西方發達國家社會保障制度對和諧社會建設的啟示摘要:西方發達國家現行的三種模式社會保障制度:保險型、福利型和自助型已經具有“社會福利”的性質,在我國社會主義和諧社會建設的過程中,西方發達國家社會保障制度的借鑒作用主要表現在:政策取向、制度設計、保障項目和具體標準及實施辦法等方面。關鍵詞:社會保障制度;和諧社會黨的十七大報告指出:“社會保障是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,加快完善社會保障體系”。從發展階段上看,西方發達國家目前的社會保障已經超越以往基本社會保障的原有含義和要求,具有“社會福利”的性質,在社會的安定、和諧方面起到了“安全閥”的作用。因此,研究西方發達國家社會保障制度的經驗對我國和諧社會建設有重要的意義。一、西方發達國家社會保障制度的三種模式目前世界上有100多個國家建立了不同模式的社會保障制度,其發展過程經歷了三個階段:第一階段是從19世紀80年代到20世紀20年代,為緩和工業生產領域資本家和工人之間的階級矛盾,德國、英國和瑞典等國家相繼通過了一些社會保障法案;第二階段是從20世紀20年代末到第二次世界大戰,為解決工業生產能力擴張引發的經濟危機和社會動蕩所引起的失業和老年人生活問題,社會保障在歐美各國得到較快的發展。美國1935年8月通過了世界第一個由聯邦政府承擔義務的全國性的社會保障法案《社會保障法》。社會保障還被用作國家干預、刺激和擴大社會需求、緩和生產過剩經濟危機的手段;第三階段是第二次世界大戰后時期,這是社會保障制度進一步擴大、發展和完善時期,此時的社會保障開始惠及包括農民在內的全體公民。①由于歷史的原因,西方發達國家形成了各具特色的社會政治制度、經濟制度和歷史文化傳統,各國的社會保障制度在政策取向、制度設計、保障項目和具體標準及實施辦法等方面也有一定的差異。具體來講,西方發達國家的社會保障制度主要有保險型、福利型和自助型三種社會保障模式。②(一)“保險型”社會保障制度保險型社會保障制度是指在工業化發展到了一定階段,經濟基礎比較雄厚的情況下,國家為公民提供一系列的基本生活保障,以便公民在失業、老齡、傷殘以及因婚姻關系、生育或死亡等需要特別支出的情況下得到相應的經濟補償和保障。主要代表國家有德國、美國、日本。這一社會保障制度模式的基本特征是:權利與義務相對應,待遇給付標準與勞動者的個人收入和繳費相聯系;社會保障費用由政府、企業和勞動者三方分擔,個人和企業繳費是社會保險基金的主要來源;社會保障標準不高,以保障基本生活水平為原則;強調公平與效率兼顧,既要保證每一個公民都能享受到一定的社會保障待遇,又不能影響市場競爭活力。保險型的社會保障內容涉及生老病殘、衣食住行、工作學習等各個方面,集保險、福利和救濟于一體。保障的重點在于解決大多數人的基本需要。保障項目的參與實行強制性與自由選擇相結合的原則,對于那些涉及到人們生存與基本生活需要,如老齡、疾病與失業等項目的保險,出臺相關法律強制參與,對于其它保障項目則實行自由選擇;在社會保障的管理方面,實行多層管理體系,中央政府主要負責確定保障項目、制定標準、頒布政策和籌措資金等事務,地方政府和基層機構則承擔具體的管理和服務。社會保障基金的管理與運營嚴格分開,在政府部門的監督下,保險基金的保值、增值等運營活動由專門的經營機構負責。(二)“福利型”社會保障制度福利型社會保障制度通常是在經濟比較發達,國民生活水平較高的情況下,對每個公民從出生到死亡的一切生活困難,如疾病、災害、老年、生育、死亡和“鰥、寡、孤、獨、殘疾人”等給與生活安全保障。這種社會保障制度最初由英國創立,以英國、瑞典為代表,多見于北歐和西歐國家。社會保障資金的籌集主要來源于國家的稅收和企業主的繳費,保障標準與個人的收入和交納的保障費沒有必然聯系。其基本特征有三:一是保障內容廣,由生到死,幾乎無所不包。二是保障覆蓋面廣、惠及全民。三是保障標準高,實行優厚的公共津貼制度。(三)“強制儲蓄型”(自助型)社會保障制度強制儲蓄型社會保障制度也稱作自助型社會保障制度。這種社會保障制度以促進國家經濟發展為主要目標,除公共福利與文化設施由國家負責撥款外,國民的社會保障費用方式主要由雇主和雇員負擔,政府不提供資助。強制儲蓄型社會保障模式的基本特征是:建立保障個人賬戶,雇主和雇員的繳費全部計入雇員的個人賬戶;個人賬戶資金投入資本市場運營,以實現保值增值;雇員退休后的養老保險待遇完全取決于其個人賬戶積累額。根據社會保障基金管理運營方式的不同,這種社會保障模式分為兩種類型:一種以新加坡為代表的政府集中管理運營基金模式;另一種以智利為代表的由私營基金管理公司管理運營基金模式。二、西方發達國家社會保障制度的公平與效率(一)“保險型”社會保障制度的公平與效率從“公平”方面看,“保險型”社會保障制度推行多種保險形式來保障社會公平:第一,政府通過轉移支付等財政手段,給予社會的貧困人群大量的救濟金,有效地減少了貧困人口,緩解了收入分配不均和貧富懸殊的問題;第二,社會保障金的繳納主要由雇主和雇員共同負擔,國家和個人的負擔較輕;第三,在保障基金的管理上,國家實行的是財政統一支出和管理,因此,可以比較全面、客觀地把握資金的支配和使用,從而更好地體現“公平”原則;第四,各保障項目的參與采取的是強制性與自由選擇相結合的方法,也使得大多數人的基本生活得到保證,這也是公平原則的一種體現。從“效率”方面看,“保險型”社會保障制度的保障資金的主要來源是向納稅人收取各種保險稅,因此,政府在制定稅收政策和調整社會保障稅收方面,非常注意稅收政策的適度問題,使稅收、保障程度和保障水平相適應,盡量做到既不影響人們的收入水平,又能提高人們的生產積極性;同時,由于各種類型的社會保障服務組織發展完善,在管理方式上,又采取了多層次管理的科學體系,從而形成了一個比較高效的社會保障網絡,提高了管理效率;此外,社會保障基金的管理與運營嚴格分開,政府部門只負責宏觀層面上的政策制定、監督監管,保險基金的運營則由專業的經營機構負責,從而使社會保障基金能夠得到較充分的利用,提高了保障基金的資金使用效率。②(二)“福利型”社會保障制度的公平與效率從“公平”方面看,“福利型”社會保障制度的保障內容多,覆蓋面寬,保障水平高,幾乎所有人都能享受到養老、醫療和社會福利等方面的多種社會保障,這在最大程度上體現了整個社會的“公平”狀態。此外,社會保障資金的繳納主要由各行業的雇主方承擔,雇員或個人基本不用繳納社會保障費用;同時,社會保障水平也隨著社會收入的增長相應提高。從“效率”方面看,由于過分強調“公平”原則,“福利型”社會保障制度雖然能夠有效地降低失業率,一定程度上確保了國家的經濟穩定增長,但政府和企業的負擔過大,降低了企業的后繼發展能力。同時,由于人們享受的社會保障標準與個人的交費沒有掛鉤,不可避免地會出現大批靠吃社會保障資金度日的“失業者”,一定程度上造就出了社會“懶漢”,遏制了人們的生產積極性。此外,由于政府需承擔巨大的社會福利開支,財政包袱沉重,最終導致了巨大的財政赤字,所以不得不擴大發行政府債券或增加稅收,這降低了社會“效率”。(三)“強制儲蓄型”社會保障制度的公平與效率在公平方面,“強制儲蓄型”社會保障制度的最大的特點是以儲蓄的個人負責制為基礎,保障基金的產權明晰,細化到人,節約歸己,即雇主和雇員共同交納社會保障公積金,雇主交納的部分可以直接計入生產成本,參加社會保障人們的利益受到社會保障公積金法的保護,公積金可以在家庭成員間轉移支付。在效率方面,“強制儲蓄型”社會保障制度克服了社會福利的“平均主義”弊端,使社會保障真正發揮了社會“安全閥”的作用。這種模式減少了政府負擔和其它社會浪費,避免了社會生產率的下降。在實踐上,它較好地體現了公平與效率的關系,一般不會出現“福利型”和“保險型”兩種模式下政府財政負擔過重的問題。三、西方發達國家基本社會保障制度對和諧社會建設的啟示西方發達國家經過100多年的探索和實踐建立了一整套比較完備的社會保障體系,有效緩和了社會矛盾,保證了基本民生問題的解決。但是,在取得既有成果的同時,目前西方發達國家的社會保障建設也面臨著一系列制約社會健康發展的問題和缺陷。主要表現為社會保障開支龐大,容易造成政府財政負擔過重、稅收負擔過重,社會效率低下等問題。因此,在我國和諧社會建設的實踐過程中,必須避免這些問題,建立適合國情的社會保障體系。(一)管理體制層面:我國社會保障體系要統一管理,多層次、廣覆蓋西方發達國家社會保障的歷史變遷告訴我們,在國民經濟和社會發展達到一定水平時,要依據社會的現實需要和矛盾,不失時機地通過建立相對比較完善的、覆蓋全社會的基本社會保障體系,緩和社會矛盾,促進社會公平,提升社會效率。通過國家立法和政府主導,對那些生活陷入貧困,不能維系基本生存的中低收入群體實行必要的社會保障措施,使他們能夠維持基本生活,共享社會發展成果,進而達到維護社會公平,促進社會穩定,實現經濟和社會穩定發展的基本目標。從管理層面角度來講,西方發達國家的社會保障管理體制,是通過建立中央和地方的分級管理體系,實現了中央對社會保障事業進行指導、檢查、監督和地方負責具體實施的合理分工,保證了社會保障管理的有效運行。相比之下,我國在社會保障的管理體制方面,面臨著社會保障多頭管理,政出多門,政策不統一,極大地降低了社會保障的效率。因此,在當前我國社會保障管理體制的建設中,特別要借鑒西方發達國家在社會保障立法方面的經驗、教訓,將社會保障納入法制軌道,通過不斷完善社會保障法律體系,建立適合國情和發展趨勢的社會保障制度,在醫療、教育、就業、養老和基本生活保障等方面保障國民的權益。③要統一管理,多層次、廣覆蓋,政府要通過立法和宏觀調控手段推動社會保障事業的發展,依法監督社會保障的實施,合理劃分政府和各社會組織在社會保障事務中的職責,提高社會保障管理的效率。(二)保障標準層面:我國社會保障的標準要能夠保證參保對象的基本生存從西方發達國家社會保障發展的經驗來看,普遍式的社會福利不僅是社會惰性的溫床,而且會產生許多漏洞和不良后果,造成社會效率的降低,使社會保障失去原有的意義。與此同時,社會保障作為調節社會收入差距,維護社會公平和穩定的主要手段,其發展水平不僅與國家的經濟發展水平有關,而且具有剛性,某些保障措施一旦出臺,基線一旦確立,就只能上升不能下降。任何一種社會保障措施的出臺和變化都需要考慮由此引發的連帶效應和后果。因此,我國政府在既有的條件下確定社會保障水平標準時,要謹慎行事,科學、合理地制定適合具體國情的社會保障政策,避免因保障水平過高或過低造成的經濟包袱沉重和民眾不滿的不利局面。從保障標準層面來講,農民和城鎮貧困人口是整個社會的弱勢群體,處于社會的最低層,收入水平很低,享受的社會保障很少或者就沒有。由于長期的體制原因,導致這個群體的嚴重能力偏差,即便給他們公平的機會,很多人也不能依靠自己的能力享有國家工業化的成果,因此,我國社會保障的標準要能夠保證這些弱勢群體的基本生存。同時,社會保障的建設要真正體現出其原本的初衷,還必須使參保人員的社會保障待遇與貢獻掛鉤。在操作上,失業保險金和救濟金的發放,應結合各地的經濟發展水平和失業者的負擔,按失業者失業前實際工資水平的一定比例發放,避免他們過分依賴社會保障。(三)資金來源層面:我國社會保障要多方面募集資金,擴大籌資渠道社會保障基金源于國民收入的初次分配與再分配,西方發達國家社會保障制度最大的難題在于籌資困難,因此,為了保障社會保障制度正常穩定運行,我國應該建立國家基本保險、企業補充、個人儲蓄性保險和其他渠道(包括福利彩票收入、社會捐贈和社會保障基金的投資收益)相結合的籌資制度。這樣既可以調動勞動者的自我積累和自我保險意識,同時又可以降低國家的財政負擔。例如,中國自1987年開始發行福利彩票到2007年底,累計發行福利與體育彩票共計1000億元人民幣,為我國社會福利事業的發展提供了資金保障。從總體上說,我國社會保障的籌資渠道要堅持兩條腿走路,多管齊下的方針。一方面政府要加大基本養老、醫療和失業保險的資金投入力度;另一方面要努力改善體制和政策環境,促進各類商業保險籌資渠道的發展。此外,還要運用財政政策、貨幣政策、就業政策、收入分配政策、土地政策等多種政策手段,建立多種形式的社會保障制度。④這里要強調的是,就推進基本社會保險制度而言,在操作層面上,關鍵是做實基本養老保險和基本醫療保險的個人賬戶,其中特別是做實基本養老保險的個人賬戶。從國情出發,同時借鑒國際經驗,我國基本養老保險和基本醫療保險都采取的是社會統籌和個人賬戶相結合的模式。另外,長期以來在中國起很大作用的家庭養老,也就是通過兒孫有贍養老人義務法則來維系的養老保險,隨著計劃生育政策的實施,人口結構的變化也可能難以為繼。所以我國社會保障的資金籌集在堅持基金積累制的同時,既要搞好社會統籌,更要做實個人賬戶,這是我們解決未來中國人口老齡化問題的根本途徑,也是維持轉型過程中社會穩定的重要保障。注釋:①穆懷中:《社會保障國際比較》,中國勞動社會保障出版社200