資源型城市轉型的必要性

發達國家在經濟發展過程中也面臨著資源城市經濟轉型和可持續發展的現實問題。由于國情不同,他們根據各自地區特點,摸索出各自不同的轉型模式。一、發達國家的資源城市的轉型(一)政府煤炭政策的歷史回顧1.9次調整煤炭政策。日本九州曾是主要煤炭產區,20世紀50年代以后,由于日本煤炭資源條件的限制,煤炭生產成本居高不下,在海外廉價石油大量輸入的沖擊下,煤炭產量大幅度下降。造成大量煤礦被迫關閉,帶來了一系列的經濟和社會問題。為此,從1961年到1991年日本政府共制定了9次煤炭政策。從第1次到第7次煤炭政策,日本政府一直認為,煤炭生產規模應維持在一定的數量,日本政府為此付出了巨額財政補貼的代價,但結果卻不盡人意。到了20世紀70年代,煤炭產量已由1949年的3730萬噸下降到1000多萬t。在第8次和第9次的煤炭政策中,日本政府開始注意煤炭產業的轉型,決定在分階段逐步減少國內煤炭產量的同時,尋求經營多元化及開拓新領域,逐步實現使用國內煤炭向進口煤炭的轉變。2.煤炭產業結構調整的政策支持為了實現煤礦產區的快速、有計劃的發展,日本政府在1961年公布實施了《產煤地域振興臨時措施法》。此外,還制定了《特定蕭條產業安定臨時措施法》、《特定產業結構改善臨時措施法》等相關法律。主要的政策措施除了歐盟國家采用的財政補貼、稅賦減免外,政府還要求電力行業必須購買高價的國產煤炭。日本政府用于煤炭產業結構調整的支出是十分驚人的,僅1995年財政年度投入就高達1098億日元,經費主要來源于征收的石油進口稅。日本政府能對煤炭產業采取高強度補貼,除了日本強大的經濟實力支持外,還有煤炭產業規模較小的背景;否則,任何政府都無力采取如此高昂的財政援助政策。3.扶持企業安置煤炭工人日本政府決定放棄對煤炭行業代價高昂的保護政策,在該地區興辦一批現代工業開發區,吸引區域外企業入遷九州開發區,并按新的產業政策興辦一批新企業。對開發區內企業安置煤炭工人及其子女就業給予補助,并視用人比例的高低給予優惠差別政策。此外,還對失業煤炭工人承擔培訓費用,幫助再就業。這些政策,使得九州地區由傳統的煤區轉換成日本新的重要高新技術產業區。(二)德國的魯爾轉型1.協會自身資金1920年德國政府頒布法律,成立了魯爾煤管區開發協會(1936年、1950年、1962年、1972年通過法律一再擴大其權力),財政由州政府當局撥款和協會自身籌款,協會還有貸款的權力。1969年協會制定了《魯爾區域整治規劃》,作為法令要求全區嚴格執行,同時制定了《煤礦調整法案》等相關政策和法規,對魯爾區以后的發展起了十分重要的作用。此外,德國政府還設立了相應的管理機構和配套機構,包括基金組織、研究機構、培訓中心、再就業中介機構等。根據現有煤礦資源情況,德國政府提前確定了部分煤礦的關閉時限、減產和減人指標。德國政府通過提前制定規劃,有步驟、分階段實施,避免了資源枯竭后再集中安置職工給社會帶來的壓力。2.德國法上的資金來源煤炭工業轉型,在關閉礦井、職工安置和培訓、社會保障、發展接續和替代產業、環境整治等方面,需要支付巨額的轉型資金,這是企業及其所在地區財力所不能及的。德國在礦區轉型中,全方位、多層次、多渠道籌措資金。其資金來源主要有:(1)政府投資,包括對減產、關礦的補貼及善后處理費,失業保障金的撥款,對就業崗位的補貼等;(2)向用戶征收“煤炭附加費”、“煤炭補貼稅”;(3)歐盟資助,建立一個“歐洲企業創新中心”,歐盟年均資助約180萬美元,轉移一名工人資助5000美元;(4)金融組織貸款或資助;(5)組建州發展管理公司,發行土地發展基金債券,籌集資金。3.以提高國際競爭力為目標的產業結構升級德國工業轉型堅持在發展中推進,在工業轉型中促進產業結構升級和經濟社會發展。轉型不是傳統產業的相互替代,而是以提高國際競爭力為目標的產業結構升級。魯爾地區選擇的接續和替代產業主要有石油化工、汽車工業、電子信息產業、消費品工業、服務業。圍繞主業發展上游、下游產業,形成多元產業的公司也是德國轉型的一個主要做法。魯爾煤炭公司過去是單一的煤炭業,經過技術改造和創新,發展煤炭產業鏈,如今的魯爾集團股份公司已跨入世界500強行列。4.國鐵公司訴訟案政府通過出資購地、恢復地貌、出售土地、招商引資,建立新型產業園區。如:位于德國北—威州波鴻市的波鴻鋼鐵公司1951年擁有員工1萬人,1970年關閉時,市政府買下這塊土地所有權,拆除廠房、修整恢復地貌、出售土地、招商引資,到1980年,在這塊土地上建起了59個中小型企業,吸納了原鋼鐵公司3000多人就業。在處理這家公司關閉過程中,該市政府得到北—威州政府80%的資助,用于加強交通等基礎設施建設上,為新企業生產和安全營造良好的環境。5.商業中心企業德國政府在工業轉型中特別注重發展中小企業,建立了一大批企業技術創新中心,為創業初期的中小企業提供各種服務。新創立的企業可以有2年的時間在中心實習,所有的服務性設施都是各企業共享,創業者以很小的費用就可以創辦企業。中心設有專家團,配備專家顧問,隨時幫助企業解決發展中出現的問題,待業主積累了一定的辦廠經驗后再出去發展。這種方式對促進中小企業的發展起了很大作用,同時大大緩解了由于轉型職工增多而帶來的就業壓力。(三)產業轉型措施洛林是衰退產業區的典型代表。由于有豐富的煤鐵礦資源,自19世紀末期以來,洛林獲得迅速發展,一直是歐洲重要的工業區,它的發展建立在鐵礦、煤礦和紡織三個行業的基礎之上。1954年,這三個行業的就業人數占整個工業就業人數的68.4%。此后,由于開采成本的上升和進口石油的沖擊,煤炭等資源型產業逐漸失去競爭優勢。從1975—1992年,這些行業加速衰退,煤炭及冶金企業大量倒閉,煤礦和鐵礦6.9萬個的工作崗位消失了88%,引發了一系列的諸如失業增加、經濟滑坡等問題。為實現區域經濟協調發展,1963年法國政府成立了國土整治與地區行動領導辦公室,洛林確立為優先整治地區;1996年成立了洛林工業促進與發展協會,負責領導產業轉型和區域規劃。法國政府和歐盟為產業轉型投入了大量資金,充足的資金投入是洛林轉型的重要因素。經過20多年的努力,洛林地區的產業轉型已基本完成,洛林的鐵礦開采已經停止,煤炭開采也已于2005年停止,產業轉型取得了明顯成效,汽車、電子塑料加工、計算機等已經取代了傳統的煤炭和鐵礦開采業。(四)注重對高科技園區的發展休斯敦早先是一座伴隨石油開采發展起來的城市。20世紀60年代,該市的石油開采開始整體下滑,但城市發展并沒有因此減緩,原因就在于,伴隨著石油的開采,這個城市按照產業鏈的延伸,加速了石化和石油科技的開發,由此帶動了為其服務的機械、鋼鐵、水泥、電力、造紙、糧食、交通運輸等相關產業的發展。對城市發展產生重大影響的另一個舉措是1962年休斯敦國家宇航中心的建立,它帶動了1300家高新技術企業的發展。與此同時,現代農牧業和科研、教育、醫療、金融、國際貿易等第三產業也開始迅速發展。休斯敦最終完成了從單一石油資源型城市向集資本、技術、智力于一體的綜合性大都市的演變。二、資源型城市產業轉型措施由于各國自然條件、社會環境和經濟管理模式等不同,各國在處理資源型城市產業轉型時采取的措施也各不相同。因此在借鑒各國經驗的同時,結合我國的實際,針對資源型城市轉型的現狀采取措施。1.以科學發展觀的理念統領資源型城市的轉型。在資源型城市轉型的過程中,要深入貫徹落實科學發展觀,更加注重統籌經濟發展和社會進步,高度重視并認真解決民生問題,走協調發展之路;更加注重依靠科技進步和技術創新,轉變經濟發展方式,走可持續發展之路;更加注重資源節約和環境保護,走人與自然和諧發展之路。2.政府及早制定與實施轉型戰略。法國、德國、日本的資源型城市轉型實踐表明:轉型時間越晚,城市越將為此付出高昂的代價。日本政府雖說專門制定了9次煤炭政策,在試圖維持一定產量的過程中付出了高昂的代價,但最終不得不縮減和停止煤炭生產,政策重點也轉向產煤地域的產業轉型。這表明,在開放的市場經濟條件下,試圖通過補貼和配額的方式扶持已完全喪失國際競爭力的資源型產業的做法是徒勞的,而及時進行資源產區的產業轉型是實現區域經濟可持續發展的明智之舉。因此,在資源開發尚處于增產期和穩產期時,應充分利用此時資源型產業競爭優勢明顯、生產能力擴大和產出增長所帶來的外部經濟性,制定和實施轉型規劃,發展替代產業,以贏得時間和主動。目前,我國的資源型城市的資源大部分處于穩產期和衰退期,對于這些資源型城市,已經勿需爭論是否轉型以及何時轉型,而是要及早實施轉型戰略,找到合適的接續和替代產業以大力發展。3.再造區域競爭優勢。區域競爭優勢是指其區域內的企業或行業在一定領域創造和保持競爭優勢的能力。資源型城市崛起是依托其資源稟賦的比較優勢,以及在此基礎上形成的資源型產業及下游產業的競爭優勢。伴隨著資源儲量的減少和開采難度的增加,作為主導產業的資源型產業逐漸失去競爭優勢。而要實現產業轉型,發展替代產業,意味著區域競爭優勢的再造。資源型城市雖然具有豐富的資源、充足的動力供應、大量的空閑土地和廉價的勞動力等比較優勢,但當前絕大多數產品供過于求,技術進步迅速,使比較優勢的重要性不斷下降,單靠廉價的天然生產要素難以獲得持久的競爭優勢,缺乏競爭優勢,替代產業就難以持續發展,因此資源型城市產業轉型的關鍵是如何再造區域競爭優勢。4.人員安置與職業培訓。由于資源型產業再就業的特殊困難,各國為解決這一難題,減輕資源開發衰退對資源產區的沖擊,還采取了一些針對性的措施。如日本政府對煤礦工人實行提前退休,關閉礦人員可提前8年,對其余人員的再就業也給予了高度的財政資助和政策優惠;法國甚至還建立了預警系統,公