用新型城鎮化破解三農難題中國人民大學教授 彭真懷當前，收入分配中最突出的矛盾是城鄉收入差距還在拉大，農民缺少工資性和財產性收入，靠種地過不上富裕的生活；產業發展中最復雜的矛盾是農業基礎薄弱，靠天吃飯，澇災一條線，旱災一大片；社會結構中最尖銳的矛盾是城鄉二元治理，城市越大，農村越窮，農村仍然普遍存在行路難、飲水難、看病難和上學難。我認為，應通過新型城鎮化這個主軸和總綱，作出從上而下、以難帶易的制度安排，系統應對農民、農業和農村的根本問題。這是一個治國新思維，牽一發動全身，具有綱舉目張的戰略統攬作用。一、新型城鎮化需要在盤活農民土地上破題，做到哪說到哪，一步一步地改革農村產權制度。否則，用盡補貼、免稅等辦法也只能頭痛醫頭，腳痛醫腳。2004年以來，中央發了10個一號文件，每年都會強調一個重要的政策意圖，就是告訴農民多種糧食，為此幾乎用盡了補貼、免稅等各種各樣的扶持手段。應該說這個出發點是好的，13億人口的大國，吃飯畢竟是頭等大事。但由于文件與三農實際存在偏差，結果是南轅北轍，糧食增產不增收，全國800個產糧大縣無一例外都是財政弱縣和農民窮縣。再看看江陰、昆山和張家港這些所謂的百強縣，沒有一個是因為種糧而強的。我還發現，黑龍江省70個產糧大縣中，有43個財政收入不足億元，有21個還沒有摘掉貧困縣的帽子，有60個仍靠財政轉移支付維持政府運轉。我看到這種情況后心情很沉重，中央要糧食安全、地方要可用財力、農民要增加收入三者之間是有矛盾的，不設法解開這個結，產糧大縣就會認為一號文件是讓老實人吃虧。 我算過一筆賬，全國2.5億個農戶承包了18億畝耕地，平均每個農戶的經營規模大約為7畝，人均大約為1.39畝。但平均數不代表大多數，現在有14個省份人均占有耕地不到1畝，660多個縣人均耕地不足0.5畝，也就是說這些省和縣的農戶經營規模已經很小。這些數據，不包括各地侵占耕地后以次充好的情況。我還算過一筆賬，農民種稻谷、小麥和玉米三大糧，扣除農資成本上漲因素，畝均凈利潤是185.2元。也就是說，即使按戶均7畝地、夏秋兩季都收糧計算，每年種糧凈利潤不到2,600元（185.2元7畝2季）。這就是農民種糧收入的家底。從我去過的地方看，青壯年外出打工，有的干脆撂荒，有的租給別人，種地的是留守婦女、兒童和老人，“種糧口糧化、農業副業化、農民兼業化”趨勢越來越明顯。 這種情況，實際上給中央出了一道題,增加農民收入連續10年是一號文件的核心目標，但年年講年年落不到實處。用農民的話說：“聽中央講話滿懷希望，看自己生活還是老樣。”農民為什么窮？我看窮就窮在沒有合法、穩定的財產收入。要改變這種狀況，就應該做到哪說到哪，一步一步地改革農村產權制度。我認為，農村產權這層窗戶紙不捅破，增加農民收入就只能是頭痛醫頭，腳痛醫腳，找不到發病的癥結所在。市場經濟的前提是產權清晰，但農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。我去過很多農民家庭，父老鄉親們兩手空空，除了簡單的生活和生產資料外，甚至連一件像樣的貸款抵押物都拿不出來。要知道，現在很多行業的前景都取決于農村的購買能力。農民的腰包鼓不起來，整個國家就會失去內需拉動力。 我想，要讓農民增加收入，就必須通過新型城鎮化挖窮根，敢于碰土地所有權這個敏感問題，否則樹根不動，樹梢白搖。估計一些人會擔心，這樣做有違現行的經濟制度。但我的研究表明，黨在根據地、解放區和新中國成立初期，所制定的井岡山土地法（1928年）、興國土地法（1929年）、中華蘇維埃共和國土地法（1931年）、中國土地法大綱（1947年）和中國人民政治協商會議共同綱領（1949年），都是實行耕者有其田的土地私有制。這些法律和文件還特別規定，有公共和軍事需要時，政府必須按實際情況為農民換地，或按地價給予補償。直至1956年6月，一屆人大三次會議通過的高級農業生產合作社示范章程，才規定了入社農民必須將私有土地轉為集體所有，并在1975年、1978年和1982年的憲法中予以明確。 有學者提出，把土地所有權歸還農民，有可能造成土地買賣失控。個別學者還提倡一種“候鳥”模式，需要農民打工時就進城，不需要時就回鄉下種地。我認為這些人看問題的角度有偏頗。農民心里有桿秤，他們更清楚地知道土地是命根子。就像城市居民千辛萬苦掙一套自住的產權房，會靠賣房謀生嗎？我們必須從法律上明令禁止兼并農民的土地，優先保護農民的產權。尤其關鍵的是，所有出于商業目的的用地，必須與農民對等談判地上物請求權、自由處分權和相鄰關系權等，讓農民與開發商共享永久的商業利益，而不是像現在這樣一次性補償了事。至于公共建設用地，也應該尊重農民的意愿，或者更換其它地塊，或者按市場價給予補償。這是一步活棋，走好了就會盤活全局，困擾多年的三農難題不僅得以化解，還可以順利實現農村土地升值、農業資本盤活和農民收入增加三大目標。 我認為，把土地所有權歸還農民，屬于“不對的趕快改”一類問題。土地集體所有制實行的56年，爭論一直沒停止過，小崗村農民就按手印搞了包產到戶。后來中央接受這個事實，在全國推廣家庭聯產承包責任制。現在，一些地方借口“非經政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途”，肆無忌憚地侵占農民的宅基地和承包地，城市帶給農民的只有淚水、恐懼和災難。這是和平時期一種公然的掠奪，直接后果就是把農民整體上推向對立面。針對這種情況，中央2009年提出要明確農村承包關系的政策含義和實施辦法，要研究出臺農村土地承包經營權流轉的指導意見。但時至今日，只聽樓梯響，仍未見落地。這樣步步往后退，總不是個辦法。平心而論，房地產開發商在農民土地上蓋起的房子，一轉手就有了“合法的”產權證，這種道理是講不過去的。二、新型城鎮化需要在引領農業經營上破題，明確支持工商資本下鄉。缺乏科技創新、資本投入和產業提升，農業現代化就是一句空話。在2007年的一號文件中，中央強調了發展現代農業這個主題，有了一些很系統的提法，這是十分難得的。比如用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業。記得當年6月份，我在沈陽調研了3個多月，提出把沈北新區建成國家現代農業示范區，遼寧省發改委征求了18個廳委辦局的書面意見，并向國家發改委正式上報了總體方案，回良玉副總理還給中農辦作了批示（ 2007年12月5日），但最終不了了之。直到2010年，一號文件終于在4年后才寫上“創建國家現代農業示范區”這么一句有份量的話。 我認為，讀不懂農民就讀不懂中國，農民增收完全不可能通過2.5億農戶土里刨食解決。以農戶為經營主體的傳統農業，根本無法承受經濟社會發展之重，十分有必要引進工商資本進行適度規模經營，讓工業反哺農業能夠實打實地兌現。十六屆四中全會提出工業反哺農業、城市支持農村，但7年多過去了，真正用心體會和理解的人不多。有的人不了解農村現狀，大講所謂“我們鼓勵工商資本下鄉，鼓勵他們對農業產前、產中、產后進行服務，但不鼓勵工商資本長時間、大規模的直接參與農業經營。”這種模糊的態度確實讓人莫名其妙，企業家對自己的投資行為負長期責任有什么錯呢？我覺得，對工商資本下鄉總拿不定主意，只會造成弱勢的農業走不出困境。 我認為，在這個問題上應當導向明確，措施過硬，行動堅決。下鄉的工商資本90%以上都是民營企業，他們之所以選擇下鄉，是因為壟斷性國有企業擠壓了他們的生存和發展空間。因此，對這些企業家應該高看一眼、厚愛三分，傷害他們本質上就是傷害農民。在山東安丘，同樣是種菜，從引導農民種什么，到培訓農民怎么種，一批企業家在這里制定了33個生產規程、200多個國際生產標準，建起了50萬畝標準化蔬菜基地，產品源源不斷走向世界。依我看，現在最大的問題是農民手里沒錢，農民在過去60多年為工業化無償奉獻了30萬個億，其中75.1%來自工農業產品價格剪刀差，13.2%來自農業稅，11.7%來自銀行儲蓄。在過去30多年里，農民還為城市化是失去了土地級差收入30多萬個億。俗話說，冰凍三尺非一日之寒。在我看來，新型城鎮化就是要糾正“先工業、后農業，先城市、后農村，先市民、后農民”的習慣性做法。 為了說清這個道理，我可以舉個例子。我在沂蒙山老區了解到，一畝地的花生仁產量在250公斤上下，出油率為50%左右，魯花集團能夠產出100多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出兩倍還多。但由于花生沒有補貼，在價格上也是隨行就市，老區農民好多年不敢種花生，魯花集團自然也就吃不飽，設備閑置率高達40%以上。道理是明擺著的，給花生補貼有利于提高老區和貧困山區的農民收入，有利于開發貧瘠干旱地區的非耕地資源，有利于保障我國食用油50%的自給目標。后來，回良玉副總理在我的材料上作了批示（2009年11月26日），2010年的一號文件也寫進了這個內容。這就給了我一個啟發，類似于魯花集團引領的“公司+基地+農戶+合作社”的模式，是發展現代農業的根本出路所在。 加入世界貿易組織后，國內外市場連成一體，農業國際競爭已不再是初級農產品的競爭，而是整個產業體系的競爭，分散的農戶很難應對這種大風大浪。農業為什么難？我看難就難在孤立、分散的耕作方式，長期缺乏科技創新、資本投入和產業提升，工業之水難以澆灌農業之田。現在還提靠天吃飯，實際上是一種恥辱。這個結必須設法解開，有時寧可把步子放得慢一點，也要理清思路，避免在矛盾交織時選擇錯誤的方向。應當清醒地看到，在后國際金融危機時期，國際經濟政治格局復雜多變，美日歐等主要經濟體的市場需求下降，倒逼我國經濟增長的力量從國外轉向國內，從城市轉向農村，從工業轉向農業。這是一個深刻的變化，我國必須把握好這個內部調整的歷史機遇，再也不可蹉跎耽誤了。能夠抓住機遇，才能實現糧安天下，處變不驚地應對各種突發性國際風險和國內挑戰。三、新型城鎮化需要在改變農村落后上破題，積極支持縣城和重點鎮建設，讓農民過上和諧、富足而有尊嚴的生活，直接體現小康社會的總體水平。在2005年、2006年的一號文件中，中央兩次都以新農村建設為切入點，應該說這個脈號得很準，但不足之處在于，盡管文件提出了指導性的20字方針，卻沒有說清新農村與小城鎮建設之間究竟是什么關系,也沒有把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務。就我了解的情況看，這幾年各地搞的新農村建設典型，通常原有經濟實力很強，有的搞鋼鋁大型企業，有的吃礦山資源老本，很少是真正從土地上站起來的。2010年9月份，我在山東萊陽發現一個叫濯村的地方，這里經過15年的努力，走出了一條農業生產企業化、農民生活現代化和農村生態田園化的發展之路。給我的啟示是，要解決農民問題，就要大量消化農村富余勞動力；要解決農業問題，就要堅決改變農地零散化、細碎化耕作方式，大力發展現代農業；積極培育壯大現代農業；要解決農村問題，就要從土地產權制度改革著手，切實促進小城鎮建設。 我認為，縣城和重點鎮是連接城鄉和工農的紐帶，直接體現小康社會的總體水平。新型城鎮化要堅持從實際出發，分清輕重緩急，從當前辦得到的事情做起，量力而行，盡力而為。小城鎮矛盾多，存在各種基層微觀事件，基礎不牢地動山搖。所有的宏觀經濟政策，最終都要落地，都要落到一個特定的空間。應當推進合并小型村、縮減自然村和拆除空心村，不僅可以退還耕地1.53億畝，而且能有效推進農業區域化布局、規模化種養和標準化生產，建成特色鮮明的現代農業示范區，實現種植業、加工業和服務業的同步發展。從我掌握的情況看，現有每年200多億元的村村通公路、農村電網改造和通訊建設，實際上缺乏通盤考慮，在一些地方甚至強化了農村的貧窮現狀，應當避免通了公路、電網和通訊的村莊可能被撤并而造成浪費。 現在，農業占國民經濟的比重越來越低，農業增加值占GDP的比重從超過30%降到12%，并且繼續下降。我認為，農民增收不可能通過傳統農業本身解決。早在2000年6月，中共中央、國務院就專門下發了關于促進小城鎮健康發展的若干意見，對小城鎮建設提供了一種整體上的導向。在此后的中央歷次農村工作會議以及有關農村工作的10個一號文件中，也反復提出要搞好小城鎮建設。但客觀地看，對于我國到底要不要發展小城鎮，怎樣發展小城鎮，反對意見一直居上風。很多人對小城鎮發展的影響、地位、功能和作用等問題存有疑慮，導致政策資源和資金資源分散，國債發行和銀行貸款等方面全部偏向了地級以上城市，形成不了有效合力。國際上通行的“城鎮化”概念，在我國也被片面地理解為“城市化”，形成了攙雜20%水份的城市化率。 這么多年來，我沒看到哪個地級以上城市真正為農民放寬進城落戶條件的，倒是看到了這些城市把權力所能控制的資源，大量投入到要地不要人的加速擴張中。城市經濟的三次產業結構二產占大頭，二產中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產業占大頭，而且近年來重型化落后產能還在加劇。不解開這個扣，我國經濟就很難大步推進。嚴重性還在于，這些城市正在透支國家的承載能力，幾乎同時遭遇資源、交通、環境和就業等多方面困難，已經到了非反思不可的時候了。如果對新型城鎮化寬泛表述，客觀上會刺激這些城市的擴張沖動，農民因此更加貧困，農業因此更加困難，農村因此更加危險。有鑒于此，我建議正本清源，趨利避害，把新型城鎮化的目標明確指向縣城和重點鎮，防止政策和資金繼續偏向地級以上城市。 從我掌握的情況看，國土部批準的24個城鄉建設用地增減掛鉤試點省份，用地指標大多被地級以上城市拿走，很少在縣域范圍內使用，也沒有用于改善小城鎮的生產生活條件，提高小城鎮的綜合承載能力。我現在很憂慮的是，目前的土地兼并超過了歷史上任何一個朝代，盡管不是小城鎮建設惹的禍，卻有可能把洗澡盆里的孩子和洗澡水一起倒掉。小城鎮建設剛露頭就被咔嚓一刀，新型城鎮化很有可能夭折，我所向往的“農村小城鎮城市”之路很有可能中斷。任何有良知的人都應該看到，2.5億外出農民工以及他們身后的8,700萬留守老人、兒童和婦女，只有小城鎮才能真正托付他們的未來。換句話說，透支未來總是有限度的。沒有什么政績、增長或者發展，值得用這些人的命運去換取。 縣城和重點鎮是所有城市的母體，這是我經過反復對比、認真調研所得出的結論。單純提新農村建設是有害的，只有新型城鎮化是解決農民、農業與農村問題的必然選擇。從各國現代化的一般規律看，農民通常占總人口的20%左右，農業就業大約只占就業總量的15%左右。但我國國情不同，農民占總人口的65%以上，農業就業占就業總量的50%以上。如果農民下降到30%，就要從農村轉移5億多人口；如果農業就業下降到20%，就要從農業轉移2億多勞動力。在這樣一種基本國情的框架內，地級以上城市的低收入人群和邊緣人群需要更為充足的就業崗位，解決自身的問題已十分困難。相比之下，只有縣城和重點鎮才能容納未來2/3的農村轉移人口。比如，北京市在確定33個小城鎮提升服務功能后，就一舉解決了40多萬農民就地就業難題。 在起草信陽市農村改革發展試驗區報告時，我發現農民愿意進城的很多，但其中76的人更愿意進縣城和重點鎮。我在浙江省安吉縣還發現，這個縣的15個鄉鎮，有12個是全國優美鄉鎮，當地農民過著“人人都有好工作、個個都有好身體、家家都有好收入、處處都有好環境、天天都有好心情”的生活，在推進新型城鎮化方面堪稱典范。我的判斷是，當落后的農村與發達的城市并存時，農民在政策硬約束下又不能進入地級以上城市，那就會選擇縣城和重點鎮建設自己的家園。因此，以縣城和重點鎮統籌新型