的廠網(wǎng)分開(kāi)，也不同于2011年的主輔分離，上述兩者只是按循十二年前電改方案進(jìn)行的“四步走”方略重點(diǎn)性推進(jìn)，而這次將出的方案或不會(huì)繼續(xù)推進(jìn)老方案延續(xù)的輸配分開(kāi)，而是采用“放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間”的改革方

13、向，重點(diǎn)和亮點(diǎn)將是配售電側(cè)的改革。所謂“放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間”， 即在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)中間電網(wǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，構(gòu)建能夠?yàn)槭袌?chǎng)主體提供全方位優(yōu)質(zhì)服務(wù)的、統(tǒng)一的電網(wǎng)適應(yīng)性平臺(tái)，并且逐步建立完善科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制。依照這一改革思路，未來(lái)發(fā)電企業(yè)與用戶的直接交易將可能全面放開(kāi)，允許供需雙方自主選擇，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)依托電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建能夠?yàn)槭袌?chǎng)主體提供全方位優(yōu)質(zhì)服務(wù)的、統(tǒng)一的電網(wǎng)適應(yīng)性平臺(tái)，并且逐步建立完善科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)和售電側(cè)開(kāi)放，在保障安全穩(wěn)定運(yùn)行前提下，建立公平、開(kāi)放、高效的電力市場(chǎng)體系。在我國(guó)發(fā)電側(cè)已基本放開(kāi)的情況下，新電改方案的最大亮點(diǎn)可能來(lái)自

14、配售電側(cè)的改革，主要是放開(kāi)配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分，允許民間資本進(jìn)入。目前，配售電的資產(chǎn)基本由地市一級(jí)的供電局獨(dú)立核算和管理，配售電改革的主要影響對(duì)象將是龐大的地方供電系統(tǒng)。配售電側(cè)改革最大的爭(zhēng)議，來(lái)自于配售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)：是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)徹底剝離，還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)讓民資參股，還是在不改變現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司。以上問(wèn)題任何解決，尚沒(méi)有更為細(xì)化的方案。新電改方案經(jīng)過(guò)幾輪的征求意見(jiàn)和修改，基本雛形已經(jīng)漸顯，但此輪方案被認(rèn)為并沒(méi)有涉及和解決當(dāng)前電改推進(jìn)中的核心問(wèn)題。按照5號(hào)文，新電改的重點(diǎn)將是針對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行輸配分開(kāi)的改革，但是新方案并沒(méi)有將輸配分開(kāi)列入討論范圍，沒(méi)有提及拆分電

15、網(wǎng)公司的問(wèn)題，也未明確輸電、配電價(jià)格的形成方法。新方案沒(méi)有對(duì)電網(wǎng)現(xiàn)有存量進(jìn)行任何改變，不管是配電方面還是售電側(cè)，都是基于增量的改變，這是一份基于不改變電網(wǎng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的增量改革方案。新方案可以說(shuō)是針對(duì)當(dāng)前改革的現(xiàn)狀做出的比較具有實(shí)操性的方案，很大程度上在于考慮到了如果大刀闊斧的推進(jìn)輸配分開(kāi)，很可能形成難以推進(jìn)的尷尬，所以方案選擇相對(duì)柔和的漸進(jìn)式改革方式，重在具有實(shí)操性，可以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)， 如果完全按照5號(hào)文執(zhí)行，很可能僵持不進(jìn)。三、“四放開(kāi)、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”的具體措施新電改將以售電側(cè)改革為突破口，以大用戶直購(gòu)電深化試點(diǎn)為起點(diǎn)，提出“四放開(kāi)、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”：四放開(kāi)：公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開(kāi)

16、，政府將不再制定發(fā)供電計(jì)劃;經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)，除了輸配電價(jià)由國(guó)家核準(zhǔn)之外，發(fā)電廠和用戶之間可以直接制定電價(jià)進(jìn)行交易;配電側(cè)放開(kāi)，新增的配電網(wǎng)，要允許社會(huì)資本進(jìn)入;售電業(yè)務(wù)放開(kāi)，成立銷售公司，允許民間資本進(jìn)入。一獨(dú)立：交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立，對(duì)現(xiàn)屬于國(guó)家電網(wǎng)的“國(guó)家電力交易中心”進(jìn)行專門(mén)、獨(dú)立管理。一加強(qiáng)：加強(qiáng)電網(wǎng)的規(guī)劃。新電改將會(huì)在售電側(cè)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成市場(chǎng)化的售電新機(jī)制。售電放開(kāi)改革從某種意義上會(huì)改變電網(wǎng)的盈利模式。在此之前，電網(wǎng)的主要收益來(lái)自上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)之差，這部分收益直接構(gòu)成了電網(wǎng)主要的盈利來(lái)源。售電側(cè)分離后，輸配電價(jià)將會(huì)取而代之，成為電網(wǎng)的主要收益，這與過(guò)去電網(wǎng)所習(xí)慣的盈利模式完全不同。售

17、電放開(kāi)后，輸配電價(jià)如何定價(jià)對(duì)電網(wǎng)公司的影響巨大。在完全厘清輸配電價(jià)之前，電網(wǎng)公司不可能支持電改。預(yù)計(jì)在售電側(cè)進(jìn)一步放開(kāi)的情況下，為了保證國(guó)家電網(wǎng)公司的收入在改革初期不會(huì)出現(xiàn)太大波動(dòng)，初期在輸配電價(jià)的核定方法上會(huì)有過(guò)渡原則，即輸配電價(jià)將采用過(guò)網(wǎng)費(fèi)的形式，在起步階段由平均購(gòu)銷差價(jià)形成。隨著改革的深入，輸配電價(jià)的核算方法最終將采用“成本+合理收益”的方式確定，并會(huì)逐漸趨于市場(chǎng)化，以保證電網(wǎng)收益逐步趨向穩(wěn)定。新電改方案沒(méi)有涉及存量輸配電資產(chǎn)的拆分，主要是考慮到資產(chǎn)龐大、涉及利益太多，改革難以推進(jìn)，因此只在新增的配電業(yè)務(wù)中允許各投資主體進(jìn)入。而對(duì)于增量配電業(yè)務(wù)，部分發(fā)電企業(yè)、尤其是分布式電源投資企業(yè)的積

18、極性最高。新電改還將改變現(xiàn)有的電力交易模式，而對(duì)于國(guó)家電網(wǎng)公司而言，這或許是爭(zhēng)議較大的一環(huán)。國(guó)家電網(wǎng)交易中心組建于2006年10月，是國(guó)家電網(wǎng)公司歸口負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)建設(shè)、電力交易組織和電力市場(chǎng)服務(wù)等工作的職能部門(mén)，其工作職責(zé)是負(fù)責(zé)季度、月度電力市場(chǎng)交易計(jì)劃管理;組織電力交易;交易合同、購(gòu)售協(xié)議簽訂的組織工作，并進(jìn)行電量結(jié)算和交易統(tǒng)計(jì)分析等。交易中心的獨(dú)立，直接受到影響的便是電力調(diào)度。但以往呼聲很高的“調(diào)度獨(dú)立”或暫以“交易中心相對(duì)獨(dú)立”的形式替代，交易中心產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng)，但獨(dú)立接受相關(guān)部門(mén)監(jiān)管。未來(lái)，調(diào)度機(jī)構(gòu)將逐步從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來(lái)，組建獨(dú)立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)和電力交易

19、、計(jì)量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行，確保電力調(diào)度交易的公開(kāi)、公平、公正，還有電網(wǎng)的無(wú)歧視公平開(kāi)放。四、拆分國(guó)家電網(wǎng)公司的可能性不大在國(guó)家電力公司被拆分以后的改革過(guò)程中，電網(wǎng)的壟斷始終被電力行業(yè)所詬病，也是電改的難點(diǎn)之一。在未來(lái)多條特高壓線路相繼建成后，國(guó)家電網(wǎng)公司的壟斷地位會(huì)更加鞏固，可能會(huì)更加強(qiáng)勢(shì)。多輪的新電改方案討論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)直指電網(wǎng)，龐大的電網(wǎng)似乎已經(jīng)成為中國(guó)電力事業(yè)持續(xù)健康快速發(fā)展的羈絆，拆分電網(wǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)的呼聲日漸增高。“四放開(kāi)、一獨(dú)立、一加強(qiáng)“的改革措施，實(shí)際上著力點(diǎn)都是在力圖破除國(guó)家電網(wǎng)公司一家獨(dú)大的勢(shì)力。更多的爭(zhēng)議則反映在是否直接拆分電網(wǎng)上，以對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行徹底的改革。主張拆分

20、的觀點(diǎn)認(rèn)為，按照原有的六個(gè)電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這六個(gè)電力大區(qū)變成六個(gè)電網(wǎng)公司，按地域授權(quán)經(jīng)營(yíng)電網(wǎng)，各省地方電網(wǎng)在重組中進(jìn)入上述六個(gè)電網(wǎng)公司，六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)之間的交易由新設(shè)立的交易中心負(fù)責(zé)，設(shè)備的管理按地域劃分，由區(qū)域公司負(fù)責(zé)。國(guó)家電網(wǎng)公司拆分后，將形成相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;或者直接劃歸為社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)，取消其企業(yè)屬性，電價(jià)問(wèn)題、新能源發(fā)電上網(wǎng)、并網(wǎng)難等問(wèn)題都將迎刃而解。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，電改并不意味著必須拆分國(guó)家電網(wǎng)公司，拆分也不意味著就能提升行業(yè)效率，即使把國(guó)家電網(wǎng)公司拆分為六個(gè)電網(wǎng)公司，在任何一個(gè)電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家，在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷

21、的范圍從全中國(guó)變成了某一個(gè)區(qū)域而已。因此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家電網(wǎng)公司監(jiān)管力度、剝離國(guó)家電網(wǎng)公司非主營(yíng)業(yè)務(wù)、避免重復(fù)建設(shè)才是重點(diǎn)工作，國(guó)家電網(wǎng)公司應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力服務(wù)職能發(fā)揮到極致，其它環(huán)節(jié)交由其他國(guó)有或者民營(yíng)電力公司運(yùn)作即可。電網(wǎng)是自然壟斷的特殊企業(yè)，是連接發(fā)電市場(chǎng)和用電市場(chǎng)平臺(tái)。深化電力體制改革是大勢(shì)所趨，電網(wǎng)的拆分不一定能破除壟斷，是否拆分只是手段，改革的最終目的是為了提高電力行業(yè)的運(yùn)行效率。無(wú)論是推進(jìn)電力直接交易，還是引入民間資本進(jìn)入售電側(cè)，其最終目的都是打破電網(wǎng)公司在電力交易中對(duì)發(fā)電公司的單一買家地位和對(duì)電力用戶的單一賣家地位，實(shí)現(xiàn)電力交易市場(chǎng)化，逐步形成發(fā)電和售電價(jià)格由市場(chǎng)決定、輸配電

22、價(jià)由政府制定的價(jià)格機(jī)制。考慮到國(guó)家電網(wǎng)公司的強(qiáng)勢(shì)地位，為了降低改革的阻力，推動(dòng)電改的進(jìn)一步深入，加之拆分電網(wǎng)后是否能達(dá)到預(yù)期的效果、是否會(huì)重新形成區(qū)域壟斷，都尚未有明確的定論，現(xiàn)有電改方案提出的“四放開(kāi)、一獨(dú)立、一加強(qiáng)“的措施是基本切合目前實(shí)際的，近期內(nèi)拆分國(guó)家電網(wǎng)公司的可能性不大。五、電價(jià)改革會(huì)有所突破電改十二年來(lái)，電價(jià)改革一直是最為矚目的話題之一。電價(jià)改革是電改的核心內(nèi)容，而輸配電價(jià)是電價(jià)改革最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是此輪電價(jià)改革的突破口。輸配電價(jià)的改革不僅將直接改變電網(wǎng)企業(yè)依靠買電、賣電獲取購(gòu)銷差價(jià)收入的盈利模式，更可能為下一輪電改、油改乃至國(guó)企改革埋下伏筆。新電改方案確立了電網(wǎng)企業(yè)新的盈利模

23、式，電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)和銷售電價(jià)差價(jià)作為收入來(lái)源，而是按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)。獨(dú)立輸配電價(jià)體系建立后，便要積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價(jià)市場(chǎng)化機(jī)制的構(gòu)建，鼓勵(lì)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，把輸配電價(jià)與發(fā)電、售電價(jià)在形成機(jī)制上分開(kāi)。輸配電價(jià)的確定關(guān)系重大，難度也極大，原因在于核定電網(wǎng)的輸配成本非常困難，特別是在需要核定成本的對(duì)象是一個(gè)總資產(chǎn)2.57萬(wàn)億元、投資跨越金融、制造、礦業(yè)、地產(chǎn)等多個(gè)領(lǐng)域的超級(jí)電網(wǎng)國(guó)家電網(wǎng)公司的情況下。中國(guó)的電改推進(jìn)了十二年，一直都沒(méi)能確立一套合理的輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及核定方法。發(fā)改委在2007、2008兩年公布了前一年的輸配電價(jià)和銷售電價(jià)，但這一輸配電價(jià)實(shí)際只是前一年實(shí)際的購(gòu)

24、銷差價(jià)，一般占銷售電價(jià)的25%左右，并不是按照輸配電成本核算出來(lái)的。因電網(wǎng)具有自然壟斷性，根據(jù)電網(wǎng)的實(shí)際成本確定輸配電價(jià)對(duì)于建立一個(gè)有效的電力市場(chǎng)至關(guān)重要。只有明確輸配電價(jià)，消費(fèi)者與發(fā)電廠商之間才能直接交易或通過(guò)其它中間商進(jìn)行電力交易。2014年10月23日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于深圳市開(kāi)展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的通知(發(fā)改價(jià)格20142379號(hào))，明確要在深圳市建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，完善輸配電價(jià)監(jiān)管制度和監(jiān)管方法，促進(jìn)電力市場(chǎng)化改革。同時(shí)為其他地區(qū)輸配電價(jià)改革積累經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)監(jiān)管的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。此次深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，前期仍堅(jiān)持電力輸配一體化的管理方式，最大的看點(diǎn)是打破電網(wǎng)獲取購(gòu)

25、銷差價(jià)的盈利模式，發(fā)改委價(jià)格部門(mén)將以電網(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)為電網(wǎng)企業(yè)核定準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收益，電網(wǎng)不再作為電力交易主體，而是以輸配電服務(wù)商的角色出現(xiàn)，按照公布的輸配電價(jià)固定電網(wǎng)總收入。獨(dú)立輸配電價(jià)改革若能向全國(guó)推廣，將徹底改變目前電網(wǎng)的盈利模式，為后續(xù)的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、售電端市場(chǎng)化等提供必要條件，打破電網(wǎng)壟斷電力銷售的格局。根據(jù)試點(diǎn)方案，深圳輸配電價(jià)的核價(jià)基礎(chǔ)為深圳供電局有限公司的輸配電資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，電網(wǎng)準(zhǔn)許收入=準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益+稅金，輸配電價(jià)總水平等于輸配電總準(zhǔn)許收入除以總輸配電量。輸配電價(jià)確定后，國(guó)家按照管理公用事業(yè)的模式對(duì)電網(wǎng)監(jiān)管，電網(wǎng)僅收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)，用以保證提供普遍服務(wù)、電網(wǎng)投資等需求，電力供需雙

26、方可以自由選擇。試點(diǎn)方案鼓勵(lì)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，把輸配電價(jià)與發(fā)電、售電價(jià)在形成機(jī)制上分開(kāi)。參與市場(chǎng)交易的發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)由用戶或市場(chǎng)化售電主體與發(fā)電企業(yè)通過(guò)自愿協(xié)商、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式自主確定，電網(wǎng)企業(yè)按照政府核定的輸配電價(jià)收取。此次針對(duì)深圳的輸配電價(jià)改革試點(diǎn)較之以往有非常明顯的突破，明確給出了電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許成本核定辦法，同時(shí)固定電網(wǎng)的總收入，并要求公布獨(dú)立的輸配電價(jià)，令各環(huán)節(jié)價(jià)格更透明化，改變電網(wǎng)企業(yè)過(guò)去獲得高額購(gòu)銷差價(jià)的盈利模式。不過(guò)試點(diǎn)方案難點(diǎn)在于對(duì)有效資產(chǎn)和準(zhǔn)許成本的核定，由于不涉及電力體制切分，售電環(huán)節(jié)的成本可能被納入輸配環(huán)節(jié)，操作不好會(huì)將成本做大。按“放開(kāi)兩頭、監(jiān)管中間”的思路，深化

27、電改，建立獨(dú)立的輸配電價(jià)、推進(jìn)網(wǎng)售分開(kāi)，對(duì)于推動(dòng)電力直接交易非常關(guān)鍵。通過(guò)深圳試點(diǎn)改革，可以摸清輸配電環(huán)節(jié)成本，為將來(lái)全面核定電網(wǎng)輸配電成本做基礎(chǔ)，是新一輪全面輸配電價(jià)改革的前奏，也是對(duì)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變、電改提速的重要信號(hào)。六、直購(gòu)電試點(diǎn)將進(jìn)一步深化2002年5號(hào)文件下發(fā)以來(lái)，各地開(kāi)始試點(diǎn)“大用戶直購(gòu)電”。這本來(lái)是符合電改市場(chǎng)取向，作為打破電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放電力市場(chǎng)的突破口，理應(yīng)有效推進(jìn)并像其他許多國(guó)家那樣取得好的效果。但是經(jīng)過(guò)十幾年的摸索和探討，除有幾個(gè)試點(diǎn)是事實(shí)上的發(fā)電企業(yè)單方面讓利于用戶外，鮮有成效。究其原因，主要是受到固有體制的制約和試點(diǎn)對(duì)象范圍的局限，本應(yīng)該在一個(gè)大的用戶

28、群體上開(kāi)展的工作而只選擇了少數(shù)個(gè)體，因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上形成真正意義上的直接交易市場(chǎng)。從2002年提出直購(gòu)電概念，全國(guó)大部分省市區(qū)都曾表達(dá)了參與直購(gòu)電的積極性。究其原因，不外乎在通過(guò)國(guó)家批準(zhǔn)后，直購(gòu)電就可以大行優(yōu)惠。優(yōu)惠的空間來(lái)自輸電價(jià)和上網(wǎng)價(jià)的降低，個(gè)別只有輸電價(jià)的降低，上網(wǎng)價(jià)不降反升。盡管有關(guān)部門(mén)極力強(qiáng)調(diào)直購(gòu)電與優(yōu)惠電的不同，但直購(gòu)電的優(yōu)惠現(xiàn)實(shí)卻難以回避。在地方政府積極試點(diǎn)直購(gòu)電的背后，有多少成分屬于推動(dòng)電力體制改革，又有多少成分屬于希望得到電價(jià)優(yōu)惠，通過(guò)降低電價(jià)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的短期繁榮、GDP增長(zhǎng)?如此背景下，試點(diǎn)了十二年的直購(gòu)電，已經(jīng)變異成為地方政府的獨(dú)角戲，而原本的市場(chǎng)主體電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電廠均

29、表現(xiàn)得并不積極。圖2 直購(gòu)電交易模式1、電網(wǎng)企業(yè)不配合直購(gòu)電推行十二年，進(jìn)展緩慢之極。2011年全國(guó)大用戶直接交易電量為81.94億千瓦時(shí)，僅占到全社會(huì)用電量的千分之二。電網(wǎng)企業(yè)的不配合確為事實(shí)。2009年，電監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知(電監(jiān)市場(chǎng)200920號(hào))，被奉為直購(gòu)電改革圭臬，后來(lái)的直購(gòu)電相關(guān)文件均以此為宗。20號(hào)文明確：在獨(dú)立的輸配電價(jià)體系尚未建立的情況下，原則上按電網(wǎng)企業(yè)平均輸配電價(jià)(不含躉售縣)扣減電壓等級(jí)差價(jià)后的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。其中 110千伏(66千伏)輸配電價(jià)按照10%的比例扣減，220千伏(330千伏)按照20%的比例扣

30、減。目前的直購(gòu)電以過(guò)網(wǎng)直購(gòu)為主，即無(wú)論直購(gòu)與否，電力的物理供應(yīng)方式不變，由大電網(wǎng)接入供電，并不是由電廠直接架線供應(yīng)。電網(wǎng)工作量沒(méi)變，但利潤(rùn)卻只有原來(lái)的90%或80%。從理論上說(shuō)，高電壓供電成本較低，扣減部分電價(jià)有其合理性。然而，售電價(jià)格并非完全按成本核定，比如居民用電由于電壓等級(jí)低、供電線路長(zhǎng)，電力供應(yīng)的成本比較高，但電價(jià)卻比工業(yè)、商業(yè)用電都低。在一個(gè)大盤(pán)子里的時(shí)候，電網(wǎng)可以進(jìn)行總體平衡，直購(gòu)電從盤(pán)子里單出來(lái)，并帶走了里面的肥肉。明眼人一看即清楚，直購(gòu)電侵蝕電網(wǎng)利益。電網(wǎng)作為企業(yè)，維護(hù)自身利益是其本能和本職，無(wú)可厚非。2、發(fā)電企業(yè)不積極如不考慮上游成本問(wèn)題，發(fā)電企業(yè)的收益由電量和電價(jià)兩個(gè)因素決定。那么，發(fā)電企業(yè)所希求的好處，必須來(lái)自電量和電價(jià)，或者二選其一。目前，參與直購(gòu)電交易的主要是火電，全國(guó)年度利用小時(shí)數(shù)約5,000小時(shí)，實(shí)際利用小時(shí)可達(dá)到7,000多小時(shí)甚至8,000小時(shí)。負(fù)荷率越高效率越高，發(fā)電企業(yè)自然希望多發(fā)電量。然而，我國(guó)電量為計(jì)劃分配，以省為單位相同機(jī)組利用小時(shí)數(shù)大體相當(dāng)。而且20號(hào)文清晰規(guī)定：發(fā)電企業(yè)直接向大用戶供電的發(fā)電容量，在安排計(jì)劃上網(wǎng)電量時(shí)予以剔除。通過(guò)參與直購(gòu)電增加電量目前來(lái)說(shuō)只能是一廂情愿，發(fā)電企業(yè)利益的來(lái)源之一被一刀斬?cái)啵B藕斷絲連的可能都沒(méi)有。至于另一可能的利益來(lái)源，20號(hào)文的規(guī)定是：直接交易價(jià)格由大用戶與發(fā)電企業(yè)通過(guò)協(xié)商自主確定，不受第