貧困地區(qū)經(jīng)費管理問題研究

《禮記學記》強調(diào)“中華人民共和國成立時，君主和人民首先接受教育。”教育承載著民族的希望和未來,助推中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的實現(xiàn)。教育的發(fā)展離不開教育經(jīng)費投入的支持。教育經(jīng)費投入所占GDP比重是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要指標,反映一個國家對本國教育事業(yè)的重視程度。2012年我國財政性教育經(jīng)費投入實現(xiàn)占GDP4%的目標,標志著我國教育事業(yè)發(fā)展邁上一個新臺階,把教育擺在了優(yōu)先發(fā)展的位置考慮。但是,4%僅僅是“及格線”,而非“錦標線”。與我國教育發(fā)展對經(jīng)費的需求相比,教育投入仍然有限。更何況,我國教育經(jīng)費投入長期以來低位徘徊,各級教育歷史欠賬太多,未來我國教育經(jīng)費投入不僅要“建峰”,還要“填谷”。因此,這只是一個新的開始而遠非終極目標。后4%時代,在保障我國教育經(jīng)費投入法定增長基礎(chǔ)上,加強教育經(jīng)費管理制度建設(shè),提高教育經(jīng)費使用效益,促進我國教育事業(yè)科學發(fā)展,是未來我國教育改革和發(fā)展必須直面的重大課題。未來我國教育經(jīng)費投入要向農(nóng)村、貧困、邊遠、民族地區(qū)傾斜;向義務(wù)教育,尤其是農(nóng)村義務(wù)教育傾斜;向教育發(fā)展的關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)傾斜;向家庭經(jīng)濟困難學生和促進教育公平發(fā)展傾斜。圍繞提高教育質(zhì)量和促進教育公平兩大教育發(fā)展目標,本研究通過實地調(diào)研,對甘肅省定西市、臨夏州和隴南市教育局領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)學校校長進行教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的調(diào)查訪談。在分析“后4%時代”我國教育經(jīng)費投入趨勢與展望的基礎(chǔ)上,文章從教育經(jīng)費分配、監(jiān)督以及評估等三大層面指出我國教育經(jīng)費管理制度建設(shè)面臨的挑戰(zhàn),并探討直面這些挑戰(zhàn)的相關(guān)優(yōu)化路徑,以期更好地促進后4%時代我國教育經(jīng)費用足、用好,實現(xiàn)教育經(jīng)費使用效益最大化,推動“中國教育夢”早日變?yōu)楝F(xiàn)實。一、確保貫徹落實創(chuàng)客、推動教育發(fā)展質(zhì)量在我國財政性教育經(jīng)費投入進入后4%時代以后,需要從立法層面規(guī)定教育經(jīng)費投入比例,保障教育經(jīng)費穩(wěn)步增長的趨勢,促進教育發(fā)展質(zhì)量建設(shè);要優(yōu)化教育投入結(jié)構(gòu),推動教育經(jīng)費投入公平化;同時,注重教育經(jīng)費投入的實效性,提高教育資源的使用效益和教育均衡化發(fā)展水平。(一)確保教育事業(yè)的經(jīng)費投入充足的教育經(jīng)費投入是支撐我國教育事業(yè)科學發(fā)展,推動教育現(xiàn)代化的重要保障。后4%時代,雖然我國教育經(jīng)費投入已經(jīng)達到了歷史高水平,各級各類學校的辦學條件也得到了極大的改善,但與人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求相比,仍然需要從立法層面保障更充足的教育經(jīng)費投入,促進教育發(fā)展質(zhì)量建設(shè)。從美日等教育發(fā)達國家對教育經(jīng)費投入的發(fā)展趨勢來看,我國教育經(jīng)費投入比例還相對較低,甚至比印度等部分發(fā)展中國家的教育投入水平還要低。因此,我國教育事業(yè)發(fā)展要與國際接軌,就必須在后4%時代繼續(xù)加大對各級各類教育的經(jīng)費投入,提高教育發(fā)展后勁。從對甘肅省定西市、臨夏州和隴南市的調(diào)查情況看,絕大部分中學校長在訪談中提到,雖然近幾年教育經(jīng)費投入力度很大,但是學校運行經(jīng)費依然比較緊張,現(xiàn)有經(jīng)費只能保證學校基本運轉(zhuǎn),教育發(fā)展性需求根本得不到滿足。尤其對于這些財力有限的貧困地區(qū),國家應(yīng)該進行充分論證,加大中央財政的支持力度。(二)加大對特殊地區(qū)教育投入,縮小教育發(fā)展差距教育均衡化是教育現(xiàn)代化的核心理念。增加教育經(jīng)費投入是教育事業(yè)科學發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),而更公平的教育經(jīng)費投入則關(guān)乎到教育的均衡發(fā)展和教育事業(yè)的生態(tài)發(fā)展。為此,國家要優(yōu)化教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu),合理配置公共教育資源,重點向農(nóng)村、貧困、邊遠、民族地區(qū)傾斜,如甘肅省定西市、臨夏州和隴南市的很多區(qū)縣屬于民族或貧困地區(qū),教育經(jīng)費比較緊張。這些地區(qū)受歷史文化以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響,與發(fā)達地區(qū)教育發(fā)展水平的差距在不斷拉大。因此,國家要加大對這些地區(qū)的教育經(jīng)費投入,縮小地區(qū)間的教育發(fā)展差異。同時,要提高對基礎(chǔ)教育的教育經(jīng)費投入比例,促進我國基礎(chǔ)教育的發(fā)展,因為基礎(chǔ)教育在我國整個教育系統(tǒng)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和先導(dǎo)性的作用。沒有基礎(chǔ)教育的現(xiàn)代化就沒有整個教育事業(yè)的現(xiàn)代化。總之,教育經(jīng)費投入水平達到一定高度后,就應(yīng)該以更公平的教育投入,加快教育均衡發(fā)展,使教育成為受人尊敬的事業(yè)。(三)更高效的教育資源投入與監(jiān)管后4%時代,教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定增長是推動我國教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展的強勁動力,而更高效的教育經(jīng)費投入與監(jiān)管則是提高教育資源使用效益,實現(xiàn)教育經(jīng)費投入效果最優(yōu)化的關(guān)鍵路徑。結(jié)合對甘肅省定西市、臨夏州和隴南市的調(diào)研,本研究認為更高效的教育經(jīng)費投入與監(jiān)管應(yīng)努力做到:一是優(yōu)化教育分配結(jié)構(gòu),將有限的教育經(jīng)費重點投入教育急需領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),要充分發(fā)揮教育經(jīng)費投入的邊際效應(yīng)。二是完善教育經(jīng)費管理制度建設(shè),構(gòu)建教育經(jīng)費使用監(jiān)督機制與質(zhì)量評估機制。只有加強監(jiān)督和質(zhì)量評估,才能最大限度地避免教育經(jīng)費不合理使用的風險。三是注重教育經(jīng)費使用結(jié)果的反饋機制建設(shè),要加強對教育經(jīng)費使用結(jié)果的分析與研究,權(quán)衡經(jīng)費投入和使用效益的關(guān)系,為教育經(jīng)費投入工作的改進提供有力支撐。總之,提高教育經(jīng)費使用效益,需要從分配、監(jiān)管以及評估等層面加以努力。二、我國教育發(fā)展與改革面臨的新形勢和新任務(wù)下我國教育發(fā)展與用好教育的新在教育經(jīng)費管理過程中,由于缺乏完善的教育經(jīng)費管理制度體系,用足與用好教育經(jīng)費將成為當前我國教育發(fā)展與改革面臨的重大挑戰(zhàn)。本研究將從教育經(jīng)費分配、監(jiān)督以及使用效益評估等層面來分析后4%時代我國教育經(jīng)費管理制度建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)。(一)帶著表面質(zhì)量隨著財政性教育經(jīng)費投入的不斷增多,經(jīng)費分配問題成為社會關(guān)注的重點。教育經(jīng)費不僅要花在刀刃上,也要花得公平合理。當前我國教育經(jīng)費分配在教育層級結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地域以及學校層次等方面還存在諸多不合理之處,尤其基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入明顯不足,不利于教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。1.高等教育經(jīng)費支出比例偏低后4%時代,我國教育經(jīng)費總量不足的情況將得到很大改善,但在當前撥款機制與模式不完善的情況下,很難將教育經(jīng)費進行科學合理的分配。教育經(jīng)費分配在教育層級結(jié)構(gòu)方面很不合理,用于高等教育的經(jīng)費遠高于基礎(chǔ)教育。國際經(jīng)驗表明,大部分國家基礎(chǔ)教育經(jīng)費占本國公共教育經(jīng)費的比例約80%,高等教育經(jīng)費約占20%。根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》(1993-2010年),2006到2010年的5年間我國高等教育經(jīng)費支出所占的比例分別為31.03%、31.01%、30.31%、29.22%、27.73%。可見,我國教育經(jīng)費偏重于高等教育,我國高等教育的經(jīng)費支出比例不僅高于世界同類型國家的平均水平,甚至高于高收入國家(胡玉玲等,2013)。高等教育經(jīng)費比例過高,必然造成基礎(chǔ)教育經(jīng)費比例偏低。在本次實地調(diào)研中,甘肅省定西市、臨夏州和隴南市三地區(qū)的教育局領(lǐng)導(dǎo)都提到雖然近年來基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入增多,但除物價上漲等因素的影響,教育經(jīng)費運行實際上依然很緊張。2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在,影響教育的發(fā)展城鄉(xiāng)教育經(jīng)費分配合理化是推進城鄉(xiāng)教育一體化的重要因素。我國教育經(jīng)費分配城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不太合理,集中于城市教育過多,農(nóng)村教育經(jīng)費所占比例明顯偏低。教育經(jīng)費分配的不合理,致使城鄉(xiāng)學校辦學條件差異明顯,直接影響著教育的均衡發(fā)展。造成這種現(xiàn)象既有歷史文化、體制機制原因,也有現(xiàn)實因素的影響。歷史文化方面,長期的城鄉(xiāng)二元分割導(dǎo)致教育發(fā)展重心偏向城市,而農(nóng)村教育往往被忽視。體制機制方面,現(xiàn)行的生均教育經(jīng)費撥款機制,使得規(guī)模較大學校的辦學經(jīng)費相對較多,城市學校處于人口密集區(qū),具有規(guī)模辦學的先天優(yōu)勢,而農(nóng)村人口相對分散,學校規(guī)模相對較小,這就造成城市和農(nóng)村學校辦學經(jīng)費差距。現(xiàn)實因素方面,優(yōu)質(zhì)學校大部分集中于城市,而教育部門更愿意把教育經(jīng)費用于這些學校,把學校做大做強,形成教育品牌,成為本地區(qū)教育的宣傳窗口。如甘肅省臨夏州某縣教育局領(lǐng)導(dǎo)提到,教育經(jīng)費會優(yōu)先考慮縣城一中,因為這關(guān)乎高考升學率,而高考升學率的高低又會影響到主管領(lǐng)導(dǎo)的政績考核,甚至本縣的教育聲譽。3.文化教育投入高于欠發(fā)達地區(qū)教育經(jīng)費分配地域的公平需要中央財政加強調(diào)控力度。由于我國不同地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大,各地方政府的財政性教育經(jīng)費投入也必然存在較大差異,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的教育經(jīng)費投入高于欠發(fā)達地區(qū)。如我國東部沿海地區(qū)省份對教育的投入就遠高于西北地區(qū)各省份,甚至同一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展好的縣在教育投入方面要高于經(jīng)濟發(fā)展相對差一點的縣。這種教育經(jīng)費投入的現(xiàn)實差距就需要進一步完善教育經(jīng)費分擔機制,按照各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平進行針對性的區(qū)別對待。在調(diào)研中,我們發(fā)現(xiàn)財力相對寬松的縣對教育的支持力度要大,而財力薄弱的縣則很難拿出更多的經(jīng)費用來支持教育。因此,需要加強中央財政的支持,彌補地方財力的不足。4.不利于教育事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展教育經(jīng)費分配學校層次間的均衡化,是提高教育整體質(zhì)量,促進教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。我國教育經(jīng)費分配學校層次差異較大,優(yōu)質(zhì)學校往往占有的經(jīng)費比例很高,這樣很容易出現(xiàn)強者愈強、弱者愈弱的馬太效應(yīng)現(xiàn)象,不利于教育事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在高等教育方面,清華、北大等國內(nèi)一流大學的教育經(jīng)費遠高于其他985重點高校,而985高校的教育經(jīng)費又遠高于其他地方院校。在基礎(chǔ)教育方面,一些升學率高、規(guī)模比較大的學校在教育經(jīng)費分配方面占有獨特的優(yōu)勢,而升學率較低、規(guī)模小的學校要爭取教育經(jīng)費的支持難度較大。究其主要原因還是當前教育功利化以及對教育發(fā)展質(zhì)量的片面評價所造成的。這種忽視教育規(guī)律的經(jīng)費分配,從長遠來看不利于教育事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。隴南市某縣某優(yōu)質(zhì)中學校長在接受訪談時,提到雖然該縣教育經(jīng)費非常緊張,但學校的運行經(jīng)費非常充足,原因是該校為縣重點學校。學校需要教育經(jīng)費時,只要向上級主管部門申報,會很快得到支持。(二)教育質(zhì)量建設(shè)的制度保障完善的教育經(jīng)費監(jiān)督機制是提高教育經(jīng)費使用效益,促進教育質(zhì)量建設(shè)的制度保障。目前,我國教育經(jīng)費監(jiān)督機制建設(shè)還不完善,監(jiān)督機制的專業(yè)性建設(shè)也有待進一步增強。提高教育經(jīng)費使用效益,應(yīng)從監(jiān)督機制建設(shè)方面努力。1.對經(jīng)費監(jiān)督機構(gòu)的要求高獨立專業(yè)的教育經(jīng)費監(jiān)督機構(gòu)是教育經(jīng)費用足與用好的重要保證。與國外教育發(fā)達國家完善的監(jiān)督機構(gòu)相比,我國目前還沒有形成獨立而專業(yè)的第三方教育經(jīng)費監(jiān)督委員會。現(xiàn)有的教育經(jīng)費監(jiān)督機構(gòu)往往只是附屬于政府或教育部門,受到我國行政管理體制束縛和制約,很難發(fā)揮真正的監(jiān)督和管理作用。即使是監(jiān)管活動,往往更多的只是一種形式主義。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),教育經(jīng)費監(jiān)督機構(gòu)基本上都附屬于教育局,而且還缺少足夠的編制人員。因此,要確實提高教育經(jīng)費的使用效益,必須借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗,結(jié)合自身的實際情況,建立健全獨立而專業(yè)的第三方教育經(jīng)費監(jiān)督委員會,從而提高經(jīng)費監(jiān)管的實效性。2.經(jīng)費監(jiān)管制度的適用性還不強,導(dǎo)致監(jiān)管工作力度不強完善的教育經(jīng)費監(jiān)督制度和責任追究制度是理順監(jiān)督人員權(quán)責關(guān)系,發(fā)揮教育經(jīng)費最大使用效益的重要制度力量。后4%時代,我國教育經(jīng)費監(jiān)管面臨制度建設(shè)方面的挑戰(zhàn)。教育經(jīng)費投入的力度越大,監(jiān)管的難度也隨之增大。目前,我國教育經(jīng)費監(jiān)管制度的可操作性也不強,在監(jiān)管過程中很難起到威懾作用。甚至部分學校領(lǐng)導(dǎo)和教育局監(jiān)管人員打通關(guān)系鏈,相互截留、擠占、挪用教育經(jīng)費。同時,監(jiān)督制度一般只監(jiān)管教育經(jīng)費的使用,缺少對行使監(jiān)督權(quán)力的人員的有效監(jiān)管,致使部分監(jiān)督人員應(yīng)該監(jiān)管的不監(jiān)管,不該監(jiān)管的大力監(jiān)管,導(dǎo)致監(jiān)管工作中的“越位”與“缺位”現(xiàn)象。此外,責任追究制度也不完善,只對截留、挪用現(xiàn)象進行責任追究,而對教育經(jīng)費使用效益評估缺少問責。在訪談中,甘肅省定西市某區(qū)教育局領(lǐng)導(dǎo)提到教育經(jīng)費監(jiān)管制度大多只是文本,在監(jiān)管實踐中形式主義傾向較嚴重,經(jīng)不起檢驗。3.經(jīng)費監(jiān)管的權(quán)責邊界不清后4%時代,建立全方位的立體監(jiān)管體系是加強教育經(jīng)費監(jiān)督制度建設(shè),提高教育經(jīng)費監(jiān)管效果的重要支持。孟德斯鳩曾經(jīng)說過:一切有權(quán)力的人都容易亂用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力,一直到遇有界限的地方才休止。任何權(quán)力不受監(jiān)督和約束,就存在被濫用的危險。我國教育經(jīng)費管理面臨著橫向和縱向監(jiān)管體系對教育經(jīng)費監(jiān)管支持力度不夠的重要挑戰(zhàn),為截留、擠占和挪用教育經(jīng)費提供了空間。橫向監(jiān)管體系方面,往往只是教育系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督人員對經(jīng)費的使用情況進行監(jiān)督,人大和政協(xié)、審計、財政、社會輿論以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督力量薄弱。縱向監(jiān)管體系方面,中央、省(市)、縣等教育部門更多的是自上而下監(jiān)督,缺少自下而上的監(jiān)督,不利于教育經(jīng)費監(jiān)管科學化與民主化。在調(diào)研中,隴南市某縣高中校長提到,在教育經(jīng)費監(jiān)督方面,作為校長,只負責把上級撥付下來的經(jīng)費用足用好,而對于上級主管部門是否存在經(jīng)費截留現(xiàn)象則不敢監(jiān)督。(三)使用效益評估來改善教育經(jīng)費投入的“增長點”后4%時代,教育經(jīng)費使用評估途徑將由結(jié)構(gòu)性評估轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂眯б嬖u估。通過使用效益評估來提高教育經(jīng)費的潛在效益,將成為改善教育經(jīng)費投入的主要“增長點”。但當前教育經(jīng)費使用效益評估還面臨著監(jiān)測的標準化建設(shè)、評估隊伍專業(yè)化建設(shè)不夠以及評估結(jié)果反饋機制建設(shè)有待加強等諸多挑戰(zhàn)。1.相應(yīng)制度不健全,缺乏完善的相應(yīng)監(jiān)測制度教育經(jīng)費使用效益監(jiān)測的標準化建設(shè),是促進教育經(jīng)費管理實現(xiàn)用足與用好目標的前提條件。后4%時代,隨著教育經(jīng)費的逐年增加,加快教育經(jīng)費使用效益監(jiān)測的標準化建設(shè)在教育經(jīng)費管理過程中顯得尤為重要。未來我國教育經(jīng)費使用效益監(jiān)測的標準化建設(shè)將面臨重大挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在:一是缺乏專業(yè)的教育經(jīng)費使用效益監(jiān)測人員。很多教育部門人員在行使教育經(jīng)費使用效益監(jiān)測時,往往只注重經(jīng)費是否按規(guī)定使用,而對使用的效果缺乏監(jiān)測。二是缺乏完善的教育經(jīng)費使用效益監(jiān)測制度,對監(jiān)測標準、監(jiān)測方式、監(jiān)測內(nèi)容細節(jié)、檢測人員權(quán)利與責任等沒有專業(yè)的規(guī)定。在教育經(jīng)費使用效益的監(jiān)測過程中,更多的是結(jié)果性監(jiān)測和宏觀層面監(jiān)測,忽視了過程性、形成性監(jiān)測和微觀層面的監(jiān)測。如甘肅省臨夏州某縣教育局資助中心負責人在接受訪談時提到:由于編制人員緊缺,資助中心一般按照國家及地區(qū)政策規(guī)定把資助經(jīng)費和名額分配到各學校,至于資助金評定等工作不會進行追蹤調(diào)查,對于評審結(jié)果的審核也只是形式上的審核。2.隊伍專業(yè)化建設(shè)不夠、權(quán)責意識淡薄高素質(zhì)專業(yè)化評估隊伍是教育經(jīng)費使用效益評估結(jié)果真實可靠的重要保障。專業(yè)的任務(wù)只能通過專業(yè)人員去完成,結(jié)果才具有權(quán)威性與說服力。尤其在后4%時代,教育經(jīng)費投入力度不斷加大,涉及的評估項目更多、范圍更廣,需要有一支專門的教育經(jīng)費評估隊伍來完成評估任務(wù)。目前和未來很長一段時間內(nèi),我國教育經(jīng)費使用效益評估將面臨隊伍專業(yè)化建設(shè)不夠、大多為兼職人員的挑戰(zhàn),目前基本是從教育部門或?qū)W校臨時抽調(diào)相關(guān)人員組建評估隊伍。這些人員往往既不專業(yè),也會因自己工作量大而在評估工作上難以投入大量精力,使評估活動變?yōu)椤白哌^場”,起不到實質(zhì)作用。同時,評估主體權(quán)責意識淡薄也是未來我國教育經(jīng)費使用效益評估面臨的重大挑戰(zhàn)。部分評估人員在評估工作中亂用自己的評估權(quán)利,不能承擔起相應(yīng)的責任。甘肅省隴南市某學校某教師接受訪談時提到現(xiàn)在的評估形式主義太嚴重,評估前學校和評估人員已經(jīng)打好招呼,評估時沒檢查什么項目,就去外面吃喝去了。試問這樣的評估有何必要,評估人員的責任心又在哪里!3.經(jīng)費使用效益評估結(jié)果的反饋機制不健全教育經(jīng)費使用效益評估結(jié)果反饋機制是教育經(jīng)費使用效益評估的重要組成部分。加強結(jié)果反饋機制建設(shè)是提高教育經(jīng)費使用效益評估實效性的重要制度路徑。我國教育經(jīng)費使用效益評估結(jié)果反饋機制建設(shè)面臨著很多挑戰(zhàn)。在教育經(jīng)費使用效益評估中,往往只注重經(jīng)費有沒有用完,關(guān)注有沒有出現(xiàn)大的問題,而對于教育經(jīng)費使用得合不合理卻關(guān)注不夠。即使在評估中發(fā)現(xiàn)問題,也缺乏對后期整改工作的督促與落實。往往現(xiàn)場評估完了,評估工作也就結(jié)束了。同時,教育經(jīng)費使用效益評估結(jié)果的公開公示制度也不完善,對于評估結(jié)果公開不夠具體。在本次調(diào)研中,我們發(fā)現(xiàn):甘肅省定西市、臨夏州和隴南市對于教育經(jīng)費使用效益評估結(jié)果的公開不夠細化,只公開所用經(jīng)費的數(shù)目,而對于具體怎么用的項目及存在哪些問題則很少公開。三、建立長效管理機制在后4%時代,要以“教育夢”推動“中國夢”實現(xiàn),需要加強我國教育經(jīng)費管理制度建設(shè),積極構(gòu)建教育經(jīng)費管理長效機制,實現(xiàn)教育經(jīng)費投入效益最大化。未來,我國教育經(jīng)費管理要從制定完善的“教育投入法”,優(yōu)化教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu);加強教育經(jīng)費監(jiān)督體系標準化建設(shè),提高教育經(jīng)費監(jiān)管效益;構(gòu)建“充滿活力,富有效率”的教育經(jīng)費使用評估體系等三大層面來加以完善。(一)加大對重點項目的投入力度制定“教育經(jīng)費投入法”,是優(yōu)化教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)的法制保障。經(jīng)費分配應(yīng)堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點。一方面要切實加大對重點領(lǐng)域、項目的投入力度;另一方面要切實加大對薄弱學校、欠發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)的經(jīng)費支持力度,促進城鄉(xiāng)間、區(qū)域間教育均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展(閔維方等,2010)。1.教育投入法基礎(chǔ)教育是整個國家教育體系的重要組成部分。基礎(chǔ)教育的發(fā)展質(zhì)量直接影響高等教育發(fā)展。目前我國教育經(jīng)費支出偏重于高等教育,而基礎(chǔ)教育經(jīng)費支出比例明顯過低,已經(jīng)嚴重影響到基礎(chǔ)教育的質(zhì)量發(fā)展。因此,要努力提高基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入比例,為保障基礎(chǔ)教育質(zhì)量建設(shè)和教育事業(yè)科學發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。本研究認為,在“教育投入法”中,可以參照世界大多數(shù)國家對本國教育經(jīng)費的投入比例,明確規(guī)定我國教育各學段的教育經(jīng)費投入比例:基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入占本國公共教育經(jīng)費比例約為80%,而高等教育經(jīng)費投入占20%左右。目前,我國高等教育經(jīng)費投入所占比例遠高于20%,并且經(jīng)費投入增長速度高于基礎(chǔ)教育。為此,應(yīng)該穩(wěn)步推進基礎(chǔ)教育和高等教育經(jīng)費投入比例均衡化,逐步提高基礎(chǔ)教育經(jīng)費比例,降低高等教育經(jīng)費比例,促進教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。2.農(nóng)村教育與城市教育投入均衡化的均衡推動農(nóng)村和城市教育經(jīng)費投入均衡化是城鄉(xiāng)教育一體化和教育現(xiàn)代化的物質(zhì)保障。目前,我國城鄉(xiāng)學校辦學條件差距過大,農(nóng)村學校尤其農(nóng)村薄弱學校,由于經(jīng)費運行緊張,辦學條件難以得到有效改善,缺少“大樓”,也缺少“大師”。而城市學校教育經(jīng)費充裕,辦學條件標準化建設(shè)取得長足發(fā)展,既有“大樓”,也有“大師”。這種情況折射了我國城鄉(xiāng)教育的現(xiàn)實差距。因此,要逐步推動農(nóng)村和城市教育經(jīng)費投入的均衡化,增強農(nóng)村教育吸引力,助推農(nóng)村教育的崛起和教育公平的實現(xiàn)。但農(nóng)村和城市教育經(jīng)費投入的均衡化,不等同于均等化或平等化。教育部門在對城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入作出決策之前,要深入調(diào)查研究,充分考慮城鄉(xiāng)物價與消費水平、社會經(jīng)濟發(fā)展水平以及教育事業(yè)自身的影響因素等,使得城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入決策科學化與民主化,讓農(nóng)村學校師生像城市學校一樣,看到教育的新希望。3.建立審判機制,推動教育公平的實現(xiàn)后4%時代,我國財政性教育經(jīng)費投入將保持持續(xù)增長,會極大促進我國教育事業(yè)的發(fā)展。但與此同時,教育發(fā)展的地區(qū)差異仍將存在。如何縮小地區(qū)間的教育發(fā)展差異將成為推動教育公平的現(xiàn)實困境。因此,要建立教育經(jīng)費動態(tài)調(diào)整機制,充分考慮各級各類教育的發(fā)展需求、不同地區(qū)財政實際、學校教育發(fā)展實際以及突發(fā)性事故和災(zāi)害所需的應(yīng)急資金等,對教育經(jīng)費實行動態(tài)調(diào)整,提高教育經(jīng)費的使用效益。同時,設(shè)立欠發(fā)達地區(qū)教育經(jīng)費專項資助計劃,加大中央財政對欠發(fā)達地區(qū)教育的支持力度,彌補地方財政吃緊給教育投入帶來的缺口。用于專項資助計劃的教育經(jīng)費投入要兼顧欠發(fā)達地區(qū)教育生存性需求和教育發(fā)展性需求,以優(yōu)化教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)來提高經(jīng)費的使用效果。4.建立和完善規(guī)范的政府對學校經(jīng)費支持和財政支持積極改善薄弱學校辦學條件,提高薄弱學校生存與競爭能力,是推進教育均衡發(fā)展和教育資源優(yōu)化配置的焦點問題。我國政府教育經(jīng)費撥款制度和在學校間的分配制度并不完善,這是教育財政不公平的重要原因,必須建立和完善規(guī)范的政府對學校的撥款制度(崔盛,2010)。此外,還要加大對薄弱學校的教育經(jīng)費支持力度,專門設(shè)立“薄弱學校改造計劃”,實行專款專用,包括要支持薄弱學校改善辦學的硬件條件,通過經(jīng)費的支持改善教師待遇,增強優(yōu)秀教師到薄弱學校任教的吸引力,提升薄弱學校教育教學質(zhì)量等。在教育經(jīng)費總量有限的情況下,經(jīng)費撥款標準既要有“最低標準”,又要有“限高標準”;既要有競爭性撥款標準,也要有非競爭性撥款標準。這樣既能保證教育經(jīng)費投入的公平,促進薄弱學校辦學條件的改善,又可以提高教育經(jīng)費投入效益,有利于學校在爭取經(jīng)費的競爭中進一步發(fā)展。(二)經(jīng)費管理制度建設(shè)的核心和關(guān)鍵教育經(jīng)費監(jiān)督體系標準化建設(shè),是后4%時代我國教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的核心和關(guān)鍵所在。要建立獨立而專業(yè)的經(jīng)費監(jiān)督機構(gòu),建立完善的經(jīng)費監(jiān)管制度,讓監(jiān)督成為提高教育經(jīng)費使用效益的增長空間。1.明確相應(yīng)的第三方經(jīng)費監(jiān)督委員會成立專門的教育經(jīng)費監(jiān)督委員會是教育經(jīng)費監(jiān)督體系標準化建設(shè)的突破路徑。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),甘肅省定西市、臨夏州和隴南市教育部門和學校幾乎沒有專業(yè)的教育經(jīng)費監(jiān)督機構(gòu),往往由教育系統(tǒng)內(nèi)部主管人員對教育經(jīng)費使用進行監(jiān)督。這樣由既是“裁判員”又是“運動員”的主管人員行使經(jīng)費監(jiān)督職能,為教育經(jīng)費截留及挪用等留下了空間。為此,各級政府教育部門要建立健全相對獨立的教育監(jiān)督體系,使現(xiàn)行教育督導(dǎo)由部門內(nèi)部監(jiān)督變成獨立的外部監(jiān)督力量(吳彩虹等,2012)。因此,應(yīng)該考慮建立獨立而專業(yè)的第三方教育經(jīng)費監(jiān)督委員會,組成人員可以由教育部門人員、學校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學生、家長以及審計專業(yè)人士等構(gòu)成。第三方教育經(jīng)費監(jiān)督委員會應(yīng)該是獨立設(shè)置的職能機構(gòu),不附屬于教育行政部門,實行日常監(jiān)督和定期監(jiān)督、隱性監(jiān)督和顯性監(jiān)督相結(jié)合的制度,提高教育經(jīng)費監(jiān)督效率。2.加強事中監(jiān)督,共同監(jiān)督教育經(jīng)費監(jiān)督制度建設(shè)是教育經(jīng)費監(jiān)督體系標準化建設(shè)的制度路徑,要不斷完善“事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督”三位一體監(jiān)督制度建設(shè),充分發(fā)揮監(jiān)督促進教育經(jīng)費使用效益最大化的作用。事前監(jiān)督方面,相關(guān)部門要及時對上一年度教育經(jīng)費的使用情況進行總結(jié)與分析,加強對本年度教育經(jīng)費需求的調(diào)查與了解,提出本年度教育經(jīng)費使用的方向性建議。同時,要監(jiān)督教育經(jīng)費使用單位對于經(jīng)費支出的預(yù)算是否符合實際,以利于優(yōu)化教育經(jīng)費分配。事中監(jiān)督是整個教育經(jīng)費監(jiān)督工作的核心部分。在教育經(jīng)費使用的事中監(jiān)督過程中,監(jiān)督部門不僅要對教育經(jīng)費使用的結(jié)果進行監(jiān)督,還要對教育經(jīng)費使用過程進行監(jiān)督;不僅要對教育經(jīng)費使用進行監(jiān)督,還要對監(jiān)督人員進行監(jiān)督。事后監(jiān)督是對教育經(jīng)費是否達到事先制定的目標和要求而進行考核和評價。監(jiān)督機構(gòu)要加強對教育經(jīng)費的事后監(jiān)督力度,發(fā)現(xiàn)問題,及時督促落實與整改,提高教育經(jīng)費使用效益。3.加強教育監(jiān)督后4%時代,隨著財政性教育經(jīng)費投入力度的不斷加大,支持的項目越來越多,推動教育經(jīng)費監(jiān)督制度化和常態(tài)化,建立教育經(jīng)費監(jiān)督長效機制,成為提高教育經(jīng)費使用效益的重要制度保障。一方面,要實現(xiàn)橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督共生,形成強大的監(jiān)督力量。橫向監(jiān)督方面,在加強教育系統(tǒng)內(nèi)部自身監(jiān)督的同時,要強化人大、政協(xié)、審計、財政、社會輿論以及網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督力量。尤其在信息化高速發(fā)展的今天,更應(yīng)該通過設(shè)立舉報電話、信箱等方式加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。縱向監(jiān)督方面,中央、省(市)及縣等教育監(jiān)督部門,不僅要加強自上而下的監(jiān)督,還應(yīng)該加強自下而上的監(jiān)督,防治濫用權(quán)力而造成的教育經(jīng)費監(jiān)管腐敗現(xiàn)象。另一方面,要讓經(jīng)費監(jiān)督貫穿于教育經(jīng)費管理的全過程,在加強結(jié)果性監(jiān)督的同時,應(yīng)該更加注重過程性監(jiān)督,將監(jiān)督工作常態(tài)化。(三)建立科學的內(nèi)部審計制度,發(fā)揮評估主體的作用構(gòu)建教育經(jīng)費使用評估體系是教育經(jīng)費使用效果評估的機制保障,因此,要以“充滿活力,富有效率”為導(dǎo)向,建立科學的教育經(jīng)費使用效益審計制度和預(yù)警機制;加強評估隊伍專業(yè)化建