我國衛星導航咨詢決策制度建立初探 第二屆中國衛星導航學術年會CSNCxxPreliminary Analysis on EstablishingCompass SatelliteNavigationConsultation andDecision-making SystemWangSen1,Zhu Xiaohong1,Zeng Xin1,Sun Yan1,Lin Xuefeng11.Beijing globalinformation applicationand developmentcentre,Beijingy,China1.seeseawsyahoo.Abstract:In orderto impovedecision-making andreduce therisk,this paperbegins withthe concept,characteristics,importance andsignificance ofconsultation anddecision-making architecture,then discussesthenecessity andfeasibility ofestablishing Compasssatellite navigationconsultation anddecision-makingsystem andanalyzes thesuessful experienceof foreignsatellite navigationconsultation anddecision-making system.Finally,aording tothe statusof Compassdevelopment,some measuresare putforward.Keywords:satellite navigation;consultation;decision-making;system我國衛星導航咨詢決策制度建立初探王森1朱筱虹1曾欣1孫妍1林雪峰11.北京環球信息應用開發中心，北京，中國，1000941.seeseawsyahoo.【摘要】為提高我國衛星導航決策水平，降低決策風險，分析了咨詢決策制度的基本概念、特點、地位和作用，在借鑒國外衛星導航咨詢決策制度成功經驗的基礎上，立足我國基本國情，探討了建立我國衛星導航咨詢決策制度的必要性和可行性，并據此提出了幾項措施性建議。 【關鍵詞】衛星導航；咨詢；決策；制度1引言咨詢決策制度是現代社會發展的必然產物，是推進決策科學化、民主化得有效機制，是提高決策水平、降低決策風險的有效措施，現今廣為世界各國政府（企業）組織采用。 現代咨詢決策制度產生于20世紀初期。 1913年英國成立咨詢工程師協會；1918年美國創立布魯金斯學會。 經過百年發展，咨詢決策制度已深入西方國家社會生活各個領域，成為政府（企業）決策不可缺少的有力助手。 其中以美國蘭德公司、羅馬俱樂部和日本野村綜合研究所等決策智囊機構最具盛名。 詢委員會等；按咨詢決策機構服務對象，可分公共咨詢類決策機構、科技類咨詢決策機構、軍事類咨詢決策機構，如美國企業公共政策研究所、各級政府科技顧問團、美國蘭德公司等；按咨詢決策機構主辦性質，可分官辦咨詢決策機構、民間咨詢決策機構，以及介于二者之間的半官辦咨詢決策機構，如各國政府的政策研究室、各種工程咨詢公司等。 2.1咨詢決策制度的作用 （1）可以有效解決決策者能力和需求不對稱的矛盾。 現代社會日新月異，需要決策者解決的新問題、新情況層出不窮，問題相互交織，利益相互關聯，關系相互攸關，技術性、專業性、時間性越來越強，對決策者能力要求更高。 然而，決策者的知識、經驗、能力畢竟有限，實踐表明咨詢決策機構可有效彌補決策者這些不足，拓展決策者視野，滿足決策需求。 （2）有利于提高決策的科學性、降低決策風險。 咨詢決策，顧名思義，是先“咨詢”后“決策”。 也就是決策者對涉及本行業建設發展的重大問題、重大情況、重大規劃等事項事先有針對性地進行調研、論證和評估，在廣泛征詢意見、掌握客觀具體情況12咨詢決策制度的作用與特點咨詢決策制度是以制度化形式，將本行業或相近行業有經驗、高水平、責任心和使命感強的專家集合在一起，為行業發展出謀劃策，保障決策更加符合行業發展規律、更好反映人民需求。 咨詢決策機構是咨詢決策制度現實實現載體，常以委員會、理事會、工作組、專家組等名稱體現。 按咨詢決策機構服務種類，可分綜合性咨詢決策機構和專一性咨詢決策機構，如美國蘭德公司和國家教育咨后才審慎作出決策，因而能有效規避決策者信息掌握不全、情緒偏好、能力不足等不利因素所帶來的風險，使決策結果更具合理性和科學性。 2.2咨詢決策制度的特點我國對咨詢決策制度理論研究起步較晚，相比西方國家尚欠落后。 在上世紀70年代初期，美國就通過了聯邦咨詢委員會法（FACA）。 歷經30多年的發展，美國咨詢委員會制度現已相對成熟完善。 下面僅以其為例，淺析咨詢決策制度的特點。 2.2.1開放性開放性是咨詢決策制度的鮮明特點。 一是咨詢過程公開和透明。 FACA規定，除非會議的討論涉及國家秘密、為聯邦授權行為而提供的個人資料或者出于對個人隱私的審慎考量，所有咨詢機構的會議均須公開，在便于公眾參加的時間和地點舉行，并在會議舉行前的充足時間內在聯邦登記上發布公告。 二是咨詢機構相關文件均向公眾公開。 FACA規定，除信息自由法特別規定外，報告、記錄和備忘錄等全部會議文件都應陳放在咨詢機構的特定地點，以便公眾瀏覽和復制，直到咨詢機構停止存在為止，并且不得要求公眾為此專門提出申請。 2.2.2中立性中立性是咨詢決策制度的本質特點。 建立咨詢決策制度的目點是對行業相關的重大問題、重大情況、重大規劃等事項進行充分調研、論證和評估，拓展決策者視野，彌補決策者能力差距，促進決策水平的提高。 這一出發點要求咨詢決策委員會所提建議和措施應客觀、中立，符合事物自然發展規律，不應受外界因素干擾，帶有個人傾向性。 FACA規定，咨詢委員會為聯邦政府所提供的專家建議、想法和多元化觀點僅限于咨詢性質，所有審議事項都應由有關官員和部門依據法律規定。 2.2.3單一性如前所述，FACA規定咨詢委員會只擁有單一的咨詢職能，決定權完全屬于行政機關。 這一規定一方面體現了對咨詢委員會職能和使命的要求，另一方面也為咨詢委員會可能發生的超越自身能力范圍的情況提供了預防機制。 盡管咨詢委員會由相關行業有經驗、高水平、責任心和使命感強的專家組成，每名委員都是按特定程序和標準選拔聘任的，但其任務僅限于對所受領任務從技術性角度進行分析、研判，提供客觀而中立的建議和措施，而不能“越位”，代替行政機構作出決策。 第二屆中國衛星導航學術年會CSNCxx3國外衛星導航咨詢決策制度美國是建立衛星導航咨詢決策制度最早的國家。 在GPS建設之初，就設有GPS咨詢委員會，xx年升級為國家天基PNT咨詢委員會，并特許為聯邦咨詢委員會；1999年俄羅斯借鑒美國GPS管理經驗，改革GLONASS管理體制時也設立GLONASS顧問委員會。 3.1美國天基PNT咨詢委員會成立背景根據xx年12月8日發布的美國天基PNT政策（以下簡稱政策），美國將原先的GPS部際協調委員會升級為常設性國家天基PNT執行委員會（以下簡稱“執行委員會”）。 xx年美國航空航天局（NASA）將GPS咨詢委員會調整為國家天基PNT咨詢委員會（以下簡稱“咨詢委員會”）。 咨詢委員會每屆任期兩年。 3.2美國天基PNT咨詢委員會目標與職責咨詢委員會依據政策和FACA獨立開展工作，履行咨詢職能。 （1）在執行委員會和NASA指導下，咨詢委員會針對與國家天基PNT政策、計劃、規劃管理和資金概算相關的國內外PNT服務態勢問題提供建議。 為便于執行委員會完成政策所規定的目標和任務，相關建議分評估和措施兩部分。 通過與執行委員會密切協調，NASA負責給咨詢委員會安排任務，并對每項指定任務的責任和日程作出全方位的規定。 （2）針對執行委員會有關要求和規劃需求，咨詢委員會負責評估國內外天基PNT能力變化需求、可能的備選系統，并提供獨立的建議和措施。 這些評估意見將被執行委員會建言國家PNT政策和更新國家天基PNT五年規劃時參考。 根據FACA和美國相關法令法規，必要時，美國有單獨召開咨詢委員會的權利。 3.3美國天基PNT咨詢委員會管理規則除FACA相關規定之外，主要有以下幾點 （1）咨詢委員會常務理事由NASA局長任命，由指定的聯邦官員擔任。 （2）咨詢委員會每財年至少召開兩次會議。 除陽光政府法規定的會議之外，所有會議均應向公眾開放。 2 （3）除美國法典（USC）和FACA規定經費補償外，咨詢委員會委員不得為其服務另收取費用。 （4）年度經費預算約為170000美元，主要包括會議保障、差旅、報告生成、二級會議以及美國政府參謀保障等所需費用。 3.4美國天基PNT首屆咨詢委員會主要成果及本屆工作重點至xx年底，第一屆咨詢委員會圓滿完成任期各項任務。 根據xx年6月18日公布的“xxxx年國家天基PNT咨詢委員會會議記錄”，首屆咨詢委員會提出了多項建議。 其中，如下幾項為執行委員會所采納 （1）取消GPS選擇可用性（S/A）政策； （2）盡早通過L2C發播導航電文； （3）為將eLORAN指定為GPS的備份系統而提供的論證支持； （4）為維持GPS服務水平而提出的各項措施建議； （5）參與國際GNSS委員會和GNSS供應商論壇，國際合作不斷取得進步。 xx年11月，美國成立了第二屆咨詢委員會。 根據xx年10月咨詢委員會會議布置，現階段主要任務是 （1）評估與GPS接口控制文件（ICD）技術規范不相兼容的各類民用/商用接收機可能產生的影響； （2）獨立評估國家PNT框架實施計劃； （3）評估商用GPS停供可能產生的影響； （4）建立咨詢委員會技術分委會。 4建立我國衛星導航咨詢決策制度的必要性和可行性xx年11月，第6顆北斗導航衛星的成功發射，標志著我國北斗導航系統建設現已步入關鍵而艱巨的區域組網階段。 分析我國北斗系統建設形勢，我國既有建立衛星導航咨詢決策制度的現實需要，又有建立此項制度的客觀條件和基礎。 4.1必要性根據我國衛星導航“三步走”發展戰略，北斗衛星導航系統將于xx年前具備亞太地區區域服務能力，2020年左右具備全球覆蓋服務能力。 建立我國衛星導航咨詢決策制度既是適應衛星導航這一第二屆中國衛星導航學術年會CSNCxx發展目標的現實需要，又是決策科學發展的內在要求。 （1）適應衛星導航科學發展的需要。 衛星導航系統建設是一項科學性、前瞻性、發展性很強的系統工程。 我國北斗衛星導航系統起步較晚，在衛星星座設計、導航信號體制、頻率資源開發、星鐘技術等關鍵技術方面需要攻克的難題還很多，建立衛星導航咨詢決策制度可以統籌調動社會各界多方力量，科學組織現有人力、物力、財力，集中攻關各項技術難題，探索衛星導航科學發展規律。 （2）適應衛星導航決策科學的需要。 衛星導航工程風險高、投入大、科技含量多。 每項決策都關系著系統能否健康科學發展。 十七大提出決策要科學化、民主化。 建立衛星導航咨詢決策制度，既是落實黨中央一系列重要指示的重要形式，又是將“公眾參與、專家論證和政府決策相結合”、“保證決策科學性和正確性”的重要舉措，更是推進我國北斗衛星導航系統建設的重要方式。 4.2可行性我國有著舉全國人民智慧集中辦大事的優良傳統。 盡管我國北斗衛星導航系統建設起步較晚，但有著堅實的基礎，如我國的大地測量水平、衛星研發水平、衛星發射水平等在國際上現都處于領先地位。 這些領域的專家、學者都是推動我國衛星導航系統快速發展寶貴的智慧力量。 另外，無論從導航科研院所、導航保障，還是導航應用產業發展角度看，我國都是從事衛星導航事業建設發展人員最多的國家。 同時，在我國導航科研與管理相關部門目前也已建有帶有類似咨詢決策性質的專項組或專家組。 等等。 這些都為建立國家統一的衛星導航咨詢決策制度奠定了良好的基礎。 5建立我國衛星導航咨詢決策制度的措施建議根據國內外咨詢決策制度組建的基本經驗，我國衛星導航咨詢決策制度也應由一個專門的常設機構（衛星導航咨詢決策委員會）和一部與之配套的委員會章程（衛星導航咨詢決策委員會章程）組成，可分三個階段組織實施。 5.1成立課題組，先行理論探討第一步，可先行成立一個“我國衛星導航咨詢決策制度”研討課題組，在認真總結分析國內3外咨詢決策制度組建經驗的基礎上，結合我國衛星導航建設、應用、管理和發展的實際情況，對衛星導航咨詢決策制度（委員會）的職責、范圍、組成和工作機制等展開先期理論研究。 5.2建立籌建組，準備相關事宜第二步，根據先期研究成果，參照美國衛星導航管理體制，由導航建設、管理、應用和發展軍地相關部門聯合成立導航咨詢決策委員會籌建小組，在廣泛征詢相關單位、專家意見的基礎上，擬定委員會成員選拔程序和標準，醞釀委員會委員候選人，起草衛星導航咨詢決策委員會章程。 5.3組建決委會，開展咨詢工作第三步，在前兩步研究準備的基礎上，擇機召開我國衛星導航咨詢決策委員會組建預備會議，選拔組建我國的衛星導航咨詢決策委員會，審議通過我國衛星導航咨詢決策委員會章程，并根據章程要求和導航建設發展現實需要，履行咨詢決策職能，開展咨詢決策工作，發揮咨詢決策作用。 6結論與思考衛星導航系統現已成為國家建設發展的重要空間信息基礎設施。 我國應順應決策科學化民主化發展趨勢，借鑒國內外咨詢決策制度已取得的研究成果與經驗，加快衛星導航咨詢決策制度有關理論研究，盡快建立起衛星導航咨詢決策制度，為我國衛星導航重大決策論證、重大風險評估提供關鍵性智第二屆中國衛星導航學術年會CSNCxx力支持，從而更好地推動我國衛星導航“三步走”發展戰略順利實施。 參考文獻1.pnt.National Aeronauticsand SpaceAdministration,Charter ofthe National Space-BasedPositioning,Navigation,and TimingAdvisory Board.2WangXixin,Paradoxin PublicDecision-making EpertAdvisorySystem ofChina andits Settlement_using Federal