1、    高教領域綜合改革的“內外”之辨基于制度變遷理論的分析    摘要：深化高等教育領域改革，“自上而下”和“自下而上”相結合是一個重要的理論和實踐命題。但某種意義上，高教改革更應該努力建構均衡的“內”“外”關系，強化高校在改革中的內核地位，形成以大學為中心的平等利益相關者結構，改變高校的屬“下”定位。高教改革是一個宏大的制度變遷過程，這個過程有外生動力和內生動力共同推動，深刻理解兩種動力機制的異同，形成“內”“外”聯動，對深化高教領域改革十分重要。借助制度變遷理論，能夠對此形成更加全面的認識。關鍵詞：高教領域，綜合改革，內生動力，外生動力，制度主義一

2、、問題的提出高教領域應進一步深化改革已經成為廣泛共識，但對于改革的路徑、方式等一系列關鍵問題卻是眾說紛紜。在此情況下，我們應持守開放的態度，通過有效的溝通、辯駁、反思形成“最大公約數”。從研究實操性角度而言，這需要研究者豐富理論視角和方法，更好搭建起理論對話平臺，形成研究與實踐的良性互動，推動“真改革”落地生根。基于這樣的認識，本文受學界關于高教領域改革應“自上而下”（以下簡稱“上”）還是“自下而上”（以下簡稱“下”）問題的討論啟發，提出深化高教領域改革，不但有一個“上”和“下”的關系問題，還有一個“內”和“外”的關系問題。兩個問題相互關聯但各有側重，厘清內外問題，能夠為我們審視高教領域綜合改

3、革的理論主張提供一個更加全面的視野和判準。盧曉中教授根據改革發動者是源自改革主體的系統上端抑或是系統下端將高教領域改革分為“自上而下”和“自下而上”兩種，認為當前高教領域綜合改革在主題及其確立方式上具有明顯的“自上而下”特征。他對繼續強化和落實政府作為改革推進者的主體地位，即強化“自上而下”改革的觀點提出了質疑，認為應該在認真分析“上”“下”兩種改革之間復雜關系的基礎上，使改革做到“上”“下”兼具，建立起兩者良性互動、有序運行的改革機制來開啟“真改革”和避免改革的“高開低走”。1改革的“上”“下”之辨提出了一個審視改革推進路徑的重要認識論和方法論問題，筆者認為，與改革的“上”“下”區分相對，改

4、革還存在一個“內”“外”有別的問題。筆者將著重借助新制度主義學派的分析方法，來界定高教領域改革的“內”“外”含義并進而討論這一問題的主要面向和研究意義，具體闡述如下。（一）新制度主義視角的引入新制度主義發端于上世紀70年代，是一場涉及經濟學、社會學、政治學等多個社會學科的跨學科運動，經過幾十年的發展，其內部形成了紛繁多樣的流派，有著不盡相同的理論脈絡，但它們之間共享著一個基本的信念，即制度是解釋經濟、社會、政治變遷的最重要維度。應該指出的是，新制度主義對于制度的界定是比較寬泛的，它既包括正式的制度規則，也包括傳統、習俗、慣例等不成文的規定，甚至包括各類組織。2制度和組織的變遷是新制度主義的核心

5、關切，形成了豐富的競爭性解釋理論。高教領域綜合改革從本質上講就是對舊制度、舊事物進行揚棄的過程，質言之，就是一場宏大的制度變遷過程，這恰恰與新制度主義的核心關切高度契合，因此，將新制度主義作為審視高教領域綜合改革的理論資源是恰當的。（二）“內”“外”問題的界定既然改革是一場制度變遷過程，那么參與（關涉）改革的各方之間的互動、博弈就最終型塑了改革的格局和形態。這提示我們不但應該從縱向的視角溯源改革的上下問題，同樣應該從橫向的視角認真縷析改革的內外問題。這里，所謂“內”和“外”涵括兩個層面的意思。一是指形式上的中心與外圍之分。在改革的“上”“下”區分中，盧曉中將改革視為一個系統，并將這個系統分為五

6、個層次：第一個層次為改革的愿景與綱領；第二個層次為改革的目標與定位；第三個層次為改革的思路與路徑；第四個層次為改革的實施與推進；第五個層次為改革的監督與評價。當改革發動者至少主導改革系統的前三個層次，方可確定改革的“上”或“下”。3這種區分建立在縱向分層基礎之上，它抓住了“改革由誰主導”這一關鍵問題，具有非常重要的意義。但從改革是由多元主體參與這個事實出發，橫向地區分改革的各個主體同樣是必要的，因為參與（關涉）改革的不同主體之間，其距離改革這一核心的“半徑”是不一樣的，或者說改革對其造成的影響和其對改革施加的影響是有差異的。因此，在改革過程中，必然形成水紋漣漪型“由內而外”的主體間結構。從高等

7、學校作為綜合改革的最終“受體”而言，無論改革由誰主導，在理論上都可以將高校視為改革的“內核”，而參與、影響改革的其他主體，如政府、市場、出資者、校友等“利益相關者”則可以處理為改革的“外圍”。二是指改革的動力來源之別。新制度主義在關于制度變遷的研究中，逐漸形成了外生動力與內生動力兩種解釋范式。首先，所謂的內生和外生，是針對研究對象所建立的解釋模型（通常用數學函數的形式加以表達）中的變量而言的。模型有兩種變量：內生變量與外生變量。內生變量是一個模型要解釋的變量，外生變量是一個模型接受為給定的變量。外生變量來自于模型以外，并作為模型的投入，而內生變量在模型之內決定，是模型的產出。在明確內生和外生的

8、含義后，我們可以類推出內生性組織變遷理論與外生性組織變遷理論的一般性差別：前者通常將制度變遷歸結為內生變量的變化，后者則將更多地歸因為內生變量以外的其他外部變量。綜上，所謂高教領域綜合改革的內外問題就是指：有效的改革應該建立什么樣的主體間關系，即作為改革內核的高校與外部主體之間應該建立什么樣的關系架構？改革需要怎么樣的動力配置，內生動力與外生動力之間如何相得益彰？本文嘗試對上述問題作一回答，并期對關于改革“上”“下”問題的討論形成呼應。二、雙重背離中的“內”“外”關系目前高教領域綜合改革具有明顯的“自上而下”特征。對此，我們應該進一步追問，導致“自上而下”改革成為主導模式的根源是什么？從制度主

9、義的角度看，“如果不充分了解脈絡，就不可能解釋社會現象或政策，而形成脈絡的正是歷史”4。這個歷史不是單純的高等教育史，它是深嵌在更為廣闊的制度環境中的一種發展脈絡。中國作為一個后發國家，在追求現代化的過程中逐步形成了由強大政黨引領國家和社會建設的獨特模式，這種模式使得包括大學在內的一切領域都被深深地卷入到政治當中，“國家建構與大學治理之間始終如影隨形、交織纏繞和深度互嵌”5，國家成了理解和解釋中國高等教育改革走向的最重要脈絡。這正是高教領域綜合改革由“上”主導的根本原因。在明晰這點之后，從“內”“外”關系的問題意識出發，我們能夠清晰地看到當前高教領域綜合改革存在的雙重背離現象。一是高等學校成為

10、改革內核的需要與改革主導權集中在“上”端之間的背離。落實和擴大高校辦學自主權是高教改革的重頭戲，這是建立合理的大學治理架構的重大前提，而這勢必要求“自上而下”的放權，要求改革“上端”本身，特別是要改變大學與政府的關系，但這恰恰是以“上”為主的改革模式難以做到的。更為嚴重的是，從“內”“外”關系的角度看，“上”“下”關系的失衡導致難以形成合理的橫向利益主體間關系，突出表現在高校對除政府以外的其他外部主體發出的信號反應遲鈍，更缺乏借重其他外部主體力量來平衡“上”端壓力的自覺性，甚至在很大程度上服從于工具理性需要，自覺地成為“上”端的“合謀者”，從而模糊了上端與大學之間應有的“內”“外”之別，使高教

11、改革缺乏一個良性的制度架構。二是真改革迫切需要內生動力與當前改革過度依賴外生動力之間的背離。在關系失衡的狀態下，作為改革終端的高校表現出了明顯的矛盾心態：一方面，基于對辦學自主權的渴望，高校渴求來自“上”端的改革，希望通過上端的強勢輸入為改革打開局面，這正是很多人呼吁進一步加強“自上而下”改革的原因所在。但另一方面，由于“自上而下”的改革往往難以切合學校實際，轉而對改革采取消極應付、拖延抵制的態度。換言之，現有高教改革在很大程度上不得不依靠外生動力，但這種動力并不能形成真正的沖擊，難以有效地轉化為推進改革的內生動力。在此情況下，少數高校轉而試圖通過深化大學內部治理結構來倒逼上端的改革。但實事求

12、是地講，這種內生的改革在缺乏外部支援的情況下很容易陷入衰竭，同樣難以避免高開低走的局面，一些著名的改革試驗已經證明了這點。改革中的“內”“外”背離提示我們，在思考中國高教領域綜合改革的時候，應該在關注“上”“下”協同的同時，進一步地思考“內”“外”平衡問題，更多地從橫向調整而非縱向收放中挖掘改革的空間。進而言之，在雙重背離的情況下，無論是“自上而下”還是“自下而上”都面臨著明顯的邊際約束，需要對相關思路進行反思。三、走向新均衡的變革路徑“要真正形成上下協同的綜合改革機制，當前亟需解決權力下放問題。”6這無疑深刻地把握住了高教改革的關鍵。從“內”“外”關系的角度看，只有真正地實現權力下放，才能改

13、變“上”“下”失衡的狀態，推動“內”“外”均衡關系的建立。但是，從新制度主義的角度看，權力下放是一個外生性變量，它屬于制度變遷過程中的偶然事件。7這意味著期待外生變量來推動的變革具有很大的不確定性，對外生力量的過分依賴實際上已經部分消解了變革的可能性。當然，這并不是否定外生變量的重要性，恰恰相反，按照“組織環境”互動這一主流解釋范式，任何內生變革都離不開外部環境的刺激。因此，推進高教領域綜合改革必須找到一條“內”“外”雙輪驅動的新路徑。1.“外生”動力的挖掘。外生性制度變遷理論認為，一個穩定的制度是一種穩定的均衡狀態，當來自外部的沖擊超過某種度時，原有的均衡發生斷裂，這時制度將迎來了一個“動蕩

14、期”，并在動蕩中最終形成新的均衡。外生性改革具有幾個鮮明的特點：首先，它表現為對原有秩序的“沖斷”，對內部各要素之間的既有結構、歷史和文化傳統等難以做到足夠的同情性理解，因此在變遷方式上往往較為激進。其次，它具有較強的建構主義色彩。與基于系統內部要素互動而自然演化出來的變遷不同，外生變革具有被動輸入的特點，外部主體的偏好、利益、認知等都深刻地影響著變革過程。再次，權力在變革過程中具有重要作用。外部力量之所以能夠對內部系統產生實質性的沖擊，根源在于兩者在權力關系上的不對等，因此，外生性制度變遷往往以權力關系中占優勢一方的“自覺”為前提，權力實質地左右著改革走向。回到中國高教改革，我們一方面要對外生性變革路徑的局限性保持清醒認識，另一方面更要針對外生性變革的特點，深入挖掘其拓展空間。原哈佛大學文理學院院長羅索夫斯基曾提出，大學是被四個類型和層次的“擁有者”所共同所有的：第一個層次是教師、行政主管和學生，他們是