淺談財政扶貧資金存在的問題及審計的重點 黨的十六大提出，到2020年要建設一個惠及十幾億人口的小康社會，重點在農村，難點在貧困地區。國務院頒布的中國農村扶貧開發綱要（20012010年），全面部署了本世紀前十年我國農村扶貧開發工作。這是國家對貧困地區群眾的關懷和愛護，是黨中央對農業、農村、農民優惠政策的具體體現。扶貧專項資金是國家設立的用于貧困地區、經濟不發達的邊遠地區發展生產，改變落后面貌，改善貧困群眾的生產、生活條件，提高貧困農民收入水平、促進經濟和社會全面發展的專項資金。為了加強財政扶貧資金管理，提高資金使用效率，國家出臺了一系列財政扶貧資金管理辦法，財政部也相應出臺了財政扶貧資金管理辦法(試行)（財農200018號）和財政扶貧資金報賬制管理辦法（試行）（財農200193號），規定省、地、縣三級財政部門都要設立財政扶貧資金專戶，實行專戶管理，專款專用，封閉運行，非財政扶貧資金不得借用財政扶貧資金專戶。并對重點骨干建設項目要實行招投標制，大宗材料要實行政府采購，并對財政扶貧資金報賬所需的憑據及程序等方面也作了詳細規定。盡管如此，但在財政扶貧資金的實際撥付和使用過程中，尚存在著許多弊端。通過審計，發現各級政府高度重視扶貧開發工作,特別是在管好用好扶貧資金上采取了一定的行之有效的措施,使有限的資金發揮了較好的效益。農村的基礎設施得到了加強,農民生產、生活環境得到了改善,生活水平得到了提高。但是由于各種因素制約,使扶貧資金在管理使用過程中還存在一些亟待解決的問題,主要表現在：一是計劃剛性不足，擅自改變用途。受國家和省調控政策制約,縣（市）級在項目申報上缺乏自主權。為了爭取項目資金，有的項目雖然不符合本地實際，可是往往按照上級項目規劃上報項目，才有可能爭取到項目資金。有的項目符合本地實際,但不符合上級規劃要求,就難以爭取到資金。因此，項目資金到縣（市）和鄉（鎮）后，存在著部分項目沒有嚴格按照上級下達項目計劃執行，隨意調整項目建設地點、建設內容，擅自改變資金用途的現象。二是上級部門下達指標晚，項目不能按期實施。由于上級部門下達扶貧資金指標一般是在下半年或年末，因此縣（市）很多扶貧項目不能按當年計劃完成，普遍存在著項目資金滯撥現象。就我州汪清縣來說，2008年3月為止，2006年-2007年兩年計劃實施項目共計208個，已實施項目122個，未實施項目86個，占兩年項目總數的41.35%。三是監管手段不硬，挪用現象存在。目前部分縣（市）仍然存在擠占挪用扶貧資金現象。其表現形式為：一是項目管理與資金管理不協調。在項目管理不到位的情況下，“報賬制”管理中出現許多漏洞。項目主管部門只重視資金的分配和撥付，不重視項目工程預決算的審核，對支出票據的審核，認為只要是正規發票，不是白條就行。對票據的開支范圍與項目建設內容和工程預決算不進行核實，存在著票據開支內容與工程量不相符的現象；二是由原來鄉（鎮）直接擠占、挪用、彌補政府經費，變為現在將資金轉移到項目施工單位套取現金，形成賬外“小金庫”；三是報賬支出票據中有虛列支出，用稅務部門代開的項目工程支出發票套取扶貧專項資金現象；四是項目單位農民投工的勞務補貼支出,農戶的領用清冊不能真實反映，缺乏可信度。五是項目竣工驗收制度不建全, 用造假工程驗收單，假合同等形式擠占、挪用扶貧資金，使其被擠占、挪用的扶貧資金“合法、合規、合理”，目前還沒有可行的扶貧項目竣工驗收的暫行辦法。四是監督服務不到位，使用效益不高。一是有關部門監督檢查不力，重立項、重投入、輕管理，造成扶貧項目效益低下的現象；二是缺乏科學的績效考核機制，跟蹤監督、跟蹤問效不到位，以撥代管問題比較突出；三是扶貧資金管理使用中存在著因管理不善、決策失誤、擠占挪用等原因造成的投資失敗、無經濟效益等損失浪費問題。四是服務不到位，項目沒有發揮到應有的效益，甚至農民得不到應有的收益，使群眾意見較大。上述存在的問題，更加明確了扶貧資金審計監督是扶貧開發工作的一個重要環節，是促進國家扶貧開發政策更好地貫徹落實，不斷加強和規范扶貧資金管理，提高扶貧資金使用效益的一個重要手段。而且在審計中發現項目單位違規違紀方法更加隱蔽，給審計工作增加了難度，對審計方法提出了新的挑戰與更高的要求，審計人員必須采取靈活多樣的審計方法，抓住審計重點，才能更好地履行審計職責。個人認為財政扶貧資金審計中應抓住以下幾方面重點：一是重點抓住對財政扶貧資金項目立項、審批過程的審計資金管理和項目管理是相輔相成的，資金管理是項目管理工作的保障，項目管理是做好資金管理的基礎。項目選擇的正確與否，直接影響到財政扶貧資金使用的合法性和效益性。對扶貧項目立項和審批過程的審計，是正確反映財政扶貧資金全貌、全面評價財政扶貧資金使用是否有效的重要一環。項目確立程序一般是由村委會申請，鄉（鎮）政府根據實際情況向縣（市）財政及扶貧辦申報，由縣（市）扶貧辦領導小組進行平衡審批后向州（市）一級扶貧辦及財政部門申報，州（市）扶貧領導小組審查匯總后報省一級扶貧辦及財政部門，最后由省扶貧辦領導小組審查審批后下達執行。縣（市）財政局和扶貧辦不能調整省批準的項目和資金計劃，只起到項目和資金計劃的傳遞作用。但在實際工作中，還存在著審批部門對扶貧項目缺乏調查了解，個別貧困村急需解決的項目應報未報、應批未批、資金分配貧富不均等問題。所以，在具體審計過程中，審計人員要對已經批準的扶貧工程項目嚴格審查，尤其對調整的計劃項目要查明調整原因，審計其合規合法性，還要對最初申報項目資料進行審查，加大審計力度、深度，防止財政扶貧項目審批的隨意性，堵塞人情項目，盡力杜絕項目上的腐敗問題，保障財政扶貧資金真正能用到扶貧村、貧困人口上，切實解決貧困人口的一些實際問題。二是重點抓住資金流轉環節，對財政扶貧資金的使用過程進行審計監督財政扶貧資金的使用環節主要是資金從財政賬戶撥出后，最終到達項目上。大部分扶貧項目在最基層實施，項目分散，涉及到千家萬戶，由于基層管理還很薄弱，財政扶貧資金的使用在實際工作中，還存在著資金撥付不及時、財務管理不規范、白條列支過多以及扶貧項目的實施很不規范等問題。因此，加大對財政扶貧資金使用過程的審計監督是保證審計任務高質量完成，防范審計風險的重要一環。一是從資金撥付和資金運動變化入手，揭示撥付環節間的資金差異，是扶貧專項資金審計的重點，也是專項資金審計查找問題的突破口。資金的運動變化，是反映扶貧專項資金運動的全過程。在審計中，應注意逐筆查明資金撥付環節中存在的差異的真實原因，順著資金撥付流向，分析掌握資金活動的最終去向。并且認真核實已簽訂的項目責任書以及項目施工合同、項目承包合同與項目資金的去向是否相符。在扶貧專項資金撥付環節審計中，一是從會計賬薄和會計憑證為基礎，查找撥付專項資金支出的去向，進而弄清是否項全部用到扶貧項目上，有無虛列支出、轉移資金的情況。二是以銀行存款“對賬單”為基礎，按序時逐筆勾對，理清資金流向，賬戶內資金的存量的準確性，賬實是否相符，查找有無截留、挪用的行為。三是對出納的庫存現金進行盤點，找出短款或長款的原因；弄清是否有隱匿賬戶。四是以出納現金的記賬為基礎，核實每筆業務的真實性；五是對大額現金支付的項目引起高度重視，發現疑點，順藤摸瓜，一查到底。二是從報賬原始發票入手，揭露挪用和騙取扶貧資金，是扶貧資金審計的重要環節。審計時，應到現場詳細核實扶貧項目的建設內容和建設規模，便于對報賬票據的審核。對以現金方式補助的，要有農戶在領用清冊上本人親自簽字、蓋章或摁手印，在稅務代開的票據，要到稅務部門核實其票據真偽，防止套取現金，特別是大額現金支出，報賬時要一律使用正式發票，堅決杜絕白條入賬。三是從往來賬戶入手，揭露隱匿貨幣資金和移花接木現象，是扶貧專項資金審計不可忽視的關鍵。目前，有些扶貧專項資金使用單位利用往來賬戶進行作弊，隱匿貨幣資金，把往來賬戶當成“掩體”，嚴重影響了會計信息的真實性，造成專項資金流失。在審計中，應注意對往來賬的真實性、可靠性進行審計，對其資金活動軌跡進行清理；對內部往來延伸核實，對外單位的往來采取外調核實，不放過一絲一毫的蛛絲馬跡，弄清往來賬戶中存在的疑點。總之，在資金流轉環節審計過程中，重點抓住資金撥付為主線，采取詳查和抽查相結合的方法，突出“全面審計，審計重點”，有條理的對財政扶貧資金進行審計，以保證扶貧資金的安全、有效、合法。三是重點抓住財政扶貧資金的使用效益性審計 財政扶貧資金的使用正當與否直接關系到貧困地區人民的切身利益和穩定發展，只有保證扶貧資金真正用到扶貧項目上，并狠抓扶貧成效，真正做到對貧困地區經濟發展的支持，有效改善群眾的生活條件和生態環境，才能體現扶貧這項民心工程的深遠意義。開展扶貧資金效益審計，可以圍繞扶貧開發重點，分別選取一定比例的項目進行審計和調查，在具體實施中做到“突出一個重點，抓住一個關鍵，搞好三個結合”。突出一個重點，就是要重點揭露扶貧資金管理使用中存在的管理不善、決策失誤、擠占挪用等原因造成的投資失敗、無經濟效益等損失浪費問題。抓住一個關鍵，就是要把效益審計關鍵放在如何促成扶貧資金使用效益的提高上。要對審計發現的弄虛作假、挪用、騙取資金、項目選擇失敗等造成扶貧資金損失的問題進行分析，從改進體制、完善機制、健全制度入手，有針對性地提出提高扶貧資金使用效益的審計建議，引起地方黨委、政府和有關部門的高度重視。搞好三個結合，一是效益審計與傳統審計結合。我國目前效益審計還是以揭露問題為主，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失問題。審計實踐中，我們要把效益審計同財政財務收支審計、專項資金審計結合起來，既可以提高審計的廣度和深度，提升審計成果的質量，又可以突破傳統財務審計方法，培養和鍛煉審計人員。二是點面結合。扶貧資金效益審計的落腳點要放在扶貧項目上，抽查的扶貧投資項目不得少于總投資的50%甚至更多，其中要抽查一定數量的完工項目。三是定量與定性結合。要把有關主管部門考核扶貧資金效果和效益的指標與各級黨政領導關心的指標進行有機結合，作為扶貧資金效益審計的評價指標，其中既要有定量指標，又要有定性指標。總之，由于財政扶貧資金扶持的貧困人口點多