房地產(chǎn)行業(yè)城中村改造市場(chǎng)分析

1城中村改造或成為本輪地產(chǎn)周期的政策重點(diǎn)之一

1.1城中村改造為這輪地產(chǎn)重要政策之一

城中村改造為這輪地產(chǎn)重要政策之一。城中村改造屬于城市更新重要

一環(huán)，中央層面多次提及，2021年3月，“城市更新’正式納入政府

工作報(bào)告及五年規(guī)劃，同時(shí)明確了“十四五”時(shí)期的城市更新目標(biāo)：完

成2000年底前建成的21.9萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；基本完成大城

市老舊廠(chǎng)區(qū)改造；改造一批大型老舊街區(qū)；因地制宜改造一批城中村。

今年以來(lái)，中央高級(jí)別會(huì)議已多次提及城中村改造問(wèn)題，整體推進(jìn)節(jié)

奏正在逐步加快。4月28日政治局會(huì)議中提及“在超大特大城市積極

穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造”；7月21日，國(guó)常會(huì)上審議通過(guò)《關(guān)于在超大

特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》；7月24日，政治

局會(huì)議再度提及“積極推動(dòng)城中村改造”；7月28日，超大特大城市積

極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作部署電視電話(huà)會(huì)議在京召開(kāi)。尤其是《關(guān)

于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，明確了

城中村改造意義、改造范圍，決定加大政策支持力度，有望加快城中

村改造進(jìn)程。該頂層政策已于721國(guó)常會(huì)正式落地，預(yù)計(jì)后續(xù)相關(guān)

細(xì)化支持政策有望出臺(tái)。

1.2城中村改造屬城市更新范疇，但并非二次棚改

城中村改造并非二次棚改。城中村是指城市化進(jìn)程中，逐漸被納入城

市管理體制或被城市包圍形成的村落，主要為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼

受單位和原村民實(shí)際占有使用的土地。由于產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、功能多樣、利

益主體多元，城中村改造是土地再開(kāi)發(fā)和城市更新的重點(diǎn)、難點(diǎn)。7

月28日在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作部署電視習(xí)話(huà)

會(huì)議中提及城中村改造采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方

式分類(lèi)改造；實(shí)行改造資金和規(guī)劃指標(biāo)全市統(tǒng)籌、土地資源區(qū)域統(tǒng)籌,

促進(jìn)資金綜合平衡、動(dòng)態(tài)平衡；實(shí)行凈地出讓?zhuān)粓?jiān)持以市場(chǎng)化為主導(dǎo)、

多種業(yè)態(tài)并舉的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。城中村改造雖然與棚改和老舊小區(qū)改

造均屬于城市更新的范疇，但改造對(duì)象、改造內(nèi)容、改造范圍、資金

來(lái)源、安置方式、改造模式、目標(biāo)等均不同：

1）改造對(duì)象：城中村改造主要涉及農(nóng)村集體用地和房屋的征收與補(bǔ)

償，根據(jù)具體情況選擇拆除新建或修整；棚改多為國(guó)有土地，通常采

用大規(guī)模拆建的方式改造；老舊小區(qū)改造的對(duì)象是2000年前建成的

房屋，側(cè)重于修整。同時(shí)，考慮到2021年8月，住建部發(fā)布城市更

新“四道紅線(xiàn)”，即對(duì)城市更新過(guò)程中拆除、增減、異地安置等比例做

出約束，要求城市更新堅(jiān)持“留改拆”并舉，防止沿用過(guò)渡房地產(chǎn)化的

開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，搞大拆大建。城中村改造的改造模式相對(duì)受限。2）

改造范圍：城中村改造主要在超大特大城市進(jìn)行，均為基本面相對(duì)較

好的一二線(xiàn)城市；棚改主要為三四線(xiàn)城市；老舊小區(qū)改造為全國(guó)范圍

內(nèi)。3）資金來(lái)源：棚改的資金來(lái)源主要有財(cái)政補(bǔ)助、政策性金融工

具專(zhuān)項(xiàng)支持以及社會(huì)資本，其中PSL2015-2019年提供資金累計(jì)3.27

萬(wàn)億元。老舊小區(qū)改造的資金來(lái)源主要是政府財(cái)政支出和居民自籌資

金。城中村改造主要通過(guò)多渠道籌措資金，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與。

例如上海、北京、天津、廣東等多地已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)推動(dòng)成立城市更新

基金等。4）安置方式：棚改以實(shí)物+貨幣化安置為主，城中村改造更

可能采用實(shí)物或房票安置制度，即以地?fù)Q房或以房換房，或與保障性

住房建設(shè)相結(jié)合。5）量化目標(biāo)：國(guó)家每年制定并公布量化的棚改開(kāi)

工目標(biāo)和貨幣化安置比例，例如2016-2020年“十三五”期間計(jì)劃開(kāi)工

2000萬(wàn)套，實(shí)際開(kāi)工超2366萬(wàn)套，充分彰顯推進(jìn)棚改貨幣化安置

的決心；老舊小區(qū)改造方面，住建部也公布了“十四五”期間我國(guó)將基

本完成21.9萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造目標(biāo)。而本輪城中村改造從4月

提出至今尚未公布量化目標(biāo)，約束力和指導(dǎo)性都弱于上一輪棚改。

圖裊2.域中材改透與慟改新亳咱小區(qū)改迨的改itHiL,改造內(nèi)套、&3危困、赤金泉海、安?方丈、模火、A

林等均不同

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1.3我國(guó)當(dāng)前有19個(gè)超大特大城市，但預(yù)計(jì)在具體實(shí)踐中或延伸至

其他省會(huì)或二線(xiàn)城市

我國(guó)目前超大特大城市共有19個(gè)，但在具體實(shí)踐中，城中村改造不

一定局限于超大特大城市，或延伸至其他省會(huì)或二線(xiàn)城市。根據(jù)國(guó)務(wù)

院2014年《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口1000

萬(wàn)以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的

城市為特大城市。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《2021年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，

截止2021年末，全國(guó)共有超大城市8個(gè)，分別為上海、北京、深圳、

重慶、廣州、成都、天津、武漢。特大城市11個(gè)，分別為杭州、東

莞、西安、鄭州、南京、濟(jì)南、合肥、沈陽(yáng)、青島、長(zhǎng)沙、哈爾濱。

超大特大城市多為基本面相對(duì)較好的城市，19個(gè)城市2022年合計(jì)商

品住宅銷(xiāo)售面積1.56億平，占全國(guó)商品住宅銷(xiāo)售面積的13.6%,銷(xiāo)

售金額約占全國(guó)的30%以上。可以看出本輪“城中村改造”涉及城市數(shù)

量雖小，但涉及整體覆蓋范圍較廣。2023年1-7月19個(gè)城市合計(jì)商

品住宅銷(xiāo)售面積9947萬(wàn)平，同比增長(zhǎng)4.8%,整體好于全國(guó)商品住

宅銷(xiāo)售情況，其中，上海、北京、成都、杭州、東莞、西安、濟(jì)南、

長(zhǎng)沙今年以來(lái)處于新房量?jī)r(jià)齊升的狀態(tài)，南京、沈陽(yáng)、青島市場(chǎng)相對(duì)

承壓，銷(xiāo)售面積同比降幅仍超過(guò)10%,位于東北地區(qū)的沈陽(yáng)、哈爾

濱房?jī)r(jià)相對(duì)承壓。除了以上19個(gè)超大特大城市外，例如佛山也提及

2023年推進(jìn)“城中村”改造，全市共識(shí)別現(xiàn)狀城中村110條，60條為

全面改造（含混合改造）類(lèi)城中村。其中33條為優(yōu)先全面改造類(lèi)，27

條為視情況開(kāi)展全面改造類(lèi)，另外50條為微改造類(lèi)城中村。目前首

批城中村全面改造試點(diǎn)項(xiàng)目共10個(gè)，其中禪城區(qū)3個(gè)、南海區(qū)4個(gè)、

順德區(qū)3個(gè)。昆明2023年擬啟動(dòng)44個(gè)城中村改造。因此我們預(yù)計(jì)

在具體實(shí)踐中，城中村改造或延伸至其他省會(huì)或二線(xiàn)城市。

2城中村改造的市場(chǎng)有多大？

2.1根據(jù)我們的測(cè)算，我國(guó)城中村約1919萬(wàn)套，占全國(guó)存量住房的

10%

根據(jù)七普數(shù)據(jù)，截至2020年末我國(guó)城市存量住房約1.91億戶(hù)（套），

城市中的自建住房（對(duì)應(yīng)城中村范圍內(nèi)的住房）1919萬(wàn)戶(hù)（套），

占比10.1%。我們假設(shè)城市中的自建住房均為城中村改造的范圍，截

至2020年末我國(guó)城市存量住房面積為175.4億平，以10%的自建住

房占比估算，全國(guó)范圍內(nèi)的城中村面積或達(dá)17.5億平。全國(guó)城中村

的規(guī)模遠(yuǎn)小于棚改和老舊小區(qū)改造。2008-2022年我國(guó)改造各類(lèi)棚戶(hù)

區(qū)超5293萬(wàn)套。2019-2022年完成16.7萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)改造，涉及

2920萬(wàn)戶(hù)，計(jì)戈IJ2025年前基本完成2000年底前建成的21.9萬(wàn)個(gè)

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，涉及戶(hù)數(shù)或達(dá)3820萬(wàn)戶(hù)。對(duì)比1919萬(wàn)戶(hù)（套）

城中村體量，全國(guó)的城中村規(guī)模約為老舊小區(qū)改造體量的一半，約為

棚戶(hù)區(qū)改造的三分之一。考慮到城中村改造主要集中在一二線(xiàn)城市,

實(shí)際體量或?qū)⒏　?/p>

自建住房較多的省份/直轄市集中在東部沿海一帶。根據(jù)我們的測(cè)算,

我國(guó)1919萬(wàn)戶(hù)城中村中，14.5%位于廣東（城中村279萬(wàn)戶(hù)、預(yù)計(jì)

城中村存量面積1.95億平、占該省份存量住房的比重為11.1%）；

9.4%位于山東（180萬(wàn)戶(hù)、1.85億平、13.7%）；8.5%位于浙江（163

萬(wàn)戶(hù)、1.41億平、13.8%）；7.5%位于江蘇（143萬(wàn)戶(hù)、1.54億平、

11.2%）o而棚改主要是集中在中西部省份、以三四線(xiàn)城市為主，山

東、河南、貴州、湖南、湖北等開(kāi)工規(guī)模居前，2016-2018年分別開(kāi)

工219、162、126、118、105萬(wàn)套。而老舊小區(qū)改造是全國(guó)范圍內(nèi)

的，但從開(kāi)工體量來(lái)看，也主要是集中在中西部省份。四川、河南、

湖南、山東、湖北、河北、陜西等老舊小區(qū)改造開(kāi)工規(guī)模居前，2019

年-2023年6月開(kāi)工小區(qū)數(shù)量均超過(guò)1萬(wàn)個(gè)。

2.2根據(jù)我們的測(cè)算，超大特大城市城中村待改造規(guī)模約7.7億平，

一線(xiàn)城市3.1億平

2.2.1今年以來(lái)，多城披露“城中村改造”計(jì)劃，作為重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)

目前超大特大城市僅上海、深圳、廣州、濟(jì)南、長(zhǎng)沙官方公布了城中

村待改造規(guī)模。據(jù)上海市住建委數(shù)據(jù)，截至2022年年底，全市待改

造的城中村點(diǎn)位數(shù)為679個(gè)，約涉及10.7萬(wàn)戶(hù)居民。根據(jù)中指院梳

理，深圳的城中村用地面積約350平方公里，約占17.5%的陸地面

積，約占2035年總規(guī)劃建設(shè)用地1105平方公里的32%；深圳約有

1892個(gè)城中村單元，建筑面積超2.2億平。2023年，廣州市住建部

表示，目前廣州共272個(gè)城中村，城中村村域面積743平方公里，

其中常住人口674萬(wàn)人，占全市常住人口的35.8%。濟(jì)南的城中村

主要分布在小清河沿線(xiàn)及二環(huán)西路兩側(cè)，宅基地總占地面積約23.7

平方公里，涉及約7.27萬(wàn)戶(hù)村民。根據(jù)長(zhǎng)沙市城市人居環(huán)境局公布

的《長(zhǎng)沙市城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（2021—2035）》,長(zhǎng)沙六區(qū)一縣范圍

內(nèi)現(xiàn)狀有城中村74處，占地面積約為15.54平方公里。

從城中村改造完成情況來(lái)看，各城市仍在穩(wěn)步推進(jìn)。1）上海：上海

以2014年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市“城中村”改造工作的通知》為起點(diǎn)，

啟動(dòng)城中村改造。截至2022年，上海共批準(zhǔn)62個(gè)“城中村”改造項(xiàng)目，

涉及2.7萬(wàn)多戶(hù)村民，計(jì)劃2032年底全面完成剩余679個(gè)點(diǎn)位、涉

及10.7萬(wàn)戶(hù)居民的城中村改造。2）杭州：根據(jù)杭州市住房保障局披

露，杭州全力推進(jìn)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)（2016—2020年），通

過(guò)多渠道籌資、多方式改造、多主體實(shí)施，至此，主城區(qū)城中村改造

基本完成，城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)順利結(jié)束，城中村改造“前半篇

任務(wù)完成”。2016-2020年全市共實(shí)行266個(gè)城中村改造，征遷住戶(hù)

約14.01萬(wàn)戶(hù)，開(kāi)工安置房項(xiàng)目406個(gè)（35.73萬(wàn)套、6300萬(wàn)平方

米），完成回遷安置約6.5萬(wàn)戶(hù)，騰出近10萬(wàn)畝建設(shè)用地。在杭州

市政府的“十四五規(guī)劃”中，提及做好城中村改造“后半篇”，加快安置

房及配套設(shè)施建設(shè)和回遷安置進(jìn)度，爭(zhēng)取在2024年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有在外過(guò)

渡戶(hù)全面回遷安置完畢。2023年5月114,杭州發(fā)布《關(guān)于全面推

進(jìn)城市更新的實(shí)施意見(jiàn)》提出要“深化城中村改造工作”，我們預(yù)計(jì)未

來(lái)杭州仍有一定城中村改造體量。3）鄭州:2003年9月，鄭州市政

府出臺(tái)《城中村改造規(guī)定（試行）》，燕莊、關(guān)虎屯、西史趙等多個(gè)

城中村劃定為首批改造村莊，標(biāo)志著鄭州城中村改造行動(dòng)的啟動(dòng)。根

據(jù)鄭州市城中村改造辦公室提供的數(shù)據(jù)，截至2014年，鄭州城區(qū)200

多個(gè)自然村，已有170多個(gè)獲批改造。

今年以來(lái)，多城披露“城中村改造”計(jì)劃，作為重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)。1）上

海：按照計(jì)劃到2025年底，中心城區(qū)周邊“城中村”改造項(xiàng)目全面啟

動(dòng)；到2027年底，中心城區(qū)周邊“城中村”改造項(xiàng)目全面完成，五大

新城等重點(diǎn)區(qū)域“城中村”改造規(guī)模化推進(jìn)；到2032年底全市“城中村”

改造項(xiàng)目全面完成。上海2023年計(jì)劃啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目10個(gè)，

改造房屋不少于130萬(wàn)平，受益村民不少于4000戶(hù)。2）廣州：提

出2023年全市計(jì)劃推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，重點(diǎn)推進(jìn)17個(gè)城

市更新項(xiàng)目，目標(biāo)完成城市更新固定資產(chǎn)投資2000億元。3）深圳：

2023年，深圳計(jì)劃推進(jìn)4.9萬(wàn)套（間）城中村規(guī)模化品質(zhì)化改造提升項(xiàng)

目。4）合肥：2023年4月，合肥召開(kāi)重點(diǎn)項(xiàng)目要素保障會(huì)，提出城

中村改造的目標(biāo)任務(wù)力爭(zhēng)3年完成現(xiàn)有104個(gè)城中村改造，共涉及

2.8萬(wàn)戶(hù)、9萬(wàn)人。4）青島：全市計(jì)劃2022-2025年新啟動(dòng)改造69

個(gè)城中村項(xiàng)目，截至2023年5月已啟動(dòng)41個(gè)，僅用一年多的時(shí)間

即完成三年攻堅(jiān)計(jì)劃的近60%；58個(gè)續(xù)建項(xiàng)目己完工25個(gè)，其中

13個(gè)項(xiàng)目、1.2萬(wàn)戶(hù)居民順利回遷。2023年計(jì)劃推進(jìn)城中村改迨項(xiàng)

目85個(gè)，計(jì)劃完成投資175億元，其中新啟動(dòng)項(xiàng)目19個(gè)，計(jì)戈J年

度完成投資31億元，惠及居民1.46萬(wàn)戶(hù)；續(xù)建項(xiàng)目66個(gè)，計(jì)劃年

度完成投資144億元。5）成都：2022-2025年計(jì)戈IJ推進(jìn)31片城中

村改造，涉及2448戶(hù)。6）東莞：2023年召開(kāi)以深度城市化推動(dòng)城

市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)員大會(huì)，提出未來(lái)5年推動(dòng)90個(gè)舊村改造。7）

西安：2022年6月，啟動(dòng)西安市繞城高速公路以?xún)?nèi)68個(gè)重點(diǎn)城中村

改造工作。8）濟(jì)南：到2025年，計(jì)劃實(shí)施63個(gè)舊村莊改造（包含

55個(gè)城中村和8個(gè)城邊村），涉及建筑面積約933萬(wàn)平，居民約3.01

萬(wàn)戶(hù)。隨著頂層政策《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造

的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，將推動(dòng)各大城市“城中村”改造加速落地。

2.2.2根據(jù)我們測(cè)算，超大特大城市城中村待改造規(guī)模約7.7億平，

一線(xiàn)城市3.1億平

根據(jù)我們的測(cè)算，超大特大城市城中村待改造規(guī)模約7.7億平（以建

筑面積計(jì)算）。我們對(duì)城中村待改造面積進(jìn)行了相關(guān)測(cè)算，測(cè)算方法

為：該城市的城中村待改造面積=該城市城區(qū)人口*城市人均住房建筑

面積*城中村住房占比。我們以自建房比例作為城中村住房，即自建

房戶(hù)數(shù)/存量住房戶(hù)數(shù)。但七普僅公布了省份數(shù)據(jù)，因此以該城市所

在省份數(shù)據(jù)替代城市數(shù)據(jù)。考慮到深圳住建部的調(diào)查顯示，深圳城中

村的土地面積約為350平方公里，約占17.5%的陸地面積，占總建

設(shè)用地面積的35%,深圳約有1892個(gè)城中村單元，建筑面積超2.2

億平。深圳我們以官方披露的2.2億平數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，也是城中村體量最

大的城市，其余城市為測(cè)算數(shù)據(jù)。根據(jù)我們的測(cè)算，截至2020年末，

武漢（6546萬(wàn)平）、東莞（6037萬(wàn)平）、廣州（5693萬(wàn)平）、杭

州（5591萬(wàn)平）、鄭州（4457萬(wàn)平）城中村體量也相對(duì)較大。根據(jù)

我們的測(cè)算，四個(gè)一線(xiàn)城市城中村待改造規(guī)模合計(jì)3.1億平。其中深

圳2.2億平，廣州5693萬(wàn)平，相對(duì)體量較大,北京和上海分別為1756、

1528萬(wàn)平，體量相對(duì)較小。從城市群來(lái)看，大灣區(qū)城市群城中村待

改造面積3.4億平，長(zhǎng)三角城市群約1.2億平，長(zhǎng)江中游城市群1.0

億平，其余城市群與地區(qū)小于1億平。

3重點(diǎn)城市如何開(kāi)展城中村改造？

3.1城中村改造項(xiàng)目周期長(zhǎng)、復(fù)雜程度高、難點(diǎn)多

由于城中村的復(fù)雜性，改造可能是一個(gè)長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程，單個(gè)項(xiàng)目

通常在7-8年。城中村改造的全流程如下：1）規(guī)劃階段：各區(qū)政府

提出城中村改造項(xiàng)目申請(qǐng)。由市規(guī)劃局會(huì)同市發(fā)改委、國(guó)土局、土地

儲(chǔ)備中心初步審查規(guī)劃，符合條件的，由市規(guī)劃局出具規(guī)劃設(shè)計(jì)預(yù)條

件，市政府批準(zhǔn)立項(xiàng)，進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查、摸底。依據(jù)城市總體規(guī)劃、分

區(qū)規(guī)劃編制城中村改造總體規(guī)劃，然后再依據(jù)此兩個(gè)規(guī)劃，區(qū)政府以

村莊為單位組織編制城中村改造詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)經(jīng)市城市規(guī)劃行政主管

部門(mén)審核批準(zhǔn)后，作為城中村改造的工作依據(jù)之一。編制改造工作方

案，經(jīng)審批后由村民會(huì)議討論通過(guò)。2）土地前期開(kāi)發(fā)整理：對(duì)城中

村改造范圍內(nèi)的房屋、人口等情況進(jìn)行調(diào)查審核，制訂拆遷補(bǔ)償安置

方案并實(shí)行公示確認(rèn)；審計(jì)集體債務(wù)情況，計(jì)入土地開(kāi)發(fā)成本；前期

開(kāi)發(fā)費(fèi)用核定并支付；編制改造用地供應(yīng)方案，供應(yīng)拆遷安置房和公

共設(shè)施用地；進(jìn)行房屋拆遷及補(bǔ)償安置；組織開(kāi)展對(duì)儲(chǔ)備土地必要的

前期開(kāi)發(fā)，滿(mǎn)足“通平”要求。3）土地收儲(chǔ)階段：城中村改造范圍內(nèi)

的土地由市土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)?，納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃。對(duì)于

取得方式及程序不合規(guī)、補(bǔ)償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理相關(guān)

不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫(kù)收儲(chǔ)。4）建設(shè)階段：

制定城中村改造建設(shè)方案、拆遷安置房和公共設(shè)施建設(shè)方案，并由市

規(guī)劃局會(huì)同市建委、審計(jì)局、土地儲(chǔ)備中心及各區(qū)政府（開(kāi)發(fā)區(qū)管委

會(huì)）核定。最終由村集體自行建設(shè)或者委托開(kāi)發(fā)商代辦及合作建設(shè)。

從市場(chǎng)實(shí)踐來(lái)看，“城中村”改造普遍存在諸多難點(diǎn)。

1）土地性質(zhì)復(fù)雜，或涉及土地變性問(wèn)題：之前棚改多為國(guó)有土地，

適用《國(guó)有土地上房屋征收條例》；城中村的土地性質(zhì)通常比較復(fù)雜，

多為集體土地，拆遷仍依據(jù)《土地管理法》，也有部分為國(guó)有土地,

還有一些歷史遺留用地，各地在土地征收、集體土地轉(zhuǎn)國(guó)有、安置方

式等方面也有較大差異，這都給改造帶來(lái)了較大的困難。

2）利益關(guān)系復(fù)雜：相比于棚戶(hù)區(qū)改造，城中村改造涉及到更多的利

益關(guān)系。例如，城中村可能存在依托商貿(mào)業(yè)發(fā)展而形成的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)和

廠(chǎng)房，這些產(chǎn)業(yè)和廠(chǎng)房以及住宅往往被村集體、村民和租戶(hù)層層轉(zhuǎn)租。

城中村改造還涉及到多方利益的分配，如村民、政府、開(kāi)發(fā)商等，如

何平衡各方利益也是改造過(guò)程中的一個(gè)難題。

3）產(chǎn)權(quán)問(wèn)題復(fù)雜：與棚戶(hù)區(qū)不同，棚戶(hù)區(qū)的房屋產(chǎn)權(quán)是單一業(yè)主的。

然而城中村的住房產(chǎn)權(quán)關(guān)系通常比較復(fù)雜，一些房屋甚至可能私下進(jìn)

行轉(zhuǎn)讓?zhuān)a(chǎn)權(quán)人未將受讓人的名字寫(xiě)入產(chǎn)權(quán)證書(shū)。城中村還存在權(quán)

屬分散的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸集較難，需根據(jù)權(quán)屬人意愿設(shè)計(jì)定制處理

方案。

4）城中村人口密度大，而改造需要進(jìn)行多輪表決，統(tǒng)一意見(jiàn)難度較

高，耗時(shí)較長(zhǎng)。城中村改造涉及到的利益受益人較多，拆遷補(bǔ)償難以

短時(shí)間內(nèi)談攏。城中村的人口密度通常很高，以深圳為例，根據(jù)城中

村助手微信小程序，深圳2022年常住人口1766萬(wàn)人，目前有近1344

萬(wàn)人，也就是超過(guò)76%以上的人口都住在城中村。意見(jiàn)的協(xié)調(diào)難度

較高，在征集改造意愿、拆遷補(bǔ)償方案時(shí)，可能會(huì)反復(fù)表決，耗時(shí)較

長(zhǎng)。

5）清產(chǎn)清資的問(wèn)題：棚戶(hù)區(qū)改造不涉及清產(chǎn)清資的問(wèn)題，但城中村

可能會(huì)涉及村民自己改造新建了商鋪、賓館、飯店、超市、倉(cāng)庫(kù)等情

況，這部分資產(chǎn)的清算也較為困難。

6）社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜：城中村雖然已經(jīng)屬于市區(qū)的一部分，但一般缺乏

管理和規(guī)劃，各項(xiàng)配套不健全、基礎(chǔ)設(shè)施落后，往往存在著許多社會(huì)

問(wèn)題，如治安、消防、衛(wèi)生等方面的問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決需要花費(fèi)

大量的時(shí)間和精力。

7）資金籌措：城中村項(xiàng)目前期投入大、改造周期長(zhǎng)，資金平衡問(wèn)題

較難。首先，項(xiàng)目前期需要投入大量資金完成產(chǎn)權(quán)歸集、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)

短板等工作；其次城中村通常周邊房?jī)r(jià)較高，更新成本也較大。

8）市場(chǎng)主體參與積極性不高：對(duì)于城中村改造項(xiàng)目，社會(huì)資本參與

改造的基礎(chǔ)訴求在于資金平衡。但以上海為例，城中村改造項(xiàng)目多位

于外郊環(huán)區(qū)域，改造經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低，社會(huì)資本進(jìn)入意愿不足,由

于城中村的復(fù)雜性，改造可能是一個(gè)長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程。單個(gè)項(xiàng)目通

常在7-8年，整個(gè)城市的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)，上海計(jì)劃到2032年才完成整

個(gè)城中村改造（20142032年）,北京預(yù)計(jì)至（J2035年，其他城市只

是排計(jì)劃，目前沒(méi)有全面完成的時(shí)間表。城中村改造項(xiàng)目涉及面廣、

利益、權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜，往往需要地方政府在前期拆遷及后期實(shí)施階段

積極推動(dòng)改造提速，以免滯后期過(guò)長(zhǎng)對(duì)原住民的正常生活產(chǎn)生影響，

因此難點(diǎn)重重。

圖表16.城中忖改造中點(diǎn)

?“城中村”改造普遍存在諸多難點(diǎn)

?2??.ft*

用比于■戶(hù)區(qū)改造，城中內(nèi)改造涉及弼■

多的MD關(guān)的分配.照9平

城中村項(xiàng)目前期投入大、改造周

期長(zhǎng)，資金平衡問(wèn)題較難.

城中村人口窟ar大市建主體■與即性不?

城中村改造項(xiàng)目多位于外郊環(huán)區(qū)域，改造

城中村人口密度大，而改造需要進(jìn)行多輪

蛭濟(jì)效益相對(duì)較低,社會(huì)資本進(jìn)入」?不

表決,統(tǒng)一意見(jiàn)難度較高,髭時(shí)皎長(zhǎng).

足.

城中村改造項(xiàng)目涉及面廣、利益、權(quán)責(zé)關(guān)系蝮雜一改造周期長(zhǎng)

3.2從主導(dǎo)方來(lái)看，城中村改造有政府主導(dǎo)、開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)、村集體主

導(dǎo)、三方合作四種模式

作為快速城市化中的一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，城中村改造在各地已經(jīng)探索

出多種不同的模式，各種模式在改造主體、拆遷補(bǔ)償方式、改建房屋

類(lèi)型、土地權(quán)屬變更及管理體制方面各有不同。從政府和市場(chǎng)的關(guān)系

來(lái)看，目前我國(guó)城中村改造主要有四種模式：1）政府主導(dǎo)：以政府

主導(dǎo)、社會(huì)參與、有效激勵(lì)作為運(yùn)作模式，以杭州和上海為例；2）

開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)：實(shí)行“政府決策，政策推動(dòng)，市場(chǎng)運(yùn)作”，由各區(qū)政府為

主體建立投融資平臺(tái)，公開(kāi)招標(biāo)開(kāi)發(fā)商參與改建，并給予房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)

商優(yōu)惠政策，以珠海和鄭州為例；3）村集體主導(dǎo)：以村集體為實(shí)施

主體的改造，改造通常由村股份公司主持實(shí)施，采用村民自籌資金和

政府扶持的方式來(lái)解決改造資金問(wèn)題，減少了以贏利為目的的開(kāi)發(fā)商

介入，整個(gè)舊村重建按照村民各自經(jīng)濟(jì)能力出資，不足部分由商業(yè)銀

行提供貸款。深圳和廣州采取的為該種模式。4）三方合作模式：這

一模式強(qiáng)調(diào)政府、村民和市場(chǎng)的合作，部分情況下通過(guò)股份制改革及

多方合作促進(jìn)城中村改造，以北京和西安為例。2021年63號(hào)文提及

“探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，政府

注重協(xié)調(diào)各類(lèi)存量資源，加大財(cái)政支持力度，吸引社會(huì)專(zhuān)業(yè)企業(yè)參與

運(yùn)營(yíng)，以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收入平衡改造投入，鼓勵(lì)現(xiàn)有資源所有者、居民出

資參與微改造:63號(hào)文指導(dǎo)下的城市更新更提倡主要采取的是政府、

企業(yè)、村民合作模式。

3.2.1政府主導(dǎo)：地方政府扮演中心角色，負(fù)責(zé)整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)和決

策管理

在政府主導(dǎo)模式中，地方政府在城中村改造中扮演了中心角色，負(fù)責(zé)

整體規(guī)劃、資源協(xié)調(diào)和決策管理。政府主導(dǎo)模式的優(yōu)點(diǎn)在于效率高、

推進(jìn)快，政府從全局考慮，避免了利益各方只從自身利益出發(fā)對(duì)待城

中村改造致使改造受阻的弊端，還能使村民的經(jīng)濟(jì)利益得到保障。劣

勢(shì)在于政府承擔(dān)改造資金壓力較大，而且行政強(qiáng)拆等方式容易導(dǎo)致村

民的抵觸情緒。采用該種模式的城市主要有：杭州、上海、武漢、濟(jì)

南、長(zhǎng)沙、東莞、沈陽(yáng)等。

3.2.2開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)：保障改造資金穩(wěn)定來(lái)源，減輕政府壓力

在開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)模式下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在城中村改造中發(fā)揮主導(dǎo)作用，

政府在制定政策、引導(dǎo)和監(jiān)管方面提供支持。開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)模式的優(yōu)點(diǎn)

在于改造資金來(lái)源得到一定保障，政府壓力減輕，開(kāi)發(fā)商的介入促進(jìn)

市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，這些都是有利于村民的。劣勢(shì)在于村民只是被改造的對(duì)

象，村民利益不容易得到保障，還會(huì)導(dǎo)致村民無(wú)法安置。因此對(duì)此種

模式，政府需要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督。采用該種模式的城市主要有：鄭州、

珠海、重慶、合肥等。

3.2.3村集體主導(dǎo)：村民積極參與改造決策和實(shí)施

村集體主導(dǎo)模式下，村集體和村民在城中村改造中發(fā)揮重要作用，積

極參與改造決策和實(shí)施。村集體主導(dǎo)模式的優(yōu)點(diǎn)在于尊重村民的改造

主體地位，村民參與改造的積極性高，改造工作比較順利。此種模式

下政府發(fā)揮服務(wù)職能而無(wú)強(qiáng)制行為，政府和村民的關(guān)系也較融洽。劣

勢(shì)在于改造資金普遍短缺，改造方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面難以統(tǒng)一，糾

紛不斷，效率不高。采用該種模式的城市主要有：深圳、廣州、青島

等。

3.2.4三方合作模式：部分情況下通過(guò)股份制改革及多方合作促進(jìn)改

造

三方合作模式強(qiáng)調(diào)政府、農(nóng)民和市場(chǎng)的合作，部分情況下通過(guò)股份制

改革及多方合作促進(jìn)城中村改造，例如北京、西安等地正在逐步推行

社區(qū)股份合作模式，即進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)型股份合作制改革。社區(qū)

股份合作模式的選擇適合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際，是在原有集體合作經(jīng)濟(jì)

的基礎(chǔ)上向股份有限公司轉(zhuǎn)變的一種有效過(guò)渡形式。通過(guò)清產(chǎn)核資、

設(shè)定股權(quán)、折股量化、分配到人，把原來(lái)的村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)換成股

份公司。此種模式調(diào)動(dòng)了各方的積極性，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和工作效率,

也較好地緩和了政府、開(kāi)發(fā)商兩者與村民之間的矛盾。

除了以上依據(jù)不同的改造主體分類(lèi)的四種改造模式外，根據(jù)工作部署

電視電話(huà)會(huì)議提出的分類(lèi)改造原則，拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合

三種改造方式，各地根據(jù)城市規(guī)劃、功能定位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行選擇。

部分項(xiàng)目采取收儲(chǔ)（或收租）改造的模式，如深圳、成都、重慶；部

分項(xiàng)目為拆除新建和整治提升并舉，如上海、沈陽(yáng)、合肥。目前來(lái)看

基本不存在純拆除新建類(lèi)項(xiàng)目，注重歷史建筑的保護(hù)。這與何副總理

提出的“采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方式分類(lèi)改造“故

好歷史文化傳承保護(hù)”相符。

3.3從土地開(kāi)發(fā)模式來(lái)看，主要有一二級(jí)聯(lián)動(dòng)和做地模式

城中村土地性質(zhì)復(fù)雜，包括國(guó)有土地和集體土地兩種。目前現(xiàn)存的城

中村土地性質(zhì)分為三種類(lèi)型：

1）已經(jīng)全部被征用為國(guó)有土地。例如深川已經(jīng)完成了全市土地國(guó)有

化轉(zhuǎn)制，盡管在規(guī)劃中已將原村集體土地征為國(guó)有，但大量土地并沒(méi)

有完成相應(yīng)的補(bǔ)償返還手續(xù)，對(duì)未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的用地，名

義上雖為國(guó)有，但實(shí)際上卻被原村集體占有，隨著城市化進(jìn)程中土地

價(jià)值的不斷提升，政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又往往滿(mǎn)足不了原村集體的要求，導(dǎo)

致土地?zé)o法整備至政府手中。2）雖己列入城市框架，但土地性質(zhì)仍

舊為集體土地。3）部分為集體土地，部分為國(guó)有土地。房屋類(lèi)型也

包括宅基地房屋、臨時(shí)用地房屋、無(wú)證房屋、小產(chǎn)權(quán)房、門(mén)面房等多

種。例如上海，而上海2022年9月出臺(tái)的《上海市助行業(yè)強(qiáng)主體穩(wěn)

增長(zhǎng)的若干政策措施》明確，將“城中村”改造項(xiàng)目認(rèn)定中的集體建設(shè)

用地占比要求從70%以上降低至51%以上。

3.3.1一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式：以較低的成本獲得規(guī)模化土地，增厚企業(yè)利

潤(rùn)空間

早期的深圳市城市更新和廣東省“三舊”改造等試點(diǎn)開(kāi)創(chuàng)了土地開(kāi)發(fā)

一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式，允許承擔(dān)拆遷和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)主體不經(jīng)過(guò)招

拍掛程序，通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)繳地價(jià)等方式獲得土地二級(jí)權(quán)利。2021

年63號(hào)文指導(dǎo)下的城市更新提倡政府與企業(yè)的合作，因此土地開(kāi)發(fā)

一二級(jí)聯(lián)動(dòng)被更廣泛的運(yùn)用。由政府主導(dǎo)，將公益性項(xiàng)目和商業(yè)性項(xiàng)

目打包，政府招標(biāo)選擇合作方，或者政府授權(quán)公益類(lèi)國(guó)企，由公益類(lèi)

國(guó)企招標(biāo)選擇合作方，合作方進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和公益性項(xiàng)目建設(shè),

承擔(dān)征拆補(bǔ)償、配套設(shè)施建設(shè)等投資和建設(shè)，再通過(guò)協(xié)議出讓、帶方

案掛牌、與拆遷兩標(biāo)合一標(biāo)等方式獲得土地使用權(quán)，進(jìn)行出讓金補(bǔ)差,

補(bǔ)償一級(jí)開(kāi)發(fā)和公益類(lèi)項(xiàng)目的投入成本，社會(huì)資本方再進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)

獲取房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益和土地增值收益。我們認(rèn)為一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)主

要在于一二級(jí)資源嫁接，節(jié)省成本，增厚綜合利潤(rùn)空間。一方面，可

以通過(guò)參與土地一級(jí)整理獲得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的利益分成，另一方面，

可以以低廉的土地價(jià)格獲得規(guī)模化土地，可以提前鎖定土地，是房企

更青睞的模式。房企獲得一二級(jí)聯(lián)動(dòng)通常需要具備良好的政企關(guān)系與

影響力、相關(guān)勾地經(jīng)驗(yàn)與能力、雄厚的資金實(shí)力及暢通的融資渠道、

以及專(zhuān)業(yè)的操盤(pán)能力。而一二級(jí)聯(lián)動(dòng)也存在可能造成不公平競(jìng)爭(zhēng)和內(nèi)

幕交易等問(wèn)題。

很多城市制定的城市更新地方細(xì)則也設(shè)置了土地開(kāi)發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的

制度，不過(guò)在各地的實(shí)際運(yùn)用也有所不同。例如：1）深圳：城市更

新是統(tǒng)籌運(yùn)用單一主體歸宗和村集體改造兩種邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)的。a）單一

主體歸宗即原始權(quán)利主體通過(guò)協(xié)議搬遷的方式，將房屋所有權(quán)與土地

使用權(quán)轉(zhuǎn)移到單一實(shí)施主體，由該主體負(fù)責(zé)搬遷安置或者改造并通過(guò)

協(xié)議出讓、補(bǔ)繳土地出讓金等方法完全獲取新規(guī)劃條件下的土地使用

權(quán)，進(jìn)而辦理土地手續(xù)，簽訂土地出讓合同，組織開(kāi)發(fā)建設(shè)和搬遷改

造。通過(guò)協(xié)議搬遷和單一主體歸宗，實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。b）

村集體改造即在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將其所掌控的

土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，通過(guò)招標(biāo)方式引入社會(huì)資本作為實(shí)施主體、

或者自行組織完成改造范圍內(nèi)改造意愿征洵、土地房產(chǎn)調(diào)查、搬遷補(bǔ)

償和土地地平整等前期工作，在達(dá)到土地出讓條件后由政府以協(xié)議出

讓方式將土地使用權(quán)出讓給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立的全（獨(dú)）資公

司，社會(huì)資本可通過(guò)與村集體股權(quán)合作等方式實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。2）

上海：《上海市城市更新條例》規(guī)定根據(jù)城市更新地塊具體情況，供

應(yīng)土地采用招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌、協(xié)議出讓以及劃撥等方式。沒(méi)有條件、

不能采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式的，經(jīng)政府同意，可采取協(xié)議出讓方

式供應(yīng)土地。同時(shí)，建立上海的歷史風(fēng)貌保護(hù)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制。經(jīng)認(rèn)

定的歷史風(fēng)貌保護(hù)實(shí)施項(xiàng)目，采取帶方案招拍掛、定向掛牌、存量補(bǔ)

地價(jià)等差別化土地供應(yīng)方式。3）南京：城市更新領(lǐng)域的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

方式有土地劃撥、協(xié)議出讓、定向掛牌、帶方案掛牌。4）成都：《成

都市城市有機(jī)更新實(shí)施辦法》規(guī)定，城市有機(jī)更新涉及搬遷補(bǔ)償?shù)模?/p>

可采取公開(kāi)方式確定土地使用權(quán)人作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)主體，并預(yù)先約

定土地出讓合同生效及解約條件，區(qū)政府（管委會(huì)）組織實(shí)施搬遷補(bǔ)

償后，移交土地使用權(quán)人實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)。政府選定的開(kāi)發(fā)主體要承擔(dān)

補(bǔ)償款的支付責(zé)任和后期的開(kāi)發(fā)建設(shè)責(zé)任。5）濟(jì)南：《城市更新專(zhuān)

項(xiàng)規(guī)劃》中規(guī)定允許帶實(shí)施方案掛牌出讓。2021年11月17日，濟(jì)

南市中區(qū)上新街片區(qū)城市更新項(xiàng)目貸款成功發(fā)放，該項(xiàng)目通過(guò)“帶實(shí)

施方案掛牌”的方式取得后續(xù)建設(shè)土地，以未來(lái)建設(shè)及經(jīng)營(yíng)后產(chǎn)生的

預(yù)期現(xiàn)金流作為還款來(lái)源，實(shí)現(xiàn)城市更新的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。

22.土地開(kāi)發(fā)一二H及動(dòng)模生機(jī)理

空"I域?具體做法

3.3.2做地模式：做地主體多元，利于緩解資金壓力及實(shí)現(xiàn)更高的土

地整理和儲(chǔ)備效率

近期廣州、杭州等地方的城市更新進(jìn)行了新的模式轉(zhuǎn)變，尤其是已經(jīng)

有很成熟土地開(kāi)發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)城市更新制度的廣州，在2023年3月

23H出臺(tái)了《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》,

放棄了土地開(kāi)發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)城市更新模式，規(guī)定除重點(diǎn)城市更新片區(qū)

還可以豁免采用土地開(kāi)發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)外，選擇了做地+土儲(chǔ)的城;更

新模式，一級(jí)開(kāi)發(fā)后土地必須收儲(chǔ)，進(jìn)行招拍掛之后才能進(jìn)入二級(jí)開(kāi)

發(fā)。做地模式不同于一二級(jí)聯(lián)動(dòng)之處在于一級(jí)與二級(jí)市場(chǎng)是分開(kāi)的。

我們以杭州為例，杭州市做地模式下，各個(gè)城中村項(xiàng)目的做地主體均

由政府直接確定，完全由政府機(jī)構(gòu)或者國(guó)企公司把控前期土地整理工

作；土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)收儲(chǔ)這項(xiàng)行政職能，不再統(tǒng)籌土地征拆和前期開(kāi)

發(fā)工作；城中村改造是與政府土地收儲(chǔ)深度捆綁的，做地主體完成土

地整理后，土地交由市土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)后用于出讓?zhuān)醋龅刂黧w未

必是改造完成后的用地主體，從這個(gè)角度看，一二級(jí)市場(chǎng)是分開(kāi)的。

1998年，杭州啟動(dòng)城中村改造工作，逐漸形成‘政府主導(dǎo)”“做地+收儲(chǔ)”

等具有杭州特色的城中村改造模式。2016年起，杭州市啟動(dòng)“主城區(qū)

城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)”，提出“十三五期間基木完成主城區(qū)246個(gè)

城中村改造”目標(biāo)。截止2020年,杭州市全市共啟動(dòng)266個(gè)“城中村”

改造，征遷住戶(hù)約14.01萬(wàn)戶(hù)，開(kāi)工安置房項(xiàng)目406個(gè)（35.73萬(wàn)套、

6300萬(wàn)平方米），完成回遷安置約6.5萬(wàn)戶(hù)，騰出近10萬(wàn)畝建設(shè)用

地。至此，杭州市主城區(qū)“城中村”改造基本完成，城中村改造五年行

動(dòng)順利結(jié)束。

在杭州模式下，城中村改造的基本邏輯是'做地+收儲(chǔ)”，由市級(jí)做地

主體和區(qū)級(jí)做地主體承擔(dān)做地工作，在做地過(guò)程中，市土地儲(chǔ)備中心

和各做地主體之間分工有所側(cè)重。杭州的國(guó)企做地實(shí)踐最早可追溯到

2015年，正式明確于2018年，目前仍在有序推進(jìn)。根據(jù)2018年發(fā)

布的《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)做地主體的支持力度

完善土地儲(chǔ)備資金管理的通知》，做地主體包括三類(lèi)：1）市土地儲(chǔ)

備中心；2）市級(jí)做地主體，包括錢(qián)江新城管委會(huì)、杭實(shí)集團(tuán)、市城

投集團(tuán)、市交投集團(tuán)、市運(yùn)河集團(tuán)、市地鐵集團(tuán)、錢(qián)江新城投資集團(tuán)

等7家單位；3）區(qū)級(jí)做地主體，包括上城區(qū)政府，下城區(qū)政府，江

干區(qū)政府，拱墅區(qū)政府，西湖區(qū)政府，杭州高新開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、政府

及杭州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)。具體流程為，市土地儲(chǔ)備中心代表政府實(shí)

施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓的前期準(zhǔn)備工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、

監(jiān)管做地主體具體實(shí)施土地前期開(kāi)發(fā)整理；各做地主體在指定區(qū)域范

圍內(nèi)與市土地儲(chǔ)備中心合作開(kāi)展土地前期開(kāi)發(fā)整理，具體負(fù)責(zé)實(shí)施地

塊的征地拆遷（補(bǔ)償）以及根據(jù)地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施地塊內(nèi)配

套設(shè)施建設(shè)和場(chǎng)地平整等工作，包括補(bǔ)償安置、市政和公共基礎(chǔ)設(shè)施

建設(shè)、場(chǎng)地平整綠化與管理、圍墻構(gòu)筑、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、考古等具體事

項(xiàng)。做地過(guò)程中涉及的集體土地征收和國(guó)有土地上房屋征收工作，由

區(qū)政府按程序開(kāi)展c做地工作完成并由杭州市儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)驗(yàn)收合格后，

再交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施收儲(chǔ)，納入土地儲(chǔ)備庫(kù)以供出讓。杭州城中

村改造在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，由全市、各區(qū)多個(gè)做地主體承擔(dān)做地工

作，做地主體的多元化一方面可以緩解資金壓力，另一方面有利于內(nèi)

部充分競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)更高的土地整理和儲(chǔ)備效率。

做地的資金來(lái)源方面，做地階段土地整理成本主要由做地主體承擔(dān)。

為了實(shí)現(xiàn)資金平衡，土地出讓收入應(yīng)當(dāng)足以覆蓋前期征遷成本、土地

指標(biāo)費(fèi)及其他規(guī)定費(fèi)用等土地整理成本。一般來(lái)說(shuō)，規(guī)劃用途為住宅、

商業(yè)、公共服務(wù)類(lèi)的“城中村”會(huì)采用拆除重建模式進(jìn)行改造，土地征

為國(guó)有后，除了必須建設(shè)的安置用房及各類(lèi)配套設(shè)施外，其余地塊均

可掛牌出讓?zhuān)虼送恋爻鲎屖找娴墨@取是做地模式下實(shí)現(xiàn)資金平衡的

重要保障。做地資金的具體籌措方式包括：土地出讓金、財(cái)政補(bǔ)助、

專(zhuān)項(xiàng)貸款、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債、引入社會(huì)資本等。杭州市在最初啟動(dòng)土

地收儲(chǔ)工作時(shí)（2015年），成功申請(qǐng)到一筆千億級(jí)棚改專(zhuān)項(xiàng)貸款資

金，用于首批土地做地工作。此后，杭州市主要是在留有足夠土儲(chǔ)資

金用于周轉(zhuǎn)的前提下，向做地主體核撥部分土儲(chǔ)資金（基于已出讓土

地的收入形成的部分土地收益基金，另土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債也作為重要的補(bǔ)償

資金來(lái)源），用于后續(xù)其他土地的前期開(kāi)發(fā)整理。具體實(shí)踐中更多則

是做地主體先行承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，工作完成后，市土儲(chǔ)中心與做地主體

簽訂協(xié)議，按約定結(jié)算支付土地補(bǔ)償費(fèi)。土地出讓金返還體現(xiàn)在實(shí)施

改造的城中村所取得的土地出讓金在扣除需上繳的相關(guān)稅費(fèi)后，全額

核撥給做地主體，改造區(qū)域內(nèi)的配套基礎(chǔ)設(shè)施由做地主體負(fù)責(zé)出資建

設(shè)。此外，引入市級(jí)做地主體和區(qū)級(jí)做地主體是主流，其中市級(jí)做地

主體包括7家市屬?lài)?guó)有企業(yè)，作為市場(chǎng)主體，這些國(guó)有企業(yè)也可以通

過(guò)多種渠道籌集做地資金，包括銀行貸款、發(fā)行公司債券、引入股權(quán)

投資等融資方式。

做地補(bǔ)償安置方面,采用拆除重建模式改造的城中村，在原村拆除后,

一般會(huì)新建安置房小區(qū)或購(gòu)買(mǎi)調(diào)撥其他安置房源對(duì)原村民進(jìn)行安置。

杭州安置政策鼓勵(lì)“1+X”安置辦法，即被補(bǔ)償人選擇1套安置房，其

余安置面積均以貨幣方式進(jìn)行補(bǔ)償。貨幣化安置款根據(jù)貨幣化安置單

價(jià)結(jié)合貨幣化安置面積扣除相應(yīng)的調(diào)產(chǎn)安置用房結(jié)算價(jià)款后進(jìn)行計(jì)

算，即貨幣化安置款=貨幣化安置單價(jià)X貨幣化安置面積.相應(yīng)的調(diào)產(chǎn)

安置用房結(jié)算價(jià)款。杭州城中村改造涉及撤村建居，為了解決原村集

體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)生活問(wèn)題，需要在符合城市規(guī)劃和土地利

用規(guī)劃的建設(shè)留用地范圍內(nèi)，留出可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地面積的

10%（即留用地），用于發(fā)展商品住宅以外的經(jīng)營(yíng)性物業(yè)類(lèi)型。此外，

杭州城中村改造還需要解決農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。杭州的做地

成效顯著的。自2015年至2022年,全市完成做地計(jì)劃約65.5萬(wàn)畝，

也為其他城市借鑒該模式提供了做地+收儲(chǔ)的杭州模板。

廣州市曾以土地開(kāi)發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)方式為主，但在2023年3月23日

出臺(tái)的《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》（做

地10條）中明確了“做地+土儲(chǔ)”的土地開(kāi)發(fā)模式，并將“做地”主體限

定在本地實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)。由市區(qū)兩級(jí)全資國(guó)企作為做地主體,

通過(guò)自籌或融入資金實(shí)施土地征收補(bǔ)償安置、七通一平等土地一級(jí)開(kāi)

發(fā)工作；此外，支持帶方案招商做地模式，在重點(diǎn)城市更新片區(qū)可將

做地與土地開(kāi)發(fā)建設(shè)一并通過(guò)公開(kāi)招商選定做地主體，做地主體在完

成前期各項(xiàng)工作并按規(guī)定繳納土地出讓金百，以協(xié)議出讓方式獲取土

地使用權(quán)，進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。也就是說(shuō)對(duì)于城市更新片區(qū)可采用一二級(jí)

聯(lián)動(dòng)方式，公開(kāi)選定做地主體，在做熟土地后通過(guò)協(xié)議出讓方式將土

地出讓至該主體。“做地政策”的主要內(nèi)容：1）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)由政府

為主導(dǎo)，但以授權(quán)或委托方式由做地主體負(fù)責(zé)，做地主體負(fù)責(zé)“七通

一平”等工作，將“生地”做成“熟地”交由政府收儲(chǔ)工2）做地主體是指

由政府認(rèn)定的國(guó)有企業(yè)。市級(jí)做地主體包括越秀集團(tuán)、廣州建筑、廣

州地鐵、廣州城投、廣州交投、珠實(shí)集團(tuán)、機(jī)場(chǎng)建投集團(tuán)等全資國(guó)企；

各區(qū)政府（廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)）可認(rèn)定或組建一至兩家區(qū)屬全資

國(guó)企開(kāi)展做地工作c條件成熟的其他做地主體需專(zhuān)題報(bào)市政府審定。

3）資金方面，一方面，支持做地補(bǔ)償保障，以新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估

價(jià)的一定比例向做地主體支付收儲(chǔ)補(bǔ)償款；另一方面，支持做地主體

融資，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)貸款、企業(yè)債、公司債等其他金融工具對(duì)做

地主體予以做地資金支持。鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)立做地專(zhuān)項(xiàng)基金，支持做

地主體融資。4）“重點(diǎn)城更片區(qū)做地方案”的工作程序中制定了兩種

模式：模式一：做儲(chǔ)結(jié)合、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)；模式二：改儲(chǔ)結(jié)合、帶方案招

商。模式一主要關(guān)于做地主體開(kāi)展土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的內(nèi)容，并無(wú)開(kāi)展土

地二級(jí)開(kāi)發(fā)的內(nèi)容，但可以從土地二級(jí)開(kāi)發(fā)出讓地塊的土地出讓金中

按比例分成。模式二允許做地主體進(jìn)行土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，通過(guò)公

開(kāi)招商成為做地主體，完成“七通一平”后，繳納土地出讓金，協(xié)議出

讓獲取土地使用權(quán)，”可選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)合作共同進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)”。

3.4資金來(lái)源：主要來(lái)自于政府、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本

根據(jù)工作部署電視電話(huà)會(huì)議提出的分類(lèi)改造原則，城中村改造有拆除

新建、整治提升、拆整結(jié)合三種改造方式。根據(jù)改造方式的不同，項(xiàng)

目的收益情況也會(huì)不同，無(wú)收益的公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府出資，有收益

的準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則可吸收多方出資，參照目前城市更新的做

法，我們認(rèn)為城中村改造應(yīng)有以下幾種資金來(lái)源方式：1）政府出資

（財(cái)政補(bǔ)貼、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券）；2）金融機(jī)構(gòu)融資（政策性銀行貸款、

政策性開(kāi)發(fā)性金融工具、商業(yè)銀行城市更新貸款、保險(xiǎn)資金、不動(dòng)產(chǎn)

私募股權(quán)基金等）；3）城市更新類(lèi)基金；4）城投主體（發(fā)行城市更

新類(lèi)債券融資、發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs）；5）社會(huì)資本投資，以

實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡。

第一，政府出資。1）政府適當(dāng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。例如老舊小區(qū)改造方

面中央安排補(bǔ)助資金，從2019年以來(lái)，中央財(cái)政一共下達(dá)了補(bǔ)助資

金超過(guò)2450億元。未來(lái)城中村改造的資金來(lái)源或部分會(huì)由中央補(bǔ)助。

2）發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券。國(guó)常會(huì)曾提出專(zhuān)項(xiàng)債資金只能用于政府投資項(xiàng)目，

但近期這一政策已開(kāi)始松動(dòng)，已有越來(lái)越多的地方將專(zhuān)項(xiàng)債用于企業(yè)

投資項(xiàng)目。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券利率低、期限長(zhǎng)，但缺點(diǎn)是仍然計(jì)入地

方債務(wù)。第二，金融機(jī)構(gòu)融資。目前已有部分政策性銀行和商業(yè)銀行

開(kāi)始提供針對(duì)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的城市更新項(xiàng)目貸款產(chǎn)品，據(jù)我們的不

完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)超過(guò)1150億元。

1）政策性銀行貸款，例如國(guó)開(kāi)行專(zhuān)項(xiàng)借款工具或低息長(zhǎng)期借款等。

國(guó)開(kāi)行2021年曾創(chuàng)新出一級(jí)半融資+二級(jí)融資模式，一級(jí)半融資，

成立獨(dú)立的公司招拍掛摘地，土地抵押給金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓收

入作為還款來(lái)源；二級(jí)融資，協(xié)議方式獲取土地后，投資基礎(chǔ)配套和

公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及產(chǎn)?業(yè)招商運(yùn)營(yíng)維護(hù)，以租售收入或產(chǎn)

業(yè)收益作為還款來(lái)源。

2）政策性開(kāi)發(fā)性金融工具。2022年6月國(guó)常會(huì)推出政策性開(kāi)發(fā)性金

融工具支持重大項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)發(fā)行金融債券等方式籌資，國(guó)家開(kāi)發(fā)

銀行成立的國(guó)開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金及中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立的農(nóng)發(fā)

基礎(chǔ)設(shè)施基金，為重大項(xiàng)目提供不超過(guò)50%的項(xiàng)目資本金或?yàn)閷?zhuān)項(xiàng)

債項(xiàng)目資本金搭橋。政策性開(kāi)發(fā)性金融工具主要用于交通、能源、水

利等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，信息、科技、物流等產(chǎn)業(yè)升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)家安全基礎(chǔ)設(shè)施

建設(shè)，重大科技創(chuàng)新、職業(yè)教育等領(lǐng)域，以及其他可由地方政府專(zhuān)項(xiàng)

債券投資的項(xiàng)目建設(shè)。作為接棒專(zhuān)項(xiàng)債的準(zhǔn)財(cái)政資金，政策性開(kāi)發(fā)性

金融工具或?qū)⑹俏磥?lái)重要的資金來(lái)源。

3）商業(yè)銀行貸款。部分地區(qū)商業(yè)銀行已經(jīng)開(kāi)始發(fā)放城市更新貸款。

4）保險(xiǎn)資金。保險(xiǎn)資金期限長(zhǎng)、成本低、規(guī)模大，適合投資于城市

更新項(xiàng)目。保險(xiǎn)資金通常會(huì)委托保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司進(jìn)行投資。具體的

投資方式則包括基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃、不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)計(jì)劃、通過(guò)信托

計(jì)劃放款等模式。

5）不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金。2023年2月20日中基協(xié)發(fā)布《不動(dòng)產(chǎn)私

募投資基金試點(diǎn)備案指引（試行）》，啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)。

允許符合要求的私募股權(quán)基金管理人在具備初步募資和展業(yè)計(jì)劃的

基礎(chǔ)上設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金，引入機(jī)構(gòu)資金，投資特定居住用房、

商業(yè)經(jīng)營(yíng)用房和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等，對(duì)試點(diǎn)管理人和不動(dòng)產(chǎn)私募基金產(chǎn)

品實(shí)行特殊監(jiān)管政策。這為城市更新項(xiàng)目開(kāi)辟了一個(gè)新的資金渠道。

第三，城市更新類(lèi)基金。政府主導(dǎo)的城市更新基金已在北京、上海、

天津、廣州、深圳、成都、重慶、西安、鄭州、青島等城市落地，根

據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，累計(jì)規(guī)模已經(jīng)約5000億元，一般由政府支持，國(guó)有

企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會(huì)資本設(shè)立，這類(lèi)基金投資者(LP)基本都是國(guó)

央企、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)，采用設(shè)立母子基金架構(gòu)進(jìn)行設(shè)立。城市更新母基

金不完全以盈利為目的，其主要作用是利用政府性資金撬動(dòng)社會(huì)資本,

發(fā)揮資金的杠桿放大效應(yīng)，以達(dá)到加快城市更新實(shí)施目的。在政府相

關(guān)部門(mén)的支持下，通過(guò)基金管理人的專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)運(yùn)作，以支持城市更

新項(xiàng)目為指導(dǎo)，以股權(quán)、債權(quán)等方式投資于項(xiàng)目，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)

作用。目前設(shè)立的城市更新項(xiàng)目由政府平臺(tái)公司作為實(shí)施主體，因此

大部分基金的基金管理人以政府平臺(tái)公司下屬的基金管理人為主。目

前城市更新基金的認(rèn)購(gòu)主體以屬地國(guó)有平臺(tái)公司、房企、建筑類(lèi)企業(yè)、

銀行等金融機(jī)構(gòu)為主，能夠整合各方優(yōu)勢(shì)資源加快項(xiàng)目推進(jìn)。比較典

型的如2021年6月2日上海成立的城市更新基金，落地規(guī)模800億

元，參與投資的“社會(huì)”資本主要是國(guó)央企開(kāi)發(fā)商(如保利、萬(wàn)科、招

商蛇口等)以及保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，參與投資的木質(zhì)上屬于政府主導(dǎo)的

城市更新“引導(dǎo)”基金。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，城市更新項(xiàng)目的資本金

需求在總投資的20%~25%左右，這對(duì)當(dāng)前債務(wù)壓力大的地方政府與

城投公司來(lái)說(shuō)較為困難。上海成立城市更新基金的做法，也為后續(xù)有

意進(jìn)行城市更新的城市提供了籌措資本金的新思路，未來(lái)龍頭房企通

過(guò)城市基金的方式參與到城市更新會(huì)成為更為常見(jiàn)的發(fā)展模式。

圖裊30.城市史新臭盤(pán)金運(yùn)作模式及潦程用

*二九

“次城市史4過(guò)〃中

2、黃金導(dǎo)入Rd

第四，城投類(lèi)主體。1）城市更新類(lèi)債券。城投類(lèi)主體參與城中村改

造項(xiàng)目可發(fā)行城市更新類(lèi)債券融資，包括企業(yè)債、定向債務(wù)融資工具、

交易商協(xié)會(huì)城市更新債券等。2）基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs。城投也可通

過(guò)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs,盤(pán)活存量的城市更新項(xiàng)目。從政策導(dǎo)向

來(lái)看，公募REITs可為城市更新項(xiàng)目投資人提供有效的退出路徑。

第五，社會(huì)資本投資。通過(guò)社會(huì)資本的參與，以求實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡。

1）ABO模式。目前的ABO模式有兩種類(lèi)型：一是股權(quán)型。政府授

權(quán)屬地國(guó)企項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)進(jìn)行資本金注入或投資補(bǔ)助。根據(jù)社會(huì)資本是

否進(jìn)行股權(quán)投資分為兩種操作結(jié)構(gòu)：a.社會(huì)資本僅參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)

方，不參與項(xiàng)目投資。b.“投融建一體化”模式。社會(huì)資本既是參與項(xiàng)

目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，也參與項(xiàng)目投資。“投融建一體化”模式能夠解決地方政

府及屬地國(guó)有企業(yè)資本金不足、缺少建設(shè)施工和運(yùn)營(yíng)能力等各種問(wèn)題。

二是購(gòu)買(mǎi)型。主要適應(yīng)于片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目中。政府授權(quán)屬地國(guó)有企業(yè)

綜合開(kāi)發(fā)權(quán)，屬地國(guó)有企業(yè)公開(kāi)招采選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方招

標(biāo)和工程、服務(wù)招標(biāo)兩標(biāo)合一標(biāo)，屬地國(guó)有企.業(yè)與社會(huì)資本方合資成

立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及招

商等工作。2）投資人+EPC模式。一般不包括運(yùn)營(yíng)，社會(huì)資本方往

往在項(xiàng)目建設(shè)完成后就選擇退出，由公益性國(guó)企采取回購(gòu)的方式根據(jù)

合作協(xié)議約定支付社會(huì)資本方投資本息。3）特許經(jīng)營(yíng)+股權(quán)合作

+EPC模式。首先由政府根據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或

競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式選擇項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)者，具有建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的特

許經(jīng)營(yíng)者作為項(xiàng)目投資人和建設(shè)運(yùn)營(yíng)方，兩標(biāo)合一標(biāo)”獲得EPC施

工總承包資格。其次中標(biāo)的社會(huì)資本方與政府指定的平臺(tái)公司依據(jù)招

投標(biāo)文件約定出資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施。4）PPP

模式。PPP模式是目前有完善法律規(guī)范，最為合規(guī)的模式，但同時(shí)

也是要求最高流程最為復(fù)雜的模式。PPP模式有很多指標(biāo)限制，因

此規(guī)模有上限：a.財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府

付費(fèi)項(xiàng)目。b.每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)

政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%oc.財(cái)政支出

責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)

目入庫(kù)。

以上渠道僅是目前參照城市更新項(xiàng)目的資金來(lái)源，不排除城中村改造

的推進(jìn)過(guò)程中以及未來(lái)城市更新試點(diǎn)過(guò)程中還會(huì)有新的融資政策出

臺(tái)，例如推出新的融資工具，或者實(shí)踐中創(chuàng)新出新的融資模式。此外

7月28日城中村改造工作部署電視電話(huà)會(huì)議上提出的“改造資金全市

統(tǒng)籌”也很值得關(guān)注，具體如何統(tǒng)籌，是僅僅指政府投資部分的全市

統(tǒng)籌，還是指各類(lèi)資金的統(tǒng)籌，有待進(jìn)一步明確。

3.5補(bǔ)償與安置：預(yù)計(jì)將以實(shí)物或房票安置制度為主

城中村原則上是應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有土地上房屋的標(biāo)準(zhǔn)和流程進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹?/p>

2011年，最高院出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行

政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，其中第12條第2款規(guī)定，征收農(nóng)村集體

土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償?shù)模a(bǔ)償

安置時(shí)房屋所在的區(qū)域已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)的，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照

執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)當(dāng)應(yīng)予支持,

但應(yīng)當(dāng)扣除己經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。也就是說(shuō)，在法律上，城中村原

則上是應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有土地上房屋的標(biāo)準(zhǔn)和流程進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹５蔷唧w

實(shí)施過(guò)程中還是要依據(jù)土地性質(zhì)、房屋類(lèi)型等具體情況進(jìn)行區(qū)分。上

一輪棚改的補(bǔ)償安置模式貨幣化安置+實(shí)物安置，其中央行PSL參與

貨幣化安置力度較大。而此輪城中村改造指導(dǎo)意見(jiàn)中對(duì)資金來(lái)源的表

述為“多渠道籌措改造資金”、“鼓勵(lì)和支持民間資本參與”，城中村改

造的安置方式或更為多樣，不同城市對(duì)城中村改造的安置政策不盡相

同。

從目前政策有明確規(guī)定補(bǔ)償方式的城市來(lái)看，采用貨幣化安置的比例

有限，更多采用實(shí)物或房票安置制度，即以地?fù)Q房或以房換房，或與

保障性住房建設(shè)相結(jié)合。1）北京在2023年3月發(fā)布的《北京市征

收集體土地房屋補(bǔ)償管理辦法》中規(guī)定征收集體土地房屋補(bǔ)償強(qiáng)化以

房屋安置為主、貨幣補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償方式，其中貨幣補(bǔ)償主要針對(duì)非

住宅。2）濟(jì)南在2022年12月發(fā)布的《濟(jì)南市城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

（2021-2035年）》中鼓勵(lì)多種安置方式相結(jié)合，采取實(shí)物安置或貨

幣安置形式。3）鄭州于2023年8月3日出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)

我市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》中，明確了在城中村改造的安

置方式：通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品住房、發(fā)放安置房票等貨幣化為主的方式實(shí)施

安置；未開(kāi)工建設(shè)的安置房，原則上以貨幣化安置為主。同時(shí)，或更

多會(huì)納入保障性住房體系進(jìn)行實(shí)物安置，即部分村民可能會(huì)采用實(shí)物

安置的方式直接就地安置于新建的保障性住房當(dāng)中。例如，2023年

7月，廣州市住建局公開(kāi)征集《廣州市城中村改造條例（征求意見(jiàn)稿）》

意見(jiàn)，建議公眾重點(diǎn)對(duì)八個(gè)方面提出意見(jiàn)或建議，可以看出對(duì)于將城

中村改造與保障性住房相結(jié)合、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較為重視。2023年3

月，深圳市住建局印發(fā)《深圳市城中村保障房規(guī)模化品質(zhì)化改造提升

指引》，統(tǒng)籌推進(jìn)城中村綜合整治與保障性租賃住房籌集工作。

3.6從四個(gè)一線(xiàn)城市看城中村改造如何運(yùn)作？

上海：上海“城中村'主要是在城市化快速推進(jìn)過(guò)程中因資金、動(dòng)遷等

原因而被遺留下來(lái)的，數(shù)量相對(duì)較少，主要分布在外環(huán)周邊及郊區(qū)新

城。上海“城中村”改造雖啟動(dòng)時(shí)間較晚，但系統(tǒng)性較為完善，以2014

年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)木市“城中村”改造工作的通知》為起點(diǎn)，啟動(dòng)城

中村改造。在改造特征上，上海以政府主導(dǎo)+國(guó)企為主要模式，并設(shè)

立城市更新基金，探索多元化資金保障。介入上海城中村項(xiàng)目的企業(yè)

以國(guó)企（區(qū)屬?lài)?guó)企為多）以及城投平臺(tái)為主，民企開(kāi)發(fā)占比相對(duì)較少，

主要以深耕上海的大華、萬(wàn)科、瑞安、俊發(fā)、佳兆業(yè)等為主。在拆遷

模式上，上海采取征收模式，以此對(duì)改造周期形成更強(qiáng)的把控力C在

資金來(lái)源方面，房企和險(xiǎn)資共同設(shè)立城市更新基金，目前已有規(guī)模

800億元的上海城市更新基金、規(guī)模100億元的上海城市更新引導(dǎo)基

金。根據(jù)上海市房屋管理局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2022年底，全市已批準(zhǔn)的62

個(gè)城中村改造項(xiàng)目引進(jìn)社會(huì)資金達(dá)5500多億元，主要來(lái)源包括實(shí)施

改造主體出資、金融機(jī)構(gòu)配套融資、由房企和保險(xiǎn)資金共同設(shè)立的城

市更新基金等。

上海于2022年7月全面完成成片二級(jí)舊里改造工作，未來(lái)工作重心

將轉(zhuǎn)移到‘兩舊一村’上。2022年9月發(fā)布的《上海市助行業(yè)強(qiáng)主體

穩(wěn)增長(zhǎng)的若干政策措施》，提到“城中村改造項(xiàng)目認(rèn)定中的集體建設(shè)

用地占比要求從70%以上降至51%以上”，城中村項(xiàng)目認(rèn)定松綁，加

大了發(fā)展空間。截至2022年底，上海市共認(rèn)定62個(gè)“城中村”改造項(xiàng)

目，代表項(xiàng)目有蟠龍村、紅旗村改造。根據(jù)上海發(fā)布，截至2022年

底，上海市中心城區(qū)剩余零星二級(jí)舊里以下房屋約38萬(wàn)平方米，以

及不成套舊住房總量約659萬(wàn)平方米，合計(jì)上海城中村體量規(guī)模達(dá)

到697萬(wàn)平方米。全市還有約679個(gè)城中村點(diǎn)位，涉及居民約10.73

萬(wàn)戶(hù)。從目前的完成進(jìn)度來(lái)看，從城中村次目數(shù)量上來(lái)看，62個(gè)城

中村項(xiàng)目前期的拆遷、土地征收已經(jīng)基木完成。2014-2020年目標(biāo)

49個(gè)，實(shí)際動(dòng)遷完成97%,動(dòng)遷收尾完成40個(gè)項(xiàng)目，15個(gè)項(xiàng)目已

經(jīng)開(kāi)始商品房銷(xiāo)售，2021年目標(biāo)5個(gè)，實(shí)際3個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)房屋土地

征收，2個(gè)遴選合作單位，2022年目標(biāo)8個(gè)，實(shí)際完成2個(gè)項(xiàng)目房

屋土地征收工作。從城中村改造體量來(lái)看，2016年至2020年“十三

五”期間完成了281.3萬(wàn)平，2021年完成90.1萬(wàn)平，2022年1-7月

完成20萬(wàn)平。合計(jì)2016-2022年上海城中村改造完成了約391.4萬(wàn)

平。

圖表33.截至2022年底，上海市中心城區(qū)剩余零星二級(jí)

舊里以下房屋約38萬(wàn)平，不成套舊住房總量約659萬(wàn)平

上海城中村體量

類(lèi)型體量（萬(wàn)平）涉及戶(hù)數(shù)（萬(wàn)戶(hù)）

市中心軻余零星二級(jí)

381.3

舊里以下房屋

不成套舊住宅65916.8

合計(jì)69718.1

從未來(lái)規(guī)劃來(lái)看，上海計(jì)劃2032年底全面完成城中村改造，累計(jì)改

造周期長(zhǎng)達(dá)19年。按照上海規(guī)劃，到2025年底，中心城區(qū)周邊“城

中村”改造項(xiàng)目全面啟動(dòng)；到2027年底，中心城區(qū)周邊“城中村”改造

項(xiàng)目全面完成，五個(gè)新城等重點(diǎn)區(qū)域“城中村”改造規(guī)模化推進(jìn)，同步

推進(jìn)實(shí)施規(guī)劃拔點(diǎn)、環(huán)境綜合整治；到2032年底，“城中村”改造項(xiàng)

目全面完成。從2014到2032年，累計(jì)長(zhǎng)達(dá)19年的時(shí)間全面完成城

中村改造。其中，今年“城中村”改造的目標(biāo)任務(wù)是：新啟動(dòng)“城中村”

改造項(xiàng)目10個(gè)，改造老舊村（居）民房屋不少于130萬(wàn)平方米，受

益村（居）民不少于4000戶(hù)。根據(jù)上海各區(qū)公示的城中村改造計(jì)劃

來(lái)看，已公示城中村改造計(jì)劃的區(qū)域中，青浦區(qū)和浦東新區(qū)城中村改

造項(xiàng)目最多，未來(lái)為重點(diǎn)打造區(qū)域。市區(qū)改造計(jì)劃雖未公布，但根據(jù)

克而瑞的排摸，也有一定體量待改造，但開(kāi)發(fā)優(yōu)先級(jí)或不及外圍郊區(qū)

和五大新城。

此外，上海市在探索多元化資金保障方面具有特色，加大引入社會(huì)資

本力度，設(shè)立上海市城市更新基金。由本地國(guó)企聯(lián)合多家房企和金融

機(jī)構(gòu)（保險(xiǎn)資金）設(shè)立，按照“政府指導(dǎo)、國(guó)企發(fā)起、市場(chǎng)運(yùn)作”的原

則，共同發(fā)起城市更新基金。2021年6月上海地產(chǎn)集團(tuán)聯(lián)合招商蛇

口、中交集團(tuán)、萬(wàn)科、保利發(fā)展、國(guó)壽投資、中國(guó)太保、中保投資等

成立800億元基金，定向投資城市更新項(xiàng)目。該基金采用“引導(dǎo)基金+

項(xiàng)目載體”模式，總規(guī)模800億元，其中首期上海城市更新引導(dǎo)基金

規(guī)模為100.02億元（引導(dǎo)基金于2022年2月9日完成備案），并

明確未來(lái)基金投資領(lǐng)域?qū)⒕劢褂谏虾Ｊ谐菂^(qū)的舊城改造、歷史風(fēng)貌保

護(hù)、租賃住房等城市更新項(xiàng)目。其中，上海世博土地出資40億元，

上海招商置業(yè)、上海萬(wàn)科、中交房地產(chǎn)集團(tuán)各出資20億元。國(guó)泰君

安創(chuàng)投擔(dān)任基金的管理人，負(fù)責(zé)基金的投資管理運(yùn)營(yíng)等相關(guān)工作，基

金存續(xù)期為8年。基金成立后，上海世博土地持股39.992%,上海

招商、上海萬(wàn)科、中交房地產(chǎn)和上海地產(chǎn)各持股19.996%,國(guó)泰君

安持股為0.01%。

廣州：廣州的“城中村”較為密集，違建情況嚴(yán)重，在改造目的上與深

圳類(lèi)似，主要是為了解決中心城區(qū)發(fā)展空間不足的問(wèn)題。自20世紀(jì)

90年代中后期，廣州市就開(kāi)始了“城中村”改造探索，代表項(xiàng)目有獵德

村、楊箕村。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐積累，逐漸形成了政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、

鼓勵(lì)市場(chǎng)參與的改造特點(diǎn)。據(jù)《廣州市“城中村”改造三年（2018-2020

年）行動(dòng)計(jì)劃》統(tǒng)計(jì),截至2018年，全市共有272個(gè)“城中村”,村

域面積共716平方公里，多位于舊城區(qū)內(nèi)。2018年廣州出臺(tái)《廣州

市城中村綜合整治工作指引》明確提出了‘城中村微改造”的總體思路,

不再鼓勵(lì)大拆大建。廣州強(qiáng)調(diào)城中村改造與住房保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)

合。2023年6月，廣州市住建局發(fā)布《優(yōu)化城中村全面改造項(xiàng)目審

批流程的通知》，提出加快啟動(dòng)城市更新前期計(jì)劃、優(yōu)化方案審批流

程、支持分片分期實(shí)施、優(yōu)化規(guī)劃建設(shè)許可手續(xù)、加大金融支持力度

等五個(gè)方面共十二條改革措施，加快推動(dòng)城中村改造項(xiàng)目落地實(shí)施。

2023年7月，廣舛市住建局公開(kāi)征集《廣州市城中村改造條例（征

求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)，廣州市對(duì)于將城中村改造與保障性住房相結(jié)合、

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較為重視，也希望在補(bǔ)償安置、土地轉(zhuǎn)性等方面探索創(chuàng)

新模式。

深圳：深圳“城中村’數(shù)量多，情況復(fù)雜，肩負(fù)著為城市提供發(fā)展空間

的戰(zhàn)略使命。根據(jù)中指院的對(duì)公開(kāi)數(shù)據(jù)梳理，深圳的城中村用地面