農村土地登記制度的缺陷與秩序治理

關于土地登記，著名的土地史學學者溫峰文教授對此進行了定義。土地登記是指將土地和建筑物的所有權和其他權利的轉讓、法定程序地記錄在地方政府行政機構負責的賬目中。其目標是管理土地、確定產權、征收房產稅和實施土地政策。由此我們可知,土地登記,不僅是一種土地產權變動的標志,也是國家進行土地市場治理,推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中,學者對于登記作為產權變動標志的探討較多,而對登記作為國家進行土地市場治理手段的討論相對較少,故本文將著重于探討登記制度的市場治理功能的實現障礙及其制度改進方向。我國實行以權利登記制度為主(兼采托倫斯登記制度)的登記制度,更易于實現國家規范農村土地流轉秩序的治理目的。考查世界各國的三種土地登記制度,權利登記制更容易成為國家治理的工具。原因在于,權利登記制所奉行的實質審查及全面登記的登記制度,包含著此種制度對國家權力的盲目崇拜、對人的理性的無限信任及功利主義的成本考量。在權利登記制中,國家通過強制登記制度的實施,生產出交易產權的確定信息,并且將這種信息提供給社會,并擔保這種信息的真實。本文認為,權利登記制的功能絕不僅僅在于維護土地交易安全或保障產權,還在于其已經成為進行市場治理、推行特定國家土地政策的手段之一,后者尤其體現在農村土地登記制度上。這種特定土地政策可以表述為:發源于城市的土地市場改革,基于“土地雙重二元結構”的特性,為了保證實現城市房地產市場(尤其是土地供應量)的秩序與發展,立法者采取直接限制農村土地流轉及其相應權利的特殊政策。這種特定的土地政策雖有其歷史功績,但在客觀上造成城鄉土地市場的分割,侵害了農村土地產權人的既有利益。隨著土地市場的不斷發展,公民土地財產權利意識的不斷增強,此種政策完全無法抑制農村土地產權人非法流轉的沖動,形成既有政策失靈的制度困境(以“小產權房”管制失靈為典型表現)。規范農村土地流轉是實現對農村土地市場治理,實現城鄉土地市場統一的基礎條件。而要規范農村土地流轉市場,實現市場統一,必須保證農村土地市場流轉的交易安全,確定統一的流轉規范。登記制度的首要作用就是可以為農村土地尤其是建設用地(使用權)流轉提供流轉“底本”數據,防范基層官員的“選擇性執行”及集體產權人的“機會主義行為”。由此我們可知,現有登記政策將物權法中所確定的申請登記原則轉換為強制登記原則,表面看是借助產權登記所能提供的公示力、公信力及推定力,實現確認產權界限的目的,其實質則是基于國家規范農村土地流轉市場的治理目的。然而,基于目前土地登記規范,登記能否實現“規范土地流轉”這一治理目的?權利登記制本身的缺陷與目前的行政登記權擴張態勢,是否會導致行政權對公民土地財產權的進一步侵犯?正如我們應警惕權利登記制下公權力恣意擴張可能性一樣,我們也必須考慮目前的登記制度對實現這一治理目的的障礙及其制度改進路徑。一、農村土地登記的管理障礙分析(一)土地產權的登記爭議需要正確行使根據登記要件主義,任何土地產權變動均應以登記為要件,方能保證土地流轉的交易安全,因而登記簿所提供的登記名義人即為交易雙方證明并追索權利人的重要線索。在登記過程中,在登記簿或登記權證上必須確定登記權利主體或登記名義人,但農村土地“集體所有”的概念表述,使土地登記名義人被“虛化”,根本不符合登記名義人確定性要求,因為“農民集體”不應該成為一個恰當的民事主體,不應成為登記名義人;而按照法律所規定的授權組織,則因為組織形式殘缺或治理結構不完善等原因也不能正確行使土地所有權。按照《憲法》、《土地管理法》及《物權法》的規定,法律所授權的管理組織包括:鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織(村民委員會)及村內集體經濟組織(村民小組)。現有政策采取尊重事實等方法,遵循“主體平等”和“村民自治”的原則,按照鄉(鎮)、村和村民小組、農民集體三類所有權主體,將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的主體名義之下。但是農民集體所有因缺乏合理的權利行使機制,容易在實踐中造成村干部“內部人控制”的權利行使困境,而一旦內部人(可以稱為“假權利人”)控制所形成的土地流轉被其他權利人(如村集體經濟組織成員)對此提出異議,則會導致交易失敗,甚至引發社會不安定問題。同時,本次登記的政策性文件未改進已有產權登記糾紛處理規范,同樣會導致權利登記制所具有的規范土地流轉的治理功能大打折扣。在權利登記制下必然重視登記的實質效力,登記名義人推定為真正的權利人,所以在進行確權登記之前,必須通過現有確權規則確定登記名義人。依據《土地管理法》第16條的規定,土地所有權與使用權爭議由相關政府來處理,對于處理決定不服在30日內可以向法院起訴解決,而從訴訟到裁決需要一定的時間,在爭議沒有解決之前,任何一方不得改變土地利用現狀,此時土地登記發證自然處于懸而未決的狀態。當爭議一方的主體權益被國家承認(登記為標志)時,則意味著另一方的權益將會受到永久損害,導致假權利人處分權利被其他產權人認定為無效,從而導致流轉交易失敗,從而引發權利糾紛與沖突。(二)對土地產權的登記不規范正如前述,權利登記制條件下,由統一登記機關生產出統一確定的登記信息,使流轉當事人形成合理信賴,是保護交易安全、規范土地流轉的重要方式。但目前我國的土地登記機關仍然存在分立的情況,無法生產出準確統一的登記信息,對土地流轉形成不良影響。《土地管理法》對于登記機關的規定自相矛盾,該法第五條規定:國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作,但在該法第十一條第四款中卻規定,確認林地、草原的所有權或者使用權,確認水面、灘涂的養殖使用權,分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。基于此,我國農村土地登記機關分為兩種情形:第一,在集體農地內部,農地承包經營權與其他農地使用權的登記機構分別為農業行政管理部門及國土資源管理部門,前者來自《農村土地承包法》的授權,后者則依據《土地管理法》的相關規定;第二,集體土地產權與其他集體自然資源產權的登記亦由國土部門與資源管理部門(水利部門或林業部門等)分別實施登記。依據《土地登記辦法》的規定,國土部門負責集體土地使用權登記,而農業行政管理部門負責土地承包經營權登記。但目前土地承包經營權試點工作并未全面推開,與本次登記工作似乎并不對接。而《森林法》、《草原法》及《漁業法》則規定,其他應屬于集體土地登記范圍內的其他土地,由林業、草原及漁業行政管理部門分別予以登記。上述不同領域與不同級別的登記機構對于同一地塊產生不同的登記信息,將會嚴重損害登記的公信力,對農村土地流轉形成重大妨害。登記機關的分立有可能對一宗土地的定義不同而出現管理權限的分歧。如荒地的管理權既隸屬于農業部門,也可以歸入國家林業局的權責范圍,這取決于該荒地是“森林草原”,還是“草原森林”,其定義的模糊性對荒地政策的實施造成了極為嚴重的影響。(三)對土地承包經營權和宅基地使用權的登記對抗主義依據登記制度不同效力的規定,可以將登記模式分為:登記生效主義模式與登記對抗主義模式。登記生效主義模式是指所有權利變動以登記簿記載為證據,任何未經登記的交易行為均不能獲得國家的承認;登記對抗主義模式則是指當事人的權利變動不以登記簿記載為變動條件,只是未經登記,該地權變動不得對抗第三人。依據我國物權法學理與實踐,對地權變動一般采取登記生效主義,普遍認為登記生效主義對權利人的保護更為周全,更能體現物權變動登記的公示力、公信力,而登記對抗主義往往不利于保護權利人的利益,所以我國《物權法》對于物權變動大部分采取“登記生效主義”。如《物權法》第九條規定:不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外。第十四條規定,不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,依照法律規定應當登記的,自記載于不動產登記簿時發生效力。但《物權法》顯然對屬于農村土地流轉重點對象的土地承包經營權、宅基地使用權等權利“另眼相看”。該法第一百二十七條規定:土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。第一百二十九條規定:土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓,當事人要求登記的,應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記;未經登記,不得對抗善意第三人。第一百五十五條規定:已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的,應當及時辦理變更登記或者注銷登記。在普通采取登記生效主義的立法模式下,為何對土地承包經營權、宅基地使用權等權利實施登記對抗主義?因為所有理論均認為登記生效主義而非登記對抗主義能夠更好保護權利人的利益26,27,而對土地承包經營權與宅基地使用權采用對抗主義模式,則不利于對上述兩權的周全保護,無法形成權利變動的有效預期。而對特定用途的土地如對于林地、草原及灘涂在相關部門規章中完全沒有登記效力的規定,更會影響權利人的權利變動預期,增加當事人交易的交易成本。這種效力規則的內在割裂,將會嚴重影響土地權利交易的安全性與有效性,尤其是同一宗土地流轉涉及不同的權利種類時這種沖突會更為明顯。(四)錯誤登記的賠償責任既然土地權利流轉信賴登記而產生公信力,但是錯誤登記將會給流轉權利人帶來嚴重影響,所以登記機關行使登記權應遵循真實原則,不當行使登記權造成登記錯誤則必須進行賠償,此為登記權的行使界限。從土地流轉角度觀察,登記權是一種確定權利歸屬的一種權力,登記權行使的所產生的登記結果具有公示力、推定力與公信力,采用實質審查主義的國家自然必須對錯誤登記進行損害賠償。錯誤登記損害賠償之規定已經在《物權法》中予以規定,“因登記錯誤,給他人造成損害的,登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后,可以向造成登記錯誤的人追償。”但該規定對賠償的范圍、賠償的程序及賠償的構成要件均未明確,現有部門規章對此問題的規定并不統一和明晰。在《土地登記辦法》完全沒有涉及錯誤登記的賠償問題,而在《房屋登記辦法》中對賠償責任雖有規定,但仍未明確。若沒有賠償責任的約束或者約束較輕,登記權極有可能借助權力登記制的絕對效力迅速擴張,突破其合理邊界,最終會侵犯公民權利;此時雖然登記是有效率的,但卻可能是錯誤的。若登記機關賠償責任較重,則會導致登記機關人員對登記權行使過于猶豫,審查曠日持久,反而影響登記效率,增加登記成本,所以清晰的賠償責任可以準確劃定登記權的權力邊界。二、消除管理障礙，完善登記制度的建議(一)爭議明確后的登記機關應以自然權利機關為主體通過確認占有權進行產權界定。對于集體土地與國有土地的登記過程中的爭議,應按照尊重現狀,尊重歷史的原則,承認集體所有權人長期占有使用的權利,并在此基礎上確權發證。對于已經登記至行政村級別的村集體范圍,也應按照尊重歷史的原則,登記級別仍然應以自然村(村民小組)為主體進行確權。有爭議的土地所有權或使用權糾紛出現時,土地登記機關也不得依據一方當事人請求任意對已有登記簿進行更正,在未進行確權之前,爭議雙方均未放棄權利主張,此時應建議通過異議登記制度來對爭議的土地使用權進行部分“鎖定”,再通過異議登記制度所要求的訴訟程序來進行確權。而登記機關的統一,應分步進行,可以首先實現集體農地使用權與農地承包經營權的統一登記,其次實現農村集體其他土地(水地、草地等)與集體土地登記機關的統一。即現有的農村集體土地登記制度中的集體建設用地登記、農民宅基地登記及農地承包經營權登記,應統一由國土部門進行登記,不應由農業行政主管部門負責土地承包經營權登記;在適當的時候應該修改《土地登記辦法》,實現國土資源的統一登記,即對于水權、林權、草原權利均應由國土部門登記。(二)土地承包經營權登記權利登記制下我國對于登記簿采用物的編成主義,可以便利地在登記簿中細化對土地用途內容的登記,因為“土地登記系為土地用途之外顯結果,而土地用途則為土地登記的內蘊原因”,兩者息息相關,應不能各自割裂150。對于農村集體建設用地,應標明該土地的實際用途、地上建筑物、建筑物的修建時間等事項,為將來進一步土地流轉提供基礎;對于農地承包經營權的登記同樣應細化為:農地級別、農地管制用途,規劃變更預計年限等內容,否則農地投資人無法形成合理信賴的預期。應依據農地的質量與等級,通過技術性手段,確定每一塊農地的具體管制用途,并對每一種農地之使用手段做出嚴格規定。規劃變更預計年限的規定同樣可以保護農地權利人的利益,其原因在于,雖然法律賦予農地權利人以30年或更長的使用權,但地方政府可以通過修改規劃,使農地變更為建設用地,并通過較低補償實現對權利的“置換”。對于土地進行詳細的用途登記是保證登記的治理功能實現的重要手段,可以將對農村土地的身份性治理向用途治理轉換,不再以權利人的身份確定該土地使用權是否可以流轉,而是以土地使用性質及其承擔的公共職能來判斷該地塊是否可以轉用,因為依據權利人的身份確定權利的性質違背了平等原則;不再以土地使用權流轉雙方的意愿來判斷該土地是否可以流轉,而是以該土地流轉是否違背用途管制的目的來判斷是否可以流轉,否則流轉雙方基于私人利益的追求,其均可以對“公共利益”視而不見,造成雙方流轉的外部成本難以內部化。(三)現狀上的登記要件主義依據不同的土地用途,實施不同的土地登記變動規則。在權利登記制下,國家公權力具有擴張態勢,登記要件主義對權利變動的要求最為嚴格,因而在我國的農村土地范圍中,應對農村土地的核心部分:農用地實施登記要件主義,未經登記,不發生權利變動的法律效力,這種登記要件主義設計應同時包括對土地承包經營權及集體農地使用權實行登記要件主義,以增加權利人改變上述土地用途的難度。理由在于,農地承擔全體社會成員的公共目標,具有公共利益屬性;而對于宅基地使用權的變動仍應實行登記對抗主義,同時應規定除上述兩類土地使用權以外的集體建設用地使用權同樣實施登記對抗主義,即雙方的交易只要經雙方通過債權行為即可生效,只是不登記不能對抗第三人,登記對抗主義的國家干預程度相對較小,有利于國家激活農村集體建設用地進入市場進行交易。(四)明確登記機構的保證賠償作用,建立登記賠償基金不動產登記賠償制度之所以得以普遍確立,主要是建立在侵權行為理論和登記的推定力補救的基礎之上132。對于前者,則說明土地在現代社會中價值巨大,如果真正的權利人由此受到巨大經濟損失,如果不予以賠償則不符合分配正義的原則;對于后者,則說明登記錯誤必然導致登記結果的異化,而登記賠償制度則有利于抵銷物權推定力的負效應。實質主義登記與形式主義登記體制下,錯誤登記的損害賠償責任是不同的。實質主義登記條件下,登記機構負有實質審查義務,其注意義務較高,且應實行無過錯責任形式;若登記錯誤則應進行賠償受害人所受到的損失。而形式主義審查條件下,則登記機關