美國應對氣候變化的法律與政策

氣候變化的科學問題是20世紀美國提出的科學家的重要發現。美國也是聯合國關于氣候變化框架的協議及其重要地位的重要推動的重要力量。但2001年美國宣布退出《京都議定書》,令世界愕然,一度讓氣候變化國際合作前景十分黯淡;十年后的2007年巴厘島路線會議,在歐盟等國的強大努力下,艱難將美國拉回談判桌。無論在“京都體制”之內談判爭論,還是在“京都體制”之外另起爐灶,美國作為世界上總量及人均最大的溫室氣體排放國,其一舉一動影響世界氣候變化。一、氣候變化技術研究對中國的啟示異于聯邦政府的強硬抵制,多元化的美國社會應對氣候變化的努力卻并不懈怠,演繹出精彩紛呈的制度探索。出于眾所周知的原因,美國多年來在氣候變化問題上最“關心”中國,幾乎形成“世界盯美國,美國盯中國”的態勢。相對而言,我們對美國國內的氣候變化進展研究有待深入,這導致中國在該問題上大國間對話準備不夠充分。細分看來,中國研究美國國內的氣候變化政策與法律,有以下兩重意義:(一)氣候變化的“戰國時代”與“文化創造”在氣候變化這一全球問題上,各國生態環境、經濟、社會利益交織混雜,我國由于溫室氣體排放與經濟的雙重快速增長,處于壓力的旋渦之中。其中最大的壓力來自于以美國為首的、力主發展中大國承擔義務的傘型國家(日本、澳大利亞、新西蘭、加拿大等)。為敦促中國納入到《京都議定書》附件一的這些國家,尤其是美國,提出了許多理論與方案來支持或說服中國的納入。例如“全成員排放貿易理論(fullemissionstrading)”,“重新定義或劃分發展中國家理論”,“競爭熇理論(Competitiveentropy)”。中國自古有云“知己知彼,百戰不殆”。目前的世界還處于氣候變化的“戰國時代”,《京都議定書》小量的溫室氣體減排義務還只是阻止全球氣候變暖的“熱身行動”,真正的大幅有效的減排要靠“后京都時代”的談判。隨著2007年世界將美國拉回氣候談判當中,美國要求我國溫室氣體減排必須承擔約束性義務的壓力將重回到正面戰場上來。關于氣候變化問題的國際義務,我國的立場與觀點、理論與實踐,與美國所持的差異很大。但氣候變化的全球共商與合作趨勢已不容倒退,前提就是對不同理論與實踐的傾聽與了解,有可能求同存異;同時也是在“后京都時代”談判中積極參與所必須的對主要談判國國內情形的充分認識。從這種意義上說:研究美國國內的氣候變化政策法律的理論和實踐,是提高我國在“后京都時代”氣候變化談判能力的必由之路。(二)中美兩國經濟增長機制的差異,為傳統經濟產業的發展提供動力支撐雖然中國在經濟發展水平上、人均溫室氣體排放量與人均GDP上,與美國這樣的發達國家有巨大差異。但美國經濟及能源發展的特征,使得中國在某些方面,面臨跟美國比歐盟更為相似的溫室氣體減排問題,這些相似性主要表現有以下幾個因素:第一,中美皆是以石化能源為基礎的國家。這使得面對全球氣候變化,兩國都有著繁重的能源替代負擔。傳統能源下的經濟產業模式,不可能在短時期內完全轉換,經濟增長與控制氣候變化在近期與中期都存在著矛盾與沖突;反觀歐盟,在能源利用率和新型能源技術方面,已經占得市場先機,其經濟發展與溫室氣體減排呈現良性互動。這就是無論美國還是中國,對約束性減排義務顧慮重重的最大原因。而美國作為發達國家,其強大的技術能力、活躍的制度創新機制、極大的國際影響力,都可以成為中國效仿美國解決問題的原因。第二,巨大的經濟體量、國土面積與人口。中美都是經濟總量大國,使得中美兩國經濟的慣性很大,轉型成本較高。美國在應對氣候變化上有許多獨特的思路:比如美國目前應對減排問題,主要從能源、交通等支撐性制度入手,與中國應對氣候變化的節能減排的努力有共通之處:如可再生,再比如美國目前地方主導的減排嘗試與立法,對我國區域間不平衡發展情形下實現減排有一定的啟示。另外,布什政府提出的用溫室氣體密度(GHGintensity)來評估溫室氣體減排,是一種將經濟增長與溫室氣體排放、能源利用相掛鉤的指標,也是值得我國研究的現象。二、氣候變化技術的努力美國雖然對《京都議定書》一貫強硬反對,但這并不意味著美國應對氣候變化上是一成不變的態度。從最早的科技創新性發現氣候變化問題,積極參與國際努力;到后來的強硬退出承擔《公約》義務;再到國內各界對布什相關政策的質疑增多,并且應對氣候變化新嘗試紛紛涌動。美國相關政策理念的歷程是緩慢而連續的,但一些關鍵性事件的出現,有助于區分了解美國應對氣候變化的歷程。(一)氣候變化框架公約的建立背景由于發達的科技水平,美國幾乎最早關注到溫室氣體對全球氣候變化的影響。美國科學家喬治·卡倫德、查爾斯·基林,在20世紀30至50年代已經開始注意這一現象。針對1988年的全球熱浪,科學家詹姆斯·漢森,在美國參議院能源和自然資源委員會上宣稱:“溫室效應的存在業已查明,此時它正改變著我們的氣候。”同年聯合國成立了聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)。早年美國在推進全球氣候問題的對策研究上相當積極,因而美國于1992年成為《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)的成員國,并且成為第四個批準該框架公約的國家。事實上,《京都議定書》使用了一些基于市場的交易機制減少溫室氣體,甚至包括強制性的減排任務,以及補充性靈活機制(一般稱為“京都三機制”的排放貿易、聯合履約、清潔發展機制),很大成分上有美國國內法律的思想貢獻。美國1990年的《清潔空氣法》,為控制酸雨所規定約50%的二氧化硫總量削減計劃,并且成功地在《清潔空氣法》中運用了總量控制與排放交易制度,既達到減少二氧化硫的目的,同時也保證了減排的成本與效率。(二)《日本強化氣候變化原則》然而,在《公約》日臻成熟和深化成員國責任的情形下,出于對美國國內經濟的考慮,美國的立場逐漸轉變。1997年就在《京都議定書》談判的關鍵時刻,美國參議院以95票贊成、0票反對一致通過了伯瑞德-海格爾決議(Byrd-HagelResolution),表達了美國關于氣候變化的基本立場。該決議的核心內容是:在以下任何一種情況下,美國不得簽署任何與1992年《公約》有關的議定書或協定。1997年12月,149個國家和地區的代表通過了《京都議定書》。在《京都議定書》的第一承諾期,即從2008年到2012年期間,主要工業發達國家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎上平均減少5.2%,其中美國削減7%。2001年3月,布什政府正式宣布拒絕接受《京都議定書》,理由是它沒有對中國、印度等發展中國家提出溫室氣體減排約束性要求。這個結果并不意外,這其實是1997年伯瑞德-海格爾決議思想在國際法上的最終體現而已。這一階段的美國聯邦政府鮮有法律或政策的行動,美國應對氣候變化問題總體上處于最消極時期。當然,這個時期一些美國地方政府和企業并沒有放棄減少溫室氣體的單獨努力。(三)氣候變化對美國社會的影響由于美國的退出,使得《京都議定書》生效的前景變得非常不確定,正當氣候變化全球合作前景黯淡之際,俄羅斯作為大國的加入,使《京都議定書》在2005年2月得以生效。各成員國都針對履約展開了各有特色的活動,并且醞釀進入了“后京都時代”的談判。這也必然對美國社會產生震動和外在壓力。美國聯邦政府對《京都議定書》態度雖未改變,但民眾、企業、州及地方政府對氣候變化的認識又有了新的進展。尤其是2005年卡特里娜颶風等嚴重的自然災害,讓美國人開始更多地考慮氣候變化對生活可能帶來的切身之害。2005年以來至今的石油等傳統能源的價格高企,讓美國上下對石化能源帶來的經濟成本增長深感苦惱。這些因素都促使了美國社會近幾年來在氣候變化問題上有較大的變化。聯邦政府剛剛退出《京都議定書》時立場強硬,頻頻質疑氣候變化科學,批評別國政策,到逐漸承認全球變暖是人類對氣候變化的影響,并提出了美國溫室氣體“自愿減排”計劃;以加州為代表的地方立法與區域合作日趨活躍,企業及公眾積極參與,針對氣候變化的法律訴訟數量增多。三、氣候變化的研究氣候變化法律或政策,并不只是一個空泛的概念,它必須落實在現實的路徑選擇上。解決氣候變化問題,美國通過這四個范疇上的法律與政策創新:第一是溫室氣體的排放控制,這更像是傳統的污染控制;第二是能源效率與節約,間接減少石化燃料中的溫室氣體排放,因為它減少了能源的使用總量;第三個是長期的碳儲藏和碳截存,主要是二氧化碳儲藏在土壤、基巖或其他不進入大氣的地方;最后一個范疇是適應,這個選擇是基于承認氣候變化已經開始(IPCC報告已經顯示),預見和盡可能減少氣候變化的負面結果。美國的氣候變化法律與政策,事實上具體也都是圍繞著這幾個范疇規定。(一)氣候變化的外部政策2002年2月,布什政府發布了美國氣候變化政策,主要體現在以下幾個方面:——實質性的促進減排的注冊登記;——保護和供應減排的可轉讓信用;——如果有必要檢查邁向目標的進展和采取除外的行動;——增加美國對氣候變化承諾的資金;——采取針對科學和技術評估的行動;——實施全面范疇下的新的和拓展的國內政策;——促進新的和拓展的國際政策來補充國內計劃。關于2002年布什政府發表的氣候變化基本政策,美國學者的評論是這樣的:“這些都是一些希望性的或是不明確的觀點,而不是聚焦于強制性承諾義務、調控性的計劃和法律化的要求。滿篇都是‘計劃改善’‘建議改革’‘質詢美國商業’和‘促進發展’等字眼。”(二)氣候變化的立法氣候變化法律,實質上是一國關于能源、環境、產業結構與經濟發展模式等法律的綜合調控集合。雖然氣候變化是新興問題,現有美國法律中,也有一些有助于減少氣候變化:比如2005年《美國能源政策法》有專門部分涉及氣候變化;還有美國環境法中的一些規定:如《清潔空氣法》中的涉及溫室氣體的排放貿易、《美國環境政策法》中的環境影響評價制度;與經濟相關的比如《證券法》、《消費者保護法》等等。當然這些是零星的、非針對性法律規定。應對氣候變化,美國這樣的大國顯然需要專門化的立法,下文會提到美國擬有所突破的一些氣候變化專門立法。目前業已成型的美國氣候變化政策,一般遵循了這樣一些原則或規律:1.美國支持建設生態工程和先進技術機構美國2005年長篇大法《能源政策法》,有氣候變化問題專門規定的一節條款,主要的制定思路就是發展能源技術。《能源政策法》第1602條規定,美國將在能源部下設一個氣候信貸委員會,該委員會將選擇一批重點工程和項目,予以財政支持。而能夠“在全國或者區域范圍內對能源安全作出貢獻”和擁有能夠顯著改善美國能源經濟安全的“先進氣候技術或制度”是得到資助的工程和項目。此外,2006年9月美國公布了美國氣候變化技術計劃(CCTP),這是美國新的氣候變化技術計劃戰略規劃,新規劃將通過收集、減少以及儲存的方式來控制溫室氣體的排放量。該計劃中包含的技術有氫能源、生物提煉、清潔煤、碳儲存、棱分裂和聚變能等。美國堅持以能源技術來推動氣候變化是基于國家利益選擇。在未來的氣候變化市場競爭中可處于更有優勢的地位。2.溫室氣體密度如前所述,美國對強制性溫室氣體減排的最大擔心是來自于對經濟增長的可能妨礙。因此美國雖然摒棄了《京都議定書》中那種強制性減排目標,但也設定了自己的溫室氣體衡量指標:將溫室氣體與經濟掛鉤的指標。在美國批判并退出《京都議定書》一年之后,2002年布什政府建立了一個溫室氣體指標——溫室氣體密度。溫室氣體密度即單位GDP所產生的排放量,具體目標是“到2018年將溫室氣體的排放量下降18%”。可以看出,并不像《京都議定書》中那種純粹測算溫室氣體減少量,而是每單位GDP排放溫室氣體的量,它并不能制約溫室氣體的排放總量,但它制約與溫室氣體相關的經濟增長質量。其優點在于促使企業提高對控制溫室氣體及能源技術的研究利用;這個指標的問題在于:全球氣候急劇變暖時,一個在世界上歷史及現實排放量最大的發達國家,需要通過自己的努力,絕對減少相當多的溫室氣體排放量,而美國缺乏承擔這種義務的責任感。當然對于這樣一個指標,它兼顧了經濟發展與溫室氣體兩者,對于亟待發展經濟的發展中國家來說,倒不失是可深化研究的指標。3.美國—強調以經濟激勵為手段美國作為成熟的市場經濟國家,運用科斯定理,在環境法領域創新了不少以經濟激勵機制為手段的制度,也對其他國家環境法和國際環境法產生深遠影響,其中最早期的一個成功例子是美國70年代開始的二氧化硫交易的“泡泡”政策。在氣候變化領域中,美國繼續承襲著這一傳統,又加上美國對《京都議定書》中具有強制性承諾目標非常排斥,導致美國國內實踐中,所謂鼓勵性、經濟激勵性的“自愿減排”活動大行其道。這些嘗試包括建立全球性的氣候交易所,與國際開展交易合作,進行國際區域間的排放交易等等。世界上第一個以溫室氣體減排為目標進行貿易的會員式市場平臺———美國的芝加哥氣候交易所成立于2003年,現有會員近200個,分別來自航空、汽車、電力、環境、交通等數十個不同行業。開展的減排交易涉及二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化物、六氟化硫等6種溫室氣體。芝加哥氣候交易所要求會員實現減排目標,即要求每位會員通過減排或購買補償項目的減排量,做到在2003~2006年間,每年減少1%的排放。并保證截至2010年,所有會員將實現6%的減排量。另一個很具特色的交易計劃,是在英國與美國加州建立的。2006年7月31日,英國首相托尼·布萊爾和美國加州州長阿諾德·施瓦辛格,宣布達成一項協議,探尋建立一個污染者可以買賣溫室氣體排放權的體系的可能性,目的在于運用市場力量和市場激勵措施來控制污染。按照雙方達成的協議,他們將建立一個新的泛大西洋二氧化碳交易市場。由于存在溫室氣體排放限額,在這個市場上,減排效果顯著的企業可以將剩余的排放量賣給其他企業。2006年8月31日,加州通過了一項名為AB32的《全球溫室效應治理法案》(GlobalWarmingSolutionsAct)。也引入“市場機制”減少溫室氣體排放量,如允許買賣排放量指標。這一舉措旨在消除商界顧慮,如果企業減少溫室氣體排放量成本過高或無法克服技術困難,可以從其他公司或其他國家購買排放量指標。2005年12月,美國東北和大西洋中部九個州(后為十個州)達成地區溫室氣體倡議(RGGI),這是一個針對該地區電廠二氧化碳排放的限額與貿易制度。為了促進履行減排目標,RGGI提供靈活機制允許電力部門之外減排信用的使用。(三)7年《科技法案》雖然美國加州、緬因州等地方專門法律已經在氣候變化方面先行,聯邦法律還未在氣候變化上有專門性立法。但一個非常重要的趨勢是:2007年以來一系列的國家議案已經提出,主要有:《氣候責任和創新法案》(2007年1月12日提出),《全球變暖污染控制法案》(2007年1月16日提出),《氣候責任法》(2007年1月22日提出),《減緩全球變化法案》(2007年2月1日提出),《安全氣候法案》(2007年3月20日提出),《低碳經濟法案》(2007年7月11日提出),《美國氣候安全法案》(2007年10月18日提出)昭示著:美國正在邁向氣候變化的聯邦立法。尤其是2007年10月提出的《美國氣候安全法案》,包含全部六種溫室氣體,運用科技手段、經濟手段、外交手段進行非常綜合的管理控制。有學者總結了目前提交的關于氣候變化的法律提案,2007年這些提案集中于三個基本選擇:總量控制與排放交易手段(cap-and-tradeapproach)、溫室氣體稅以及部門混合手段(“sectoralhybrid”approach)。總量控制與交易還包含兩個具體方案,“上游選擇”或是“下游選擇”。“上游選擇”主要針對汽油和家庭供熱燃料精煉和供應廠商,“下游選擇”主要是針對大型固定排放源如電廠或工業設備;溫室氣體稅,是大多數經濟學家們的首選方法,因其廣泛性(幾乎能用于所有的排放源)而具有吸引力,但是也存在著具體操作上的問題;部門混合手段主要是綜合運用大排放源總量控制與交易計劃,以及諸如汽車和設備的產品效率標準。這個方法將建立在現有的經驗上,如果設計合理,將非常有成效。四、美國地方政府和地區法律制度的創新(一)制度創新工具相對于聯邦的謹慎行為,許多州更積極于開展各類型的計劃編制、法律創新,來達成溫室氣體減排的目的。加州是最為典范的為防止氣候變化而努力的美國地方政府,2006年加州通過的《全球溫室效應治理法案》給加州規定了強制性的減排義務,即到2020年,加州二氧化碳氣體的排放量要減少25%,控制在1990年的排放水平。為了達成減排目標,一些州運用的很有特色的制度創新工具包括下列幾種:再生電力配比標準,能源效率配比標準,凈計量,建筑法規能效規定,節能及可再生能源公眾集資受益計劃,稅收激勵,以及早期溫室氣體減排登記制度。這些創新的制度工具的作用,除了減少溫室氣體,還有降低能源成本、鼓勵技術創新、發展市場機制的作用;此外,也能降低能源成本,提高就業和經濟增長。這些工具鼓勵技術創新,將會對未來溫室氣體排放更有效果,而且這些制度創新工具還可以“順便”減少一般性空氣污染像二氧化硫、二氧化氮、粉塵顆粒等。這些制度中有不少與我國的制度背景差異不大,可以考慮借鑒使用。1.州可再生能源信用方案指在總發電量中規定必須達到的可再生能源的百分比。在具體完成這個比例時,各州因地制宜地要求每個電廠使用一定比例的可再生能源信用證,電廠可以自己用可再生能源發電,也可以購買其他電廠的信用。通過交易使州的總可再生能源比例達到規定要求。這項制度事實上在中國也完全可以使用于利用強制可再生能源的發電上。2.鼓勵客戶開發和利用能源指一種有效的資源使用和支出安排,在這個過程中,客戶自己產生能源以在他們的財政上進行一定程度的補償。凈計量來自于電力公司,它鼓勵客戶開發新的可用能源。在凈計量計劃中,如果用戶使用的電能要比他們產生的電能小的話,電力公司允許用戶的電表往回轉。在付款的時候用戶只需要支付其中的凈差額就可以了。對出售和儲藏他們過剩的計算機處理能源感興趣的公司和個人通常把凈計量模型作為使用計算和計量服務的一種自然擴展。這就充分鼓勵了家庭或小單位用戶利用自身條件進行可再生能源的利用。例如太陽能電池在家庭中的利用供熱、發電。3.住宅建筑能效標準建筑物的能效標準最初是州的事務,后來提升到聯邦法律的高度。1992年的《美國能源政策法》要求每個州檢視自己的住宅建筑法規中的能效條款,同時1992年該法案中對商業建筑也有類似要求。并且各州的建筑能效標準,還要隨著國家能源示范法規的修改,不斷提高本州的能效標準。由于美國只有一半的州按照上述規定來做,2005年新《美國能源政策法》授權能源部每年增加2.5億美元落實上述規定。4.美國—節能及可再生能源的公眾集資受益計劃這類計劃是電力結構調整法律的產物。這類計劃被稱為“可能是下個十年關于能源效率最有意義的政策機制”(Eighteenstatesnowimplementpublicbenefitfundsforenergyefficiency),十八個州現在建立了節能的公眾受益基金,這些州中,只有威斯康星和佛蒙特還沒有進行電力行業的結構調整。這些計劃非常有特色地通過電費單進行小額的公益收費,每度電在不同的州每度電收0.03至3密爾(0.001美元)的費用。錢在不同的州由不同的組織收集和管理,包括州機關、獨立的實體和公用事業單位。哪個組織實際管理這方面事務,錢就被用在節能和可再生能源項目和活動上。5.培育和擴散高能效技術稅收激勵減少創辦資本的升級成本和裝備翻新項目。它鼓勵私房業主承擔這些項目,鼓勵廠商利用高能效技術,以及向改建公司和獨立承包人引入這些技術。通過培育和擴散這些新技術,稅收激勵也減少了技術成本。稅收激勵對企業而言,節能升級和翻新比新建企業更為適合。(二)電力系統的國家戰略區域間的合作在總量控制與排放交易上有廣闊空間。前文所提到的RGGI計劃,就是其中的典范。2005年12月,美國東北和大西洋中部九個州達成地區溫室氣體倡議(RGGI),后來加上馬里蘭州共十個州,目標在2015至2018年達成共同削減10%的目標。西部六州至2020年共同削減15%的目標。2006年,西部州長協會發起清潔和多樣化能源倡議,包括西部18個州,已經開始調查增加電力系統效率和可再生能源來源的戰略(WREGIS)。這些州際聯合,使得原來很零散破碎化的各州的溫室氣體減排努力,變得更具現實意義和深遠影響。五、通過立法統一立法,確立溫室氣體減排目標相對美國聯邦政府的行動遲緩,具備全球理念的美國國內的一些跨國大企業卻先行一步,開始調整企業策略,自覺自愿地減少其溫室氣體排放量。然而,這種“未雨綢繆”的自覺行為并非出于單純的環保目的,而是出于精明的商業考慮。2005年年底,美國《商業周刊》和美國INNOVEST公司(創新投資公司)及英國CDP公司對全球500家知名大企業進行了一項“是否對環保感興趣”的調查,結果出人意料。原以為那些可能是污染大戶的大公司對環保話題一定會避之不及,但實際上他們卻認