一、土地專項(xiàng)債券概述土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是指一種地方政府專項(xiàng)債券，主要是以國(guó)有土地使用權(quán)的出讓收入或以國(guó)有土地收益基金收入進(jìn)行債券償還。這種債券是地方政府專項(xiàng)債券的一種主要形式，它與項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，并且納入到政府性基金預(yù)算管理中，這一債券的發(fā)行是以土地儲(chǔ)備發(fā)行為目的。地方土地專項(xiàng)債券是在財(cái)政部、原國(guó)土資源部明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款的情況下(財(cái)綜〔2016〕4號(hào))，通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券以解決地方土地儲(chǔ)備融資需求的一種特殊融資方式。在中央推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)大背景下，土地專項(xiàng)債券儼然成為各大金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)，大量市場(chǎng)主體的涌入從一定程度上增加了土地專項(xiàng)債券發(fā)行后存在的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要采取有效的防控措施，規(guī)避土地專項(xiàng)債券發(fā)行后存在的風(fēng)險(xiǎn)。自我國(guó)明確各地不得舉借土地儲(chǔ)備貸款后，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券成為地方政府專項(xiàng)債券的首個(gè)細(xì)分品種。根據(jù)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，優(yōu)化土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對(duì)象、項(xiàng)目管理、收益回報(bào)等方面的內(nèi)容，這種模式對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的合理融資需求做好保障，同時(shí)，發(fā)行土地專項(xiàng)債券本身能防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這樣一來，可以妥善處理好市場(chǎng)中的穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)展需求和防風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)需要之間的關(guān)系。二、發(fā)行土地專項(xiàng)債券的意義發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，是嚴(yán)格按照預(yù)算法要求和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的基礎(chǔ)之上，深入貫徹落實(shí)黨中央的相關(guān)戰(zhàn)略部署推進(jìn)，通過土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的綜合管理，本身能有效規(guī)范地方政府融資行為，保障地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定有序進(jìn)展。是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、健康發(fā)展的基本保障。在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)環(huán)境下，通過融合專項(xiàng)債券管理工作，促進(jìn)土地儲(chǔ)備融資改革，能提升整體的保障價(jià)值。尤其是基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)下，市場(chǎng)中各種形式的專項(xiàng)債券管理的創(chuàng)新，并通過市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，侯建一種科學(xué)的資金保障機(jī)制，保證總量可控、動(dòng)態(tài)可持續(xù)，從而實(shí)現(xiàn)支持地方穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板，有序推進(jìn)地方發(fā)展，并最終助力實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的最終目標(biāo)。可以深化財(cái)政與金融之間的互動(dòng)。在實(shí)際的應(yīng)用中，可以通過選擇土地儲(chǔ)備等部分政府性基金收入項(xiàng)目分類的方式，優(yōu)化專項(xiàng)債券發(fā)行。一方面，這種方式可以支持債券的科學(xué)合理定價(jià)，吸引更多社會(huì)資本投資地方政府債券，從而有效激發(fā)出民間市場(chǎng)的債券投資潛力。另一方面，也可以豐富地方政府債券的品種，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債券的透明度，保護(hù)投資者的合法權(quán)益。可以遏制一些變相非法借貸行為。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，不得將公益性資產(chǎn)作為資本金注入融資平臺(tái)公司，同時(shí)將明確用于償還專項(xiàng)債務(wù)的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)和土地出讓預(yù)期收益。該辦法有利于債券資金從納入國(guó)土資源部目錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)。該辦法本身就從源頭上堵住了一些融資平臺(tái)公司等企業(yè)企圖以土地儲(chǔ)備的名義騙取土地儲(chǔ)備作為抵押融資的行為，防止了違規(guī)操作、違規(guī)借貸或變相借貸等問題，產(chǎn)生挪用土地儲(chǔ)備資金的情況。可以完善政府專項(xiàng)債券管理。借鑒國(guó)外市政債券管理經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化項(xiàng)目收入與融資自求平衡的管理理念，對(duì)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券進(jìn)行優(yōu)化和管理，需要發(fā)揮出償債保障功能，能達(dá)到主動(dòng)化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。三、土地專項(xiàng)債券發(fā)行后常見的風(fēng)險(xiǎn)分析(一)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)土地專項(xiàng)債券融資中存在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，主要是在成本可控的基礎(chǔ)上，是否按照預(yù)先制定的計(jì)劃維持產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量與數(shù)量，包括在市場(chǎng)需求變化及市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的情況下所帶來的不確定風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府掌握著土地出讓與供給的權(quán)利，在土地利用過程中實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化對(duì)提高地方土地財(cái)政收入有很好的保障，這可能會(huì)在土地出讓過程中出現(xiàn)故意提高土地標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格的情況，在土地財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)的情況下，從一定程度上會(huì)提高地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性。在土地專項(xiàng)債券發(fā)行后市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是首要面對(duì)的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，在宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅波動(dòng)的情況下，倘若土地專項(xiàng)債券對(duì)市場(chǎng)還款的依賴性較強(qiáng)，會(huì)加大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響。土地儲(chǔ)備通常要經(jīng)歷收購(gòu)、開發(fā)、儲(chǔ)備、出讓等各個(gè)環(huán)節(jié)，在土地儲(chǔ)備全過程中，地理位置、市場(chǎng)供需、土地開發(fā)成本等因素會(huì)嚴(yán)重影響土地價(jià)格，在土地價(jià)格大幅波動(dòng)的情況下地方政府的償債能力容易受到影響。(二)金融風(fēng)險(xiǎn)地方政府土地收儲(chǔ)需要得到大量資金支持，當(dāng)前，土地專項(xiàng)債券已經(jīng)成為地方債務(wù)的重要構(gòu)成。在地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入依賴性較高的情況下，倘若房地產(chǎn)市場(chǎng)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅的波動(dòng)，必然會(huì)導(dǎo)致償還債券的潛在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資金正常運(yùn)行造成影響，地方政府也必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管。在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)內(nèi)部，土地抵押貸款的比例較高，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，房地產(chǎn)抵押品價(jià)格持續(xù)下降，出現(xiàn)土地出讓金倒掛的問題，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)壓力增高，這樣一來土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)移給金融機(jī)構(gòu)。而在地方政府對(duì)土地專項(xiàng)債券相關(guān)項(xiàng)目缺少嚴(yán)格監(jiān)管或預(yù)算管理不到位的情況下，間接導(dǎo)致土地融資出現(xiàn)較高負(fù)債率，在地方政府過度放大土地融資的情況下，在土地資源配置過程中可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的作用被削弱。(三)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在地方政府財(cái)政收入中，土地出讓金占據(jù)著較高比例，土地出讓收入都是一次性的資金收入，無論是將儲(chǔ)備土地作為直接債務(wù)的抵押物，還是將未來的土地出讓收入作為間接債務(wù)的抵押物，其用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身不會(huì)帶來額外的風(fēng)險(xiǎn)。不過倘若地方政府將其用于其他運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的支出，可能導(dǎo)致財(cái)政資金收入對(duì)土地專項(xiàng)債券的依賴性過強(qiáng)，在這個(gè)過程中倘若土地價(jià)格出現(xiàn)巨大波動(dòng)將會(huì)影響地方償債能力，尤其是在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響下，必然會(huì)使得土地收益出現(xiàn)大幅波動(dòng)，在波動(dòng)范圍超過土地實(shí)際價(jià)值的情況下，倘若波動(dòng)屬于正面影響，地方政府除了具備一定還債能力外，還可以通過土地出讓獲得一定收益；倘若波動(dòng)屬于負(fù)面影響，必然會(huì)加大地方政府的還債壓力，甚至容易陷入“資不抵債”的局面，這是各地政府并不愿意看到的一種現(xiàn)象。倘若地方政府在土地融資過程中較為追求規(guī)模效應(yīng)，只注重土地融資規(guī)模擴(kuò)張，爭(zhēng)取大量規(guī)劃用地用于發(fā)行土地專項(xiàng)債券，這會(huì)導(dǎo)致土地出讓收益被嚴(yán)重投資，在面臨價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的過程中會(huì)降低地方政府的償債能力，倘若地方政府財(cái)政資金收入對(duì)土地財(cái)政較為依賴，將導(dǎo)致地方政府陷入發(fā)展困境。在償債周期延長(zhǎng)的背景下，土地收益變現(xiàn)可能無法產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流，這就容易導(dǎo)致地方政府陷入債務(wù)危機(jī)，受土地財(cái)政影響將會(huì)給金融機(jī)構(gòu)持續(xù)帶來融資風(fēng)險(xiǎn)。四、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)管控措施近年來隨著地方政府土地專項(xiàng)債券規(guī)模持續(xù)擴(kuò)容，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管控成為當(dāng)前的重要課題。(一)積極謀劃債券項(xiàng)目，夯實(shí)“借”的基礎(chǔ)地方收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場(chǎng)情況和下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃進(jìn)行管理和分析，并依據(jù)相關(guān)資料，做好下一年度與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目相關(guān)的收支計(jì)劃編制工作，通過有序的規(guī)劃，及時(shí)調(diào)整工作內(nèi)容，結(jié)合工作實(shí)際，確定下一年實(shí)際的資金需求。在實(shí)際的工作中，相關(guān)自然資源和規(guī)劃部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)等做好工作保障，需要及時(shí)分析發(fā)行地方土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券中需要的內(nèi)容，為相關(guān)準(zhǔn)備工作做好必要的保障，通過提供相關(guān)材料，及時(shí)準(zhǔn)確做好資料分析，并積極配合相關(guān)單位做好信息披露、信用評(píng)級(jí)和土地資產(chǎn)評(píng)估等工作，能在自然資源和規(guī)劃部門中建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，與地方政府債務(wù)管理體系做好銜接，確保儲(chǔ)備土地按期上市供應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資的雙向平衡。首先，規(guī)范項(xiàng)目管理。做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，充實(shí)完善專項(xiàng)債基礎(chǔ)庫(kù)；從基礎(chǔ)庫(kù)中選擇完成立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、用地等前期手續(xù)的項(xiàng)目納入儲(chǔ)備庫(kù)，作為債券發(fā)行的儲(chǔ)備項(xiàng)目；從儲(chǔ)備庫(kù)中選擇取得規(guī)劃、施工許可的項(xiàng)目納入發(fā)行庫(kù)，確保項(xiàng)目開工前置手續(xù)齊全，能夠順利開工，形成實(shí)物工作量。其次，確定項(xiàng)目要科學(xué)合理。針對(duì)一些投資權(quán)重大、綜合效益高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的項(xiàng)目更需要做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。對(duì)可以通過市場(chǎng)化方式融資的項(xiàng)目，需要嚴(yán)格安排舉借政府債務(wù)。再者，編制質(zhì)量需要有效提升并落實(shí)。邀請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行流程編制進(jìn)行系統(tǒng)化培訓(xùn)，通過細(xì)致化的宣傳、溝通和交流工作，有效提高部門項(xiàng)目材料的準(zhǔn)備水平。最后，材料審核需要持續(xù)深化。由財(cái)政部門審核申報(bào)納入省級(jí)儲(chǔ)備、申報(bào)發(fā)債的項(xiàng)目材料，并完善審核中發(fā)現(xiàn)的問題，讓項(xiàng)目審核通過率有效提升。(二)提高資金使用效率，確保“用”的有效性首先是科學(xué)優(yōu)化資金期限。通過對(duì)不同年份到期的專項(xiàng)債券本息、償債財(cái)力和融資成本等做好綜合評(píng)估，然后合理確定專項(xiàng)債券的期限，如此一來，能避免因?yàn)槿藶閱栴}轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任的問題，從而降低期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，避免了資金長(zhǎng)期閑置或不足等問題出現(xiàn)。其次，可以加快資金撥付的速度。規(guī)在最短時(shí)間內(nèi)將省級(jí)下達(dá)的資金撥付到項(xiàng)目單位專用賬戶，實(shí)行專賬核算，政府債券資金撥付流程和時(shí)限，防止出現(xiàn)資金長(zhǎng)期滯留國(guó)庫(kù)的問題，以達(dá)到盡快發(fā)揮債券資金使用效益的目標(biāo)。通過調(diào)度國(guó)庫(kù)在專項(xiàng)債券發(fā)行前進(jìn)行資金周轉(zhuǎn)，在債券發(fā)行后需對(duì)國(guó)庫(kù)資金及時(shí)補(bǔ)充，從而加快已在預(yù)算中安排的債券資金項(xiàng)目的進(jìn)度。最后，依法使用相關(guān)的資金。通過新增專項(xiàng)債券負(fù)面清單，嚴(yán)肅工作作風(fēng)，有效保障資金使用有效，尤其是一些新增專項(xiàng)債券資金出現(xiàn)用于置換存量債務(wù)或用于經(jīng)常性支出等問題，都需要做好有效規(guī)避，避免出現(xiàn)各種資金使用中的問題，而在這一過程中，新增債務(wù)要優(yōu)先用于項(xiàng)目續(xù)建和收尾工作。(三)強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，突出“管”的機(jī)制確保土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金“專款專用”。首先，實(shí)行清單管理。建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目清單，對(duì)已發(fā)行的專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金支出進(jìn)度實(shí)行銷號(hào)制管理，動(dòng)態(tài)監(jiān)管債券資金使用情況。其次，需要強(qiáng)化信息公開。依法加大專項(xiàng)債券信息公開力度，詳細(xì)公開發(fā)行專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目信息，加快專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)的公示，以公示促規(guī)范，以公示防風(fēng)險(xiǎn)。最后，在相關(guān)工作部門中，要不斷優(yōu)化并完善監(jiān)督機(jī)制。尤其是要對(duì)月度定期通報(bào)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和體系等進(jìn)行全面優(yōu)化，對(duì)資金支出緩慢的項(xiàng)目和單位進(jìn)行約談，并督促項(xiàng)目單位依法合規(guī)使用資金，盡快形成對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效拉動(dòng)。(四)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支平衡，實(shí)現(xiàn)“還”的目標(biāo)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)保持預(yù)期償債資金來源保持在穩(wěn)定的水平，而通過相應(yīng)的政府性基金收入，保障債券本息的償還工作能順利開展，從而在體系內(nèi)部達(dá)到項(xiàng)目收益與融資之間的自求平衡目標(biāo)。在工作中，一方面要隨時(shí)規(guī)范債務(wù)預(yù)算管理工作。因?yàn)槿粘５耐恋貎?chǔ)備專項(xiàng)債券工作具有一定的特殊性，因此，應(yīng)將其和項(xiàng)