1、第四章第四章 行政權力行政權力第一節第一節 行政權力的理論基礎行政權力的理論基礎一、行政權力的涵義與來源一、行政權力的涵義與來源（一）行政權力的基本涵義（一）行政權力的基本涵義在公共行政體系中，公共行政權力是行政機關履行職能、在公共行政體系中，公共行政權力是行政機關履行職能、實現行政目標所必需的支配性力量。公共行政權力的概實現行政目標所必需的支配性力量。公共行政權力的概念包含以下幾個方面：念包含以下幾個方面：1、公共行政權力的主體是國家行政機關（即狹義的政、公共行政權力的主體是國家行政機關（即狹義的政府）。府）。2、公共行政權力的目的是在憲法和規范下，執行法律、公共行政權力的目的是在憲法和規范

2、下，執行法律、法規，以及上級與本級政府的政策、政令。法規，以及上級與本級政府的政策、政令。3、公共行政權力的客體包括在一定國度內，所有的居民、公共行政權力的客體包括在一定國度內，所有的居民及由所有的居民所構成的各種社會組織和集體。及由所有的居民所構成的各種社會組織和集體。4、公共行政權力以強制力為后盾推行政令，對社會產生、公共行政權力以強制力為后盾推行政令，對社會產生影響。影響。第四章第四章 行政權力行政權力第一節第一節 行政權力的理論基礎行政權力的理論基礎（二）公共行政權力的來源（二）公共行政權力的來源 公共權力的來源也就是公共權力的合法性問題。一般公共權力的來源也就是公共權力的合法性問題。

3、一般來說，公共行政權力的授予方式主要有三種：法律、行來說，公共行政權力的授予方式主要有三種：法律、行政授權和慣例。政授權和慣例。二、行政權力的性質與特征二、行政權力的性質與特征公共行政權力的特征：執行性公共行政權力的特征：執行性 、一元性、一元性、 時效性時效性 、膨、膨脹性脹性三、行政權力的歷史發展三、行政權力的歷史發展（一）行政權力的產生（一）行政權力的產生 行政權力起源于人類社會的組織分工。眾所周知，社會行政權力起源于人類社會的組織分工。眾所周知，社會分工的發展同私有制的產生是同步進行的。私有制的出分工的發展同私有制的產生是同步進行的。私有制的出現導致了國家權力的形成，行政權力便應運而生

4、。現導致了國家權力的形成，行政權力便應運而生。第四章第四章 行政權力行政權力第一節第一節 行政權力的理論基礎行政權力的理論基礎（二）傳統行政權力（二）傳統行政權力傳統行政權力是指與傳統農業社會發展狀況相適應的行政權傳統行政權力是指與傳統農業社會發展狀況相適應的行政權力。這種行政權力具有如下幾個特點：力。這種行政權力具有如下幾個特點：1、傳統行政權力的社會職能與國家政治權力的統治職能明、傳統行政權力的社會職能與國家政治權力的統治職能明顯地交織在一起。顯地交織在一起。2、傳統行政權力與宗教權力或迷信權力等曾經互相結合。、傳統行政權力與宗教權力或迷信權力等曾經互相結合。3、傳統行政權力與宗法權力等血

5、緣關系權力也有根深蒂固、傳統行政權力與宗法權力等血緣關系權力也有根深蒂固的關系。的關系。4、傳統行政權力與經濟權力有相當直接的關系。、傳統行政權力與經濟權力有相當直接的關系。5、在傳統行政權力內部，個人權力超過職位權力，人格權、在傳統行政權力內部，個人權力超過職位權力，人格權威大于職務權。威大于職務權。第四章第四章 行政權力行政權力第一節第一節 行政權力的理論基礎行政權力的理論基礎（三）現代行政權力（三）現代行政權力1、現代行政權力與傳統行政權力的區別、現代行政權力與傳統行政權力的區別首先，現代行政權力的社會管理職能日益突出，行政權力的首先，現代行政權力的社會管理職能日益突出，行政權力的自主性

6、非常明顯，其主要的表現在于現代行政管理已經成為自主性非常明顯，其主要的表現在于現代行政管理已經成為專門的職業領域。專門的職業領域。第二，現代行政權力不僅實現同外部權力的分離，其內部的第二，現代行政權力不僅實現同外部權力的分離，其內部的功能分化也漸趨發達。功能分化也漸趨發達。第三，現代行政權力是一種法理型的權力。與傳統的行政權第三，現代行政權力是一種法理型的權力。與傳統的行政權力相反，現代行政權力明顯地表現為職位、權力大于個人權力相反，現代行政權力明顯地表現為職位、權力大于個人權力，法律的權威高于人格的權威。力，法律的權威高于人格的權威。第四章第四章 行政權力行政權力第一節第一節 行政權力的理論

7、基礎行政權力的理論基礎2、行政國家、行政國家20世紀行政權力發展的獨特現象世紀行政權力發展的獨特現象第一，國家行政權力機構的數量大大增多，其所管理的內容第一，國家行政權力機構的數量大大增多，其所管理的內容異常龐雜，職能在日趨專門化的同時也更加復雜。異常龐雜，職能在日趨專門化的同時也更加復雜。第二，行政人員的隊伍日益龐大，行政事業費用大量增加，第二，行政人員的隊伍日益龐大，行政事業費用大量增加，公共管理的成越來越高。公共管理的成越來越高。第三，各種專門的行政委員會紛紛成立。第三，各種專門的行政委員會紛紛成立。第四，行政立法數量增加，自由裁量權的范圍不斷擴大。第四，行政立法數量增加，自由裁量權的范

8、圍不斷擴大。第五，行政權力不僅自主性增強，而且地位日益提高，常常第五，行政權力不僅自主性增強，而且地位日益提高，常常出現凌駕于立法權力和司法權力之上的情況。出現凌駕于立法權力和司法權力之上的情況。第六，行政權力的服務功能漸趨重要，公共福利措施明顯增第六，行政權力的服務功能漸趨重要，公共福利措施明顯增 多，福利主義政策波及全球。多，福利主義政策波及全球。第七，行政權力不斷發生越軌現象，侵犯立法權力和司法權第七，行政權力不斷發生越軌現象，侵犯立法權力和司法權 力，侵犯公民權力，甚至直接干預經濟與社會事務。力，侵犯公民權力，甚至直接干預經濟與社會事務。第四章第四章 行政權力行政權力第一節第一節 行政

9、權力的理論基礎行政權力的理論基礎（四）轉型時期行政權力與當代中國行政權力所面臨的（四）轉型時期行政權力與當代中國行政權力所面臨的問題問題 在由農業社會向工業社會過渡的國家里，行政權力在由農業社會向工業社會過渡的國家里，行政權力的發展狀況就更為復雜。此時，傳統行政權力的特征依的發展狀況就更為復雜。此時，傳統行政權力的特征依然部分存在，而現代行政權力的特征已大量出現，但卻然部分存在，而現代行政權力的特征已大量出現，但卻尚未完全具備。于是，在轉型期社會，行政權力的現代尚未完全具備。于是，在轉型期社會，行政權力的現代性與傳統性就盤根錯節地交織在一起。對于中國而言，性與傳統性就盤根錯節地交織在一起。對于

10、中國而言，一方面，行政權力本身的現代性還不夠完善，往往受到一方面，行政權力本身的現代性還不夠完善，往往受到各種傳統特征的影響，以致在很多情況下不能很好發揮各種傳統特征的影響，以致在很多情況下不能很好發揮作用。另一方面，由于受到現代化浪潮的沖擊，類似于作用。另一方面，由于受到現代化浪潮的沖擊，類似于行政國家的現象在中國也開始出現，行政權力在實際運行政國家的現象在中國也開始出現，行政權力在實際運行過程中常僭越自己的位置，行政越權也時有發生。再行過程中常僭越自己的位置，行政越權也時有發生。再一方面，受全球化發展的影響，后現代的思想與實踐業一方面，受全球化發展的影響，后現代的思想與實踐業已開始進入各個

11、行政管理領域，雖然未必到了從現代向已開始進入各個行政管理領域，雖然未必到了從現代向后現代發展的真正開始，但這又預示著行政權力新的轉后現代發展的真正開始，但這又預示著行政權力新的轉型的濫觴。型的濫觴。第四章第四章 行政權力行政權力第一節第一節 行政權力的理論基礎行政權力的理論基礎中國行政權力的發展包括以下幾個方面的任務：中國行政權力的發展包括以下幾個方面的任務：第一，適應市場經濟的發展，建立完善的制度化機制；第一，適應市場經濟的發展，建立完善的制度化機制；第二，適應社會化趨勢，建立相應的自主化機制；第二，適應社會化趨勢，建立相應的自主化機制；第三，適應經濟現代化趨勢，建立有效的能力機制；第三，適

12、應經濟現代化趨勢，建立有效的能力機制；第四，適應民主政治要求，增強政黨合法性機制；第四，適應民主政治要求，增強政黨合法性機制；第五，適應法治化治理需要，建立完備的制約機制；第五，適應法治化治理需要，建立完備的制約機制；第六，適應可持續發展目標，建立適應性的價值體系。第六，適應可持續發展目標，建立適應性的價值體系。第四章第四章 行政權力行政權力第二節第二節 行政權力的運行行政權力的運行三、行政權力運行的具體形態三、行政權力運行的具體形態第一，行政權力的分配主要是通過逐級授權的途徑來實第一，行政權力的分配主要是通過逐級授權的途徑來實現的。逐級授權是上級行政主體通過法律和條例，將行現的。逐級授權是上

13、級行政主體通過法律和條例，將行政權力按照層級原則授予下級，然后由各級領導負責完政權力按照層級原則授予下級，然后由各級領導負責完成相應的任務。成相應的任務。第二，行政權力分配的途徑就是權力下放。行政權力一第二，行政權力分配的途徑就是權力下放。行政權力一旦下放，上級行政主體只做一般原則上的指導與檢查，旦下放，上級行政主體只做一般原則上的指導與檢查，不過多干涉下級行政權力的具體行使。不過多干涉下級行政權力的具體行使。第三，行政權力分配的途徑即地方自治。第三，行政權力分配的途徑即地方自治。最后，行政權力分配的途徑是權力最后，行政權力分配的途徑是權力“外放外放”。權力外放。權力外放主要在于解決行政權力主

14、體和社會之間的關系，實際上主要在于解決行政權力主體和社會之間的關系，實際上也就是行政權力和社會權力之間的關系問題，亦即政府也就是行政權力和社會權力之間的關系問題，亦即政府與社會的關系問題。與社會的關系問題。 第四章第四章 行政權力行政權力第三節第三節 行政權力的控制行政權力的控制二、行政權力控制的基本結構二、行政權力控制的基本結構一般而言，公共行政權力的結構可分為靜態結構和動態結構。一般而言，公共行政權力的結構可分為靜態結構和動態結構。（一）靜態結構（一）靜態結構公共行政權力的靜態結構通常表現為一定的行政人員、公共行政權力的靜態結構通常表現為一定的行政人員、行政機關、行政職位、行政職權等要素的

15、結合形式。行行政機關、行政職位、行政職權等要素的結合形式。行政機關是行政權力的載體，行政機關由不同的行政職位政機關是行政權力的載體，行政機關由不同的行政職位構成，不同的行政職位履行不同的行政職權，而三者都構成，不同的行政職位履行不同的行政職權，而三者都通過行政人員的活動來現。通過行政人員的活動來現。（二）動態結構（二）動態結構公共行政權力在運行過程中必然呈現出一種動態結構，公共行政權力在運行過程中必然呈現出一種動態結構，而這種動態結構也就是由行政權力作用的方向、方式、而這種動態結構也就是由行政權力作用的方向、方式、軌道、層級、時間和結果等要素結合在一起，所構成的軌道、層級、時間和結果等要素結合

16、在一起，所構成的權力運行模式。權力運行模式。第四章第四章 行政權力行政權力第三節第三節 行政權力的控制行政權力的控制（二）動態結構（二）動態結構1、公共行政權力作為一種向量，存在一個指向問題，即、公共行政權力作為一種向量，存在一個指向問題，即作用的方向和運行軌道。在公共行政權力運行的過程中，作用的方向和運行軌道。在公共行政權力運行的過程中，其方向是由上而下的，軌道是放射狀的，與金字塔型的組其方向是由上而下的，軌道是放射狀的，與金字塔型的組織結構相一致。織結構相一致。 2、公共行政權力的運行舉還有明顯的層次性，在其運行、公共行政權力的運行舉還有明顯的層次性，在其運行過程中有許多的環節存在。過程中

17、有許多的環節存在。3、時間在公共行政權力的動態結構中，是一個必不可少、時間在公共行政權力的動態結構中，是一個必不可少的因素。的因素。4、公共行政權力的動態結構中，還包括權力作用的結果，公共行政權力的動態結構中，還包括權力作用的結果，因為只有結果才能反映出行政權力結構的效應。因為只有結果才能反映出行政權力結構的效應。 【案例及思考】廣東云安：紅頭文件抗衡判決書廣東云安：紅頭文件抗衡判決書 廣東省云浮市第三建筑工程公司（下稱廣東省云浮市第三建筑工程公司（下稱“云浮三建云浮三建”）與）與阻撓其中標的廣東云安縣環保和建設局（下稱建設局）的紅阻撓其中標的廣東云安縣環保和建設局（下稱建設局）的紅頭文件苦斗

18、了兩個回合，并兩次勝訴。但敗訴的建設局既不頭文件苦斗了兩個回合，并兩次勝訴。但敗訴的建設局既不上訴，也不執行判決，而是拋出了第三個紅頭文件上訴，也不執行判決，而是拋出了第三個紅頭文件。第一回合：法院撤了紅頭文件第一回合：法院撤了紅頭文件 2003年年6月月23日，經云安縣建設局審查批準，云安縣人民日，經云安縣建設局審查批準，云安縣人民醫院在醫院在云浮日報云浮日報上發布招標公告，為門診上發布招標公告，為門診2、3號樓的土號樓的土建工程進行公開招標，總造價建工程進行公開招標，總造價350萬元。根據招標公告公布萬元。根據招標公告公布的時間，從的時間，從6月月25日至日至6月月30日，縣醫院在云安縣建

19、設工程日，縣醫院在云安縣建設工程交易中心設點，接受投標單位的報名并發放招標文件。遞交交易中心設點，接受投標單位的報名并發放招標文件。遞交投標文件的截至時間是投標文件的截至時間是7月月10日日14時時30分，報名參加投標的分，報名參加投標的單位總共單位總共43個。個。7月月10日下午，縣醫院在縣監察局、公證處日下午，縣醫院在縣監察局、公證處和建設局等單位相關領導以及工作人員的現場監督下，公開和建設局等單位相關領導以及工作人員的現場監督下，公開進行第一階段即經濟標部分的開標。經評委現場打分，云浮進行第一階段即經濟標部分的開標。經評委現場打分，云浮三建等三建等8家投標企業入圍，在經濟標部分勝出。家投

20、標企業入圍，在經濟標部分勝出。【案例及思考】 7月月21日，本次招投標活動進行第二輪開標（技術標評日，本次招投標活動進行第二輪開標（技術標評分），云浮三建以分），云浮三建以92.3分的高分最終奪冠。分的高分最終奪冠。 就在云浮三建就在云浮三建與云安縣醫院準備簽訂合同時，云安縣建設局于與云安縣醫院準備簽訂合同時，云安縣建設局于2003年年8月月11日向雙方發出日向雙方發出通知通知，以招標文件從發出之日到報名截，以招標文件從發出之日到報名截止不足止不足20天為由，認定這次招標結果無效。云浮三建不服，天為由，認定這次招標結果無效。云浮三建不服，將建設局起訴到法院。將建設局起訴到法院。 2003年年9

21、月月11日，云安縣法院做出一日，云安縣法院做出一審判決，撤銷云安縣建設局的通知。審判決，撤銷云安縣建設局的通知。 第二回合：法院再撤紅頭文件第二回合：法院再撤紅頭文件 云安縣建設局沒有提出上訴，卻在云安縣建設局沒有提出上訴，卻在2003年年9月月28日發出日發出第二個紅頭文件，其中除了重復已經被法院第一次判決撤銷第二個紅頭文件，其中除了重復已經被法院第一次判決撤銷的事實外，又以云浮三建故意隱瞞被有關部門處罰的的事實外，又以云浮三建故意隱瞞被有關部門處罰的“不良不良記錄記錄”為由，第二次撤銷了云浮三建的中標結果。為由，第二次撤銷了云浮三建的中標結果。10天后，天后，云浮三建再次將云安縣建設局告上

22、法庭。云浮三建再次將云安縣建設局告上法庭。【案例及思考】 2003年年12月月4日，云安縣法院第二次做出一審判決：被日，云安縣法院第二次做出一審判決：被告云安縣建設局撤銷原告中標結果的云安縣法院云安縣法院告云安縣建設局撤銷原告中標結果的云安縣法院云安縣法院決定決定違法。違法。第三回合：紅頭文件再次抗衡司法權第三回合：紅頭文件再次抗衡司法權 如同第一次判決一樣，云安縣建設局對第二次判決也沒如同第一次判決一樣，云安縣建設局對第二次判決也沒有上訴。兩次判決均先后生效。有上訴。兩次判決均先后生效。2003年年12月月30日，云安縣日，云安縣建設局將上述兩個已經分別被生效判決撤銷的建設局將上述兩個已經分別被生效判決撤銷的通知通知和和決定決定所依據的事實捆綁在一起，發出第三份紅頭文件，所依據的事實捆綁在一起，發出第三份紅頭文件，第三次認定縣醫院門診樓工程