合同在高校學生管理中的運用

近年來，作為一種新的學生管理形式，合同管理在大學里越來越流行。所謂合同式管理即高校通過與學生簽訂合同、約定雙方權利義務的方式以實現對學生的管理。相對于傳統單方的利用校規對學生進行管理的方式,合同式管理更能體現學生的意思自治,與民主平等為旨向的教育改革方向相一致,因此,它成為高校學生管理實踐中的一項重要改革舉措。但是合同式學生管理在實踐中的實施狀況如何?存在哪些問題?學生管理合同的合法性如何?其法律性質如何定位?以上問題需要理論界的深入探討與回應,以保障和推進高等學校學生管理的規范化和法治化,避免相應的法律糾紛。本文從分析合同法律類型的變遷以及我國高校學生管理合同產生的背景入手,試圖在對北京市若干高校的學生管理合同進行文本分析的基礎上對上述問題進行初步的探討。一、我國行政合同及其實踐對高校學生管理的啟示從合同產生和發展的歷史來看,合同最早產生于私法領域中,是平等民事主體之間約定雙方權利義務的協議,合同的實質是主體雙方或多方通過意思表示一致而為自己設定法律上的權利與義務,因此,合同最基本的特征便是合意和當事人的意思自治。所謂合意即雙方或多方的意思表示一致。所謂當事人的意思自治即契約自由,它意味著合同權利義務僅以當事人的意志而成立時,才具有合理性和法律上的效力。合同最初只是存在于民事活動中,但隨著19世紀西方福利國家、給付行政等觀念的出現,國家行政領域不再限于維護公共秩序以及確保財政收入等消極行政行為,而向社會保障、資金補助等給付行政方面擴展,在這種背景下,相對于以支配和服從為特征的高權行政,行政合同作為一種更加柔和、富有彈性的行政手段孕育而生。與西方情況稍有不同,我國行政合同的產生與責任制思想的出現及其向行政管理領域的滲透,以及計劃經濟向市場經濟轉軌而引發政府職能和管理手段變化有關。我國目前并沒有專門的行政合同立法,但實際上行政合同已在農村土地承包、國家訂貨、公務員聘任甚至專業的行政管理如交通管理、環境管理等領域存在。從以上對行政合同產生背景的分析可以看出,行政合同的出現是源于在社會民主化的進程中,合同強調合意和意思自治的法律精神向行政管理領域的引入和滲透。盡管在行政合同關系中,雙方的法律地位并不平等,由于行政行為關涉公共利益,當事人意思自治即契約自由原則相對于私法合同要受到一定限制,但雙方在法律限制范圍內仍存在合意的空間,這相對于傳統的單純強制性的行政管理來講,是行政民主化的體現。對于我國高校學生管理來講,近年來,除了傳統的校規式管理之外,合同也開始作為一種新的學生管理方式被紛紛運用到高校學生管理實踐之中。總的來講,我國高校學生管理合同的產生是以下幾個層面的因素綜合作用的結果:其一,學生管理合同的出現與我國宏觀行政管理領域管理手段和方式的變遷緊密相連。長期以來,雖然高校的法律地位在立法上并沒有得到清晰明確的定位,但高校實際上擁有并行使的管理權力卻有類似行政權力的特性,并且長久以來我國的高等學校管理也存在著與行政管理領域相同的甚至更為明顯的強制性特征。在我國社會日益民主化,學生權利意識日益高漲的今天,此種單方的強制性的教育管理方式的弊端也日漸暴露,因此借鑒國家行政領域中管理手段的變革,實施合同式學生管理可以說適應了我國教育改革和發展的需要。其二,隨著高校后勤社會化的改革,收費制的實施,以及高校多元辦學形式的出現等,市場機制逐步介入教育領域,高等教育中圍繞教育及相關產品的供給與購買形成了一種特殊的交易關系。此種交易關系的形成以及由此引發的教育消費意識的凸顯很自然地會對傳統的單方校規式的學生管理產生觸動,由此,在教育消費背景下,借用民事領域的行為邏輯——由合同確定雙方當事人的權利與義務,以改善傳統單方的學生管理方式,成為高校管理實踐中一項自然的選擇。其三,隨著我國教育體制改革的深化、高等學校辦學自主權的擴大,高等學校能夠越來越多地以獨立法人的身份與各種社會主體包括學生發生民事的、行政的等各種類型的交往活動,因此高校獨立享有的財務、招生和管理等各方面的辦學自主權是高校與學生之間能夠締結合同、自主決定合同內容的前提。二、大學生管理合同的法律適用問題對高等學校現有學生管理合同文本進行分析的目的在于了解目前學生管理合同的適用領域、合同的法律性質及其存在的問題等課。題組收集到北京市高校學生管理合同共13份,涉及北京市9所高校,其中民辦高校3所,公立高校6所。1.學生管理合同的適用內容僅就目前所收集到的學生管理合同來看,主要涉及到如下方面:學生安全1(2份)、住宿(6份)、網絡使用(1份)、實驗室資源管理(1份)、教室租用(1份)、獎學金(2份)、試讀(1份)。可見,目前學生管理合同已經廣泛涉及到學生日常生活管理(學生安全、住宿、網絡使用)、教育教學設施使用(實驗室資源管理、租用教室)、學生獎勵(獎學金)等領域。可以看出,這些領域大多涉及到財產的流轉和使用,并且多數不是與教育教學活動直接相關,而是屬于輔助性的管理領域。就合同適用的頻率而言,宿舍管理合同運用得最為普遍。由此可以看出,我國高校后勤社會化的改革對高校學生管理合同的產生起了較大的促進作用。2.我國高校的法律定位決定合同依其法律性質可分為民事合同和行政合同。學生管理合同是伴隨著我國教育體制改革出現的一種新的合同形態,從其法律性質來看,它屬于行政合同還是民事合同?對此,學界鮮有探討。學生管理合同法律性質的判定決定了規范此類合同時的法律適用,也決定了相關法律糾紛的解決途徑,因此具有重要的現實意義。但由于長期以來高等學校與學生之間的法律關系不清晰,相應地造成了學生管理合同性質的模糊。對此,筆者認為對高校學生管理合同文本進行法律實證主義分析有助于探尋高校學生管理合同的法律性質。行政合同與民事合同的共同之處在于當事人的“合意”,不同之處在于行政合同具有“行政性”;由于行政合同從本質上仍然是行政主體為了實現公共利益運用公權力的一種特殊方式,因此,行政合同在實現“合意”的同時,必將具有不同于一般民事合同的特殊規則。行政合同“行政性”的表現,根據法學界的通說,主要包括以下三個方面:①行政合同的一方當事人必須是行政主體。②行政主體享有行政優益權,即監督權,單方變更、解除合同的權利,以及對方違約時給予行政制裁的權力。③行政合同以履行行政職責為目的。根據以上行政合同與民事合同區分的三項標準,我們可以對高校學生管理合同(主要針對公立高校)的法律性質進行分析:首先,高校學生管理合同一般由高校或高校內部相應的管理部門與學生共同簽訂。盡管我國高等學校的法律地位目前仍然存有爭議,但是一方面,從世界上大陸法系國家的立法經驗來講,一般都強調公立高等學校的公法性質,將其歸屬于行政主體;另一方面,從我國目前高等學校改革實踐中所遭遇的公共性缺失的困境出發,從公法的視角對公立高等學校的法律地位進行定位將更有利于我國高等學校的改革和發展。此外,從實然角度講,將公立高等學校定位于行政主體也已經逐漸得到了我國司法實踐的支持。因此,綜合以上原因,筆者認為,在此可以將高等學校看作是行政主體。其次,從行政優益權來看,行政合同中的行政優益權是為了保障公共利益的實現而在行政合同權利義務配置上對行政主體的傾斜。行政優益權的存在打破了民事合同的平等原則,體現出合同當事人雙方地位的不對等,這是行政合同與民事合同最為顯著的區別。而學生管理合同中關于學校的優益權表現得較為明顯:多數合同直接規定了學校對學生的處分權,如一份宿舍管理合同中規定“若乙方(學生)有以下行為或違反宿舍各種管理制度,甲方(學校宿舍管理中心)有權給予乙方處罰,直至取消住宿資格”;有些合同規定了學校單方面更改或終止合同的權利,如在教室租用協議中規定,“如遇學院的教育教學等工作與租用教室使用時間發生沖突,資產與后勤管理處將通知租用方對租用時間作適當調整,乙方應積極配合”。從維護學校的教育教學秩序的視角來看,學生管理合同中學校優益權的存在具有一定的合理性。最后,行政合同的目的是為了履行行政職責,而不像民事合同那樣是為了獲取私益。從學生管理合同文本來看,多數合同的大部分內容涉及到學校的管理。表現為學校的權利義務方面多是強調學校的管理職責,如宿舍管理合同規定“甲方(學校公寓管理辦公室)負有對宿舍安全及秩序問題進行宣傳、教育、管理和處置等權利與責任”;學生的權利義務方面,絕大多數是學生必須服從相關校紀校規、服從學校的安排決定等的義務;有的合同在文本中直接表明了合同的目的:“為了更好地維護我校學生宿舍的正常生活秩序,同時也為了增強學生的安全意識及自覺維護宿舍秩序的責任心,雙方達成如下協議”。當然,有些合同如住宿協議也涉及當事人的民事權利和義務,并且規定了違約所應承擔的賠償責任,但此類條款所占分量極少,基本上處于從屬地位。因此,整體來說,多數學生管理合同的目的是為了使學校更好地實施管理。但問題的關鍵是如何判定此種管理的性質,即屬“行政性”管理,還是私法管理2?關于對“行政”的理解,如果不僅僅局限于國家行政,而是從廣義上理解,將其擴展到同樣是為了實現公共利益、提供公共產品的社會行政、非政府公共行政領域,那么,具有公益性的高等學校很大一部分學生管理權可以被視為行政職權。但也不能一概而論,學生管理的領域不同,“行政性”的強度應有所不同,如宿舍管理領域從理論上講民事關系性質較濃,然而,從實然的角度對合同文本進行考察即會發現,宿舍管理合同文本中所規定的學校對學生的處分及單方變更、解除合同等一系列優益權使學校的此種權利性質已經超越了私法所能容納的范圍。其他合同,如教室租用合同中學校權利的特點亦是如此。因此,可以說,大多數學生管理合同整體體現出目的的“行政性”。通過以上分析,可以看出目前大多數高校學生管理合同具有較明顯的行政合同的特征。需要注意的是,相對于公立高校,民辦高校的學生管理合同除了強調學校的管理和處分等職責外,也規定有學校民事方面的義務,如“(宿管中心)對于服務設施、房屋設施等自然損壞,應盡快與后勤服務中心聯系進行修復,確保正常使用”,但此類條款相對較少,根據區分合同性質的“整體特征”理論,即當合同的標的在性質上非民事合同或行政合同所獨占時,應從合同目的和合同的“整體特征”來判定合同的性質,因此,筆者認為,從民辦高校學生管理合同的整體目的以及合同中所規定的學校享有的優益權來看,將民辦學校的學生管理合同定性為民事合同并不十分恰當。由此,可以看出,盡管我國學生管理合同產生的主要原因之一是高校后勤社會化改革等市場化因素的影響,但一方面由于目前我國高校后勤尚未徹底“社會化”,市場因素介入教育之后,行政管理領域和民事領域還沒有得以清晰地界分,另一方面我國高校在學生管理中擁有行使高權的慣性和傳統,此種傳統在相當長的時間內還會對高校的學生管理產生影響,此外,高等學校所擁有的權力的“行政”特性也是高校履行管理職能和維護其公共性的需要。上述因素的共同作用使得在我國目前的背景下,高校學生管理中的“民事關系”性質實際上并沒有人們想象中的那么顯著。3.目前,我國高校學生管理合同的模式主要表現為學生管理合同的出現相對于傳統單方的以校規來進行管理的方式來說是一種進步,然而,作為高校學生管理方式變革的一種新的探索,學生管理合同在實踐的過程中還存在諸多問題。1.關于合同中學生的意思自治。合同最基本的要件是雙方的合意,而合意的真正實現則依賴于當事人的意思自治,即要求每個人的意思表示必須是真實的、自由的,離開了當事人意思自治即契約自由,合同則徒具虛名。一般來說,合同意思自治原則的內容包括當事人有訂立合同的自由、選擇對方當事人的自由、決定合同內容的自由、選擇合同形式的自由及解決糾紛方法的自由等幾個方面。對于學生管理合同來講,由于學校管理的特殊性和公共性決定了學生的意思自治應受到一定的限制,但這并不意味著對學生合同主體地位的抹殺,而對學生意愿的尊重正是學生管理合同相對于傳統的單方的學生管理方式的優越之處。但從收集的合同文本整體看來,學校管理合同并沒有體現出合同的意思自治的精神,忽略了學生真實意愿的表達。這主要表現在:①所有的合同都采用了格式合同的形式,并且所有的格式合同都沒有可協商性條款,即合同的所有內容、條款都已經事先由學校或相關部門擬訂,學生最后只是簽署和作出承諾。②絕大多數合同過于強調學生的義務和學校的權力,有的合同對學校的義務只字不提,而學生的義務則主要是諸如遵守各類校規的義務。③只有學生的違約責任,欠缺必要的對于學校違約責任的規定。④絕大多數合同沒有明確規定合同糾紛的處理方式和學生權利的救濟渠道。⑤絕大多數合同都規定得過于簡單和粗略,從而使得學生所應承擔的義務具有不確定性和概括性。因此,總體上講,由于學校與學生之間的地位的不對等,使得多數學生管理合同幾乎成了校規的翻版,并沒有體現雙方的合意性,“合同”的形式化傾向嚴重。2.關于合同內容的合法性和合理性。由于合同都是由學校單方面擬定,很多合同都過多規定了學生的義務和責任,從而侵犯了學生的合法權益,因此合同的合法性值得懷疑。如關于安全責任書的問題,由于學校與學生天然的不對等地位,安全責任書的某些條款成為了高校推脫法律責任的“合法”依據。如有份安全責任書規定“學生凡因喝酒過多、打架、斗毆、外出等造成的傷亡或病亡,責任自負。”此條規定一方面“外出”的含義太過籠統,它是否包括由教師組織的校外活動是一個問題,另一方面,不管學校在管理方面有沒有過錯,都規定學生責任自負,這明顯違背了我國處理學校傷害事故所應遵循的歸責原則。又如一份宿舍協議中規定“如發現有以上行為,先由甲方(宿舍管理中心)委托宿舍長查清責任者,如果不能確定責任者,由該宿舍全體成員承擔責任并接受學校的相應處理。”這一方面是有罪推定,違背了法律的公平公正的原則,另一方面也不能很好地達到對學生的教育目的,有違比例原則,因此也是不合理的。因此,總的來講,目前學生管理合同由于學校與學生地位的不平等,存在著合同雙方權利義務配置過度不均衡的問題。當然,學生管理合同作為行政合同,出于維護公共利益的目的,內在地必然要求權利義務配置上的傾斜,但這種傾斜的程度應有一定限度,也就是應以實現教育和管理的目的所必需為衡量與判斷標準,不得向