1、精編word文檔 下載可編輯當(dāng)前機(jī)關(guān)公文處理的依據(jù)主要有一是國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法（國(guó)發(fā)xx23號(hào)，xx年8月24日印發(fā)，xx年1月1日起實(shí)施，共九章五十七條）；二是中央辦公廳發(fā)布的中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例（中辦發(fā)199614號(hào)，1996年5月3日印發(fā)，發(fā)布之日起實(shí)施，共十二章四十條）；三是全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布的人大機(jī)關(guān)公文處理辦法（常辦秘字xx197號(hào)，xx年11月15日印發(fā)，xx年1月1日起實(shí)施，共七章十六條）。公文處理規(guī)范性文件，過去一般是7到xx年修改一次，因此估計(jì)新的辦法或者規(guī)定就要出臺(tái)了。其實(shí)，早在1951年9月29日，中央人民政府政務(wù)院就頒布了公文處理暫行辦法

2、。而到了1989年4月25日，中央辦公廳才發(fā)布中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）。至于人大機(jī)關(guān)公文處理辦法(試行)則是1998年2月6日由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)。而且，xx年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳在關(guān)于印發(fā)人大機(jī)關(guān)公文處理辦法的通知里面開宗明義地指出，制定人大機(jī)關(guān)公文處理辦法的依據(jù)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法。可見，人大機(jī)關(guān)公文處理辦法與國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法之間的血緣關(guān)系。而國(guó)務(wù)院的辦法起步早、時(shí)間長(zhǎng)、層次高、不斷完善、與世界接軌，因此具有很高的權(quán)威性。這就不難理解為什么全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳在制定人大機(jī)關(guān)公文處理辦法時(shí)要以國(guó)務(wù)院的辦法為依據(jù)。目前，黨的機(jī)關(guān)公文有14種，國(guó)家行政機(jī)關(guān)公

3、文有13種，加起來是27種。其中有9個(gè)是相同的（決定、意見、通知、通報(bào)、請(qǐng)求、報(bào)告、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要），不同的也有9個(gè)（公報(bào)、指示、決議、條例、規(guī)定等5個(gè)屬于黨的機(jī)關(guān)，命令令、議案、通告、公告等4個(gè)屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)），公文學(xué)界一般把這18個(gè)文種稱為法定公文。人大機(jī)關(guān)公文有14個(gè)（公告，決議，決定，法、條例、規(guī)則、實(shí)施辦法，議案，建議、批評(píng)和意見，請(qǐng)示，批復(fù)，報(bào)告，通知，通報(bào)，函，意見，會(huì)議紀(jì)要），其中法、實(shí)施辦法和建議、批評(píng)、意見等兩個(gè)文種為人大機(jī)關(guān)所獨(dú)有，這就是人大機(jī)關(guān)文種與黨政機(jī)關(guān)文種的不同之處。不同文種的含義，可以參考國(guó)務(wù)院辦法、中辦條例、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳辦法等規(guī)范性文件。這里結(jié)合

4、實(shí)際講幾個(gè)具體問題。一、關(guān)于人大機(jī)關(guān)特有的兩個(gè)文種先說法、條例、實(shí)施辦法。在文書學(xué)上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學(xué)的角度審視，法、條例、實(shí)施辦法等，屬立法機(jī)關(guān)的立法范疇，無論是在制發(fā)程序、制作技術(shù)還是施行效力方面，均較一般狹義類機(jī)關(guān)公文有很大不同。有鑒于此，國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法、中國(guó)人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例都將屬于立法范疇的行政（軍事）法規(guī)、規(guī)章排除在機(jī)關(guān)公文處理制度之外，而另行制定其他規(guī)定。如國(guó)務(wù)院專門制定了行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例。事實(shí)上，對(duì)于法、條例、實(shí)施辦法等“公文”的創(chuàng)制，全國(guó)人大專門有立法法予以調(diào)整和規(guī)范，對(duì)有立法權(quán)的地方人大制定和批準(zhǔn)“條例”（含地方

5、性法規(guī)、自治條例和單行條例）也專門作出了規(guī)定。而且，法、條例、實(shí)施辦法在制作程序上與人大機(jī)關(guān)公文處理辦法第五章的“公文辦理”程序相脫節(jié)，因?yàn)椤肮霓k理”一章僅規(guī)定了狹義類機(jī)關(guān)公文的發(fā)文程序。更為主要的是，法、條例、實(shí)施辦法獨(dú)立性不強(qiáng)，在公布時(shí)必須與“xx令”、“公告”等組合使用才能生效。再看代表建議、批評(píng)和意見。首先，從機(jī)關(guān)公文形成主體的角度看，機(jī)關(guān)公文形成的主體必須是機(jī)關(guān)法人，機(jī)關(guān)公文必須具備符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的體式。就單個(gè)人大代表而言，他僅是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一名組成人員，并不具備機(jī)關(guān)法人資格。人大代表向人大及其常委會(huì)提出建議、批評(píng)和意見，并不意味著代表了人大機(jī)關(guān)法人的意圖。其次，從標(biāo)準(zhǔn)化的角度

6、看，有關(guān)機(jī)關(guān)公文格式的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公文的組成要素有嚴(yán)格的規(guī)范化要求，即一件公文必須由發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)（發(fā)文版頭）、公文生效標(biāo)識(shí)（印章）、版記等區(qū)別于其他類型文書的特定標(biāo)志。人大代表提出的建議、批評(píng)和意見所形成的書面材料，顯然不符合上述規(guī)范。第三，從發(fā)文程序看，人大機(jī)關(guān)公文處理辦法第五章規(guī)定了人大機(jī)關(guān)的發(fā)文程序，即包括起草、校核、審簽、登記、印制和分發(fā)等環(huán)節(jié)。作為公文形成主體的人大代表，在制發(fā)“建議、批評(píng)和意見”時(shí)，難以按照上述程序進(jìn)行操作。二、決議與決定的異同決議和決定是機(jī)關(guān)和組織對(duì)于某些重大問題或重大工作事項(xiàng)所作出的決定性意見或者采取的措施，均屬于決策性文件。其相同之處有四首先，從行文關(guān)系看，它

7、們都是下行文，制發(fā)機(jī)關(guān)必須是權(quán)力機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。其次，從行文內(nèi)容看，它們都帶有決策性質(zhì)，具有較強(qiáng)的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決議、決定，其標(biāo)題下面都加題注（用括號(hào)寫明于什么日期、經(jīng)過什么會(huì)議通過），正文前都沒有主送單位。第四，從行文程序看，都要經(jīng)過按一定程序召開的組織成員會(huì)議、代表會(huì)議或代表大會(huì)集體討論和表決通過。其不同之處有三一是決策內(nèi)容不同。“決議”決策的層次較高，決策的問題涉及到貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和有關(guān)重要法律、法規(guī)方面的大事，涉及到比較長(zhǎng)遠(yuǎn)重大的有關(guān)全局的原則性問題，因而都是帶有宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的。“決定”是人大常委會(huì)日常工作性文件，涉及的內(nèi)容比較單一、具體

8、，主要是對(duì)人大和“一府兩院”日常工作中的某些重大行動(dòng)、重要問題所作出的決策、規(guī)范和安排，處置性和針對(duì)性較強(qiáng)。“決議”的內(nèi)容重在統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，旨在加強(qiáng)宏觀和戰(zhàn)略指導(dǎo)；“決定”的內(nèi)容重在行動(dòng)，旨在安排落實(shí)。二是適用范圍不同。決議適用的范圍相對(duì)來說比較集中，決定適用的范圍比較寬泛。決議受決策的內(nèi)容所決定，又是在重要會(huì)議上作出的，而每次會(huì)議一般又在特定的時(shí)間舉行。決定所適用的范圍涉及人大工作的各個(gè)方面，有關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排的決定，有政策性、法規(guī)性的決定，有關(guān)于某項(xiàng)重大工作安排的決定，有關(guān)于某個(gè)重大問題處理的決定，有關(guān)于某個(gè)重大事項(xiàng)、某個(gè)具體工作的決定，等等。三是行文用語不同。決議正文以會(huì)議作為第三

9、人稱進(jìn)行敘述，多用“會(huì)議聽取了、審議了、會(huì)議指出、會(huì)議認(rèn)為、會(huì)議強(qiáng)調(diào)、會(huì)議要求、會(huì)議號(hào)召”等慣用語引起下文；而決定常在理由和內(nèi)容兩部分之間用“為此，特作如下決定”之類的慣用語過渡。“決議”是以會(huì)議名義發(fā)布的，而“決定”是以機(jī)關(guān)名義發(fā)布的。目前，浙江省人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際內(nèi)容，將決議決定分為兩類一是批準(zhǔn)類。這類決議決定內(nèi)容較為簡(jiǎn)明，起草工作簡(jiǎn)易，一般不組織專門的起草班子，可按照常規(guī)任務(wù)分工進(jìn)行。二是重大事項(xiàng)類。這類決議決定主要針對(duì)某一方面的重大事項(xiàng)，起草工作要求較高。一般要建立主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)，秘書長(zhǎng)辦公會(huì)議協(xié)調(diào)，專工委和辦公廳、研究室共同參與的起草工作機(jī)制。根據(jù)常委會(huì)年度工作計(jì)劃，由承擔(dān)組織實(shí)施任務(wù)

10、的專工委牽頭，抽調(diào)辦公廳、研究室有關(guān)處室同志參加，組成起草工作班子負(fù)責(zé)起草。在起草過程中，專工委側(cè)重內(nèi)容和專業(yè)，辦公廳和研究室側(cè)重文體和文字，相互支持配合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同把決議決定起草好。決議決定如何發(fā)文？如果決議決定事關(guān)全局，需要全社會(huì)知曉，面向廣大人民群眾，登報(bào)是最好的公布方式。因?yàn)檫@些決議決定具有普適性，屬于普發(fā)性文件，一經(jīng)登報(bào)，問題就解決了，如果再去發(fā)文，則不僅行文對(duì)象很難確定，而且有畫蛇添足之嫌。譬如，人代會(huì)作出的各項(xiàng)決議，就是這樣處理的。以此類推，常委會(huì)作出的決議決定，如果涉及面非常廣，面向全社會(huì)和廣大人民群眾，登報(bào)之后也不需要再去發(fā)文。如果是就具體事項(xiàng)作出的決議決定，則登報(bào)之后可

11、以根據(jù)情況再行發(fā)文。如省人大常委會(huì)批準(zhǔn)杭州、寧波法規(guī)的決定，接受有關(guān)人員辭職的決定，就某方面工作作出的決定，等等。三、關(guān)于審議意見過去人們對(duì)審議意見的性質(zhì)作用進(jìn)行過廣泛的探討，但認(rèn)識(shí)很不一致，做法也千差萬別。省八屆、九屆人大常委會(huì)期間的審議意見主要根據(jù)常委會(huì)簡(jiǎn)報(bào)整理而成，由秘書長(zhǎng)簽發(fā)，用辦公廳函件送交“一府兩院”辦理。“一府兩院”屆時(shí)會(huì)有一個(gè)類似答復(fù)性質(zhì)的材料即辦理情況過來。這時(shí)的審議意見以說理為主、內(nèi)容比較空洞，很少明確具體措施，也沒有強(qiáng)制性要求，審議意見處理基本上停留在辦事機(jī)構(gòu)之間文來文往。監(jiān)督法出臺(tái)之后，審議意見有了新的規(guī)定，但問題沒有徹底解決好，各地的理解和做法還是沒有一個(gè)準(zhǔn)則。省十屆

12、人大常委會(huì)把“一府兩院”報(bào)告分為只聽取不審議、雖聽取又審議但不出審議意見、既聽取又審議而提出審議意見且要求整改落實(shí)等三大類型，每年圍繞重點(diǎn)工作提出2到3個(gè)審議意見（具體可操作），以常委會(huì)文件交辦，標(biāo)題是關(guān)于報(bào)告（工作、情況）的審議意見，抬頭是省人民政府或省高級(jí)人民法院或省人民檢察院，正文就是審議意見的主體部分，審議意見結(jié)尾部分明確整改落實(shí)等具體要求，落款是浙江省人大常委會(huì)及時(shí)間。審議意見交辦之后，還要進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，務(wù)求取得實(shí)效。也就是說，省十屆人大常委會(huì)采取的是少而精的策略。省十一屆人大常委會(huì)凡是聽取“一府兩院”的工作報(bào)告都要提出審議意見，因此必須在審議意見處理落實(shí)要求方面加以區(qū)分。常委會(huì)提出

13、的審議意見一般包括會(huì)議審議情況、對(duì)專項(xiàng)工作總體評(píng)價(jià)、指出存在問題、提出意見建議、要求處理落實(shí)等五個(gè)方面內(nèi)容。在實(shí)際工作中，會(huì)議審議情況、工作總體評(píng)價(jià)、存在具體問題等方面內(nèi)容的寫法較為統(tǒng)一和明確，審議意見的主要區(qū)別在于所提意見建議和研究處理要求的不同。據(jù)此，將審議意見分成如下幾種情形第一種情形，常委會(huì)組成人員提出的意見建議比較原則，或者主要針對(duì)全局工作，則采取原則性審議意見（附會(huì)議相關(guān)簡(jiǎn)報(bào)、專題調(diào)研報(bào)告等），交由報(bào)告機(jī)關(guān)研究處理。第二種情形，常委會(huì)組成人員提出的意見建議，既有原則性要求也有具體工作要求，在綜合審議發(fā)言、專題調(diào)研報(bào)告的基礎(chǔ)上形成審議意見稿（附會(huì)議相關(guān)簡(jiǎn)報(bào)和專題調(diào)研報(bào)告），交由報(bào)告機(jī)

14、關(guān)研究處理。上述兩種審議意見都以“以上意見建議，請(qǐng)省政府（或省法院、省檢察院）研究處理”結(jié)尾，實(shí)際上對(duì)研究處理情況不作反饋要求。第三種情形，常委會(huì)組成人員提出的意見建議具體明確，具有比較強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，則審議意見（附會(huì)議相關(guān)簡(jiǎn)報(bào)和專題調(diào)研報(bào)告）交由報(bào)告機(jī)關(guān)研究處理，并明確向省人大常委會(huì)反饋研究處理情況的時(shí)限要求。對(duì)于“一府兩院”研究處理情況報(bào)告，根據(jù)不同情況，由主任會(huì)議確定，有的印發(fā)常委會(huì)組成人員，有的在跟蹤督查之后列入常委會(huì)會(huì)議議程聽取并審議，有的在聽取和審議的基礎(chǔ)上進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。審議意見一般由有關(guān)專工委負(fù)責(zé)起草，辦公廳審核把關(guān)，秘書長(zhǎng)辦公會(huì)議研究修改，在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束之后的一個(gè)星期內(nèi)召開主任會(huì)議研究通過。省十一屆人大常委會(huì)的審議意見，以辦公廳文件交辦。辦公廳文件的標(biāo)題是關(guān)于印送審議意見的通知，抬頭主送省政府辦公廳或省法院、省檢察院，落款是省人大常委會(huì)辦公廳及時(shí)間，辦公廳文件后面即附獨(dú)立的