上海土地整治規劃土地網格化精細管理研究

0“境友好”的綠色發展之路,提升城市競爭力作為一個特殊的城市，上海有著密集的人口、土地和其他資源供需矛盾突出、環境面積有限等特點。走“資源節約、環境友好”的綠色發展之路，是提高城市競爭力的必然選擇。根據黨的十八大和十八屆三中全會關于“生態文明建設”和“推進新型城鎮化”的新要求,上海進一步改革國土資源管理思路,轉變土地利用方式,以土地綜合整治助力土地節約集約利用和新型城鎮化發展,探索符合上海實際、具有上海特色的“創新驅動、轉型發展”之路。1優化布局,堅持功能復合,確保城鄉協調發展(1)構建城鄉生態文明格局,是上海建設高品質“宜居、宜業、宜游”城市、提升城市國際競爭力的迫切需要。從新一輪規劃發展定位來看,上海將強化“全球城市”的功能,著力提升國際競爭力,進一步提升全球資源配置能力和國際影響力。根據國際經驗,城市的國際競爭力總是與其具備的高品質生態環境聯系在一起,尤其是生態空間的保護、生態廊道的構建以及郊野地區的建設。2012年底,全市常住人口規模達2380萬人,且持續增長壓力巨大。從上海土地利用的大結構看,城鄉建設用地占比已接近全市用地總面積的一半,高于大倫敦、大巴黎和東京圈等國際大都市的比例,重要的生態結構空間仍然面臨被進一步蠶食的壓力;從建設用地內部的小結構看,上海工業用地規模占比明顯高于巴黎、東京等國際城市,而公共綠地規模占比僅為發達國家城市平均水平的1/3左右。上海郊野地區集中了本市絕大部分的耕地、生態和空間資源,如何把這些寶貴的資源轉化為上海建設國際化“全球城市”的競爭力,緩解人口、經濟、社會持續增長對城市安全、生態資源和基礎設施等帶來的巨大壓力,必須要對廣闊的郊野地區進行戰略資源的統籌安排,堅持人性化、生態化、集約化、一體化導向,強調舒適的生態環境,宜人的空間尺度,復合的城市功能,有機的城市肌理和特有的文化內涵,構建高品質的城鄉環境,提升生態文明水平。(2)建立城鄉內涵式增長模式,是上海破解城鎮化進程中資源瓶頸、提高用地效益、保護可持續發展戰略空間的需要。自貿區設立、長三角區域一體化進程加快等,都為上海帶來了新一輪的發展機遇,但上海也同時面臨著土地等資源的發展制約因素。在用地總量上,全市現狀建設用地已接近國務院批準的《上海市土地利用總體規劃》2020年的規劃目標,若按照以往的新增建設用地增長速度,將提前突破建設用地的“天花板”。在用地效率上,集中建設區內的現狀地均GDP產出僅為巴黎的1/3,東京的1/9,而中心城地均GDP是全市均值的4倍多,可見土地產出差距主要在郊區。而在郊區集中建設區外,現狀建設用地絕大部分為農民宅基地和低效工業用地,布局零星分散,基礎設施配套不全,環境狀況不佳;土地權屬和實際使用情況復雜,利用效率較低,安全生產、社會穩定等存在一定隱患。因此,“增效”和“減量”成為上海土地管理的兩大主題詞。如何在大力推進集中建設區外低效建設用地減量化的同時,捆綁集中建設區內土地供應的調控機制,堅持緊湊布局,堅持功能復合,提高土地利用的綜合效益,推動本市土地管理制度的改革和創新,已成為上海可持續發展必須要面對和解決的問題。(3)在快速城市化的同時,堅持城鄉一體化、平衡化發展,為農村地區發展建立“造血機制”,是以人為本、全民共享新型城鎮化發展成果的需要。近年來,上海城市化進程快速推進,然而全市發展的不平衡現象也較突出。相對于中心城乃至新城的資源集聚,上海郊區新市鎮及農村地區的發展相對滯后,與上海城市發展水平極不相符。農村、農業也是上海新型城鎮化的重要組成部分,甚至可以說沒有農村、農業的現代化就沒有上海的新型城鎮化。在中央關于“新型城鎮化必須以‘和諧發展、共同富裕’為基本特征”的要求下,上海要打造“區域一體、城鄉統籌、生態宜居、經濟低碳、服務完善、人文發達、智能高效、人民幸福”的新型城鎮化,實現經濟、社會、生態、文化和空間的有機統一,就必須要著眼農民,涵蓋農村,完善新城與周邊小城鎮及鄉村社區的發展體系,著力推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、資源配置、公共服務、社會保障和社會管理等“七個一體化”。其中,通過建立長效“造血機制”壯大鎮村兩級集體經濟組織實力尤為重要,要讓廣大農民真正融入和分享到城市發展紅利。2“規土合一”的土地整治新戰略圍繞“創新驅動、轉型發展”和提高國際競爭力的大局,結合上海發展定位和人口密集、土地資源緊缺的實際情況,我們對規劃國土部門如何通過土地綜合整治助力推進上海新型城鎮化建設的戰略思路作了進一步思索。在“有效補充耕地、確保國家糧食安全”的土地整治基本要求下,著力實現土地整治內涵四個轉變,全面提升土地整治工作站位,以土地整治助力“可持續”、“集約高效”、“綜合統籌”、“公平共享”的新型城鎮化,實現上海城鄉經濟、社會、生態、文化和空間的有機統一。(1)以土地綜合整治助力構建城鄉生態文明格局,土地整治目標由“增地提等”,向錨固城鄉生態空間等綜合目標轉變。經國務院批復的新一輪上海市土地利用總體規劃,以及市政府批準的上海市生態網絡結構規劃,開創性地劃定了大面積基本農田為主的“生態保育區”,借力剛性的耕地保護特別是基本農田保護制度,大大強化了上海對于城市生態安全基本底線的控制力度(圖1)。2012年,結合上海市、區兩級土地整治規劃的編制研究,我們制定了“145”土地整治戰略,即堅持“以綜合型土地整治推進上海轉型發展”為戰略導向,聚焦“增加耕地數量”、“提高集約水平”、“完善生態網絡”、“優化空間形態”四大戰略目標,并確定了積極推進多功能農地整治、分類推進農村建設用地整治、積極開展低效工業用地整治、重點推動零星工業用地搬遷復墾、探索市地整治、合理有序推進灘涂圈圍開發等五項主要任務。同時,開創性地提出了“郊野單元規劃”概念,以土地綜合整治為平臺,以提升郊野地區生態效益和用地效率為首要目標,率先提出對上海郊野地區開展全覆蓋單元網格化管理的思路。郊野單元規劃的產生雖然基于鎮鄉級土地整治規劃,但更強調土地整治理念的宏觀站位、區域統籌、政策配套和實施管理,結合市域生態網絡結構實施的需要,從傳統的土地整治項目引導和管理向“改善生態環境、錨固城鄉生態結構、優化城鄉空間布局”的規劃目標延伸。(2)以土地綜合整治助力緊湊型城市建設,土地整治對象由農村土地,向全域用地的“增減掛鉤,流量管控、結構優化”轉變。從生態宜居城市和轉型發展的要求來看,上海建設用地從“增量管理”轉向“流量管理”是必然趨勢。依托上海“規土合一”的管理體制優勢,郊野單元規劃整合運用城鄉規劃和土地規劃編制方法,將土地綜合整治的管理要求和政策保障前置植入規劃編制過程,依據節約集約用地和建設緊湊型城市的標準,對既有城鄉規劃土地利用效益進行全面評估,在保障集中建設區外現狀低效建設用地實施“減量”前提下,可對既有城鄉規劃的用地規模、布局、結構等進行適當優化和完善,使存量用地的減少轉化為新增用地流量的增加,進而通過規劃實施的動態管控來保障城鄉發展的用地需求。這種“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的規土管理新方針和實施機制設計(圖2),是破解上海城鎮化進程中土地資源制約、提高用地綜合效益、整理未來發展戰略空間的創新和探索。(3)以土地綜合整治助力涉農資源整合,土地整治推進思路由項目實施操作,向依托整治平臺統籌各方資源轉變。郊野單元規劃建立起了統籌農村地區各類涉農規劃、建設管理要求以及實施政策措施的平臺(圖3)。規劃編制過程中,根據土地利用總體規劃劃定的基本農田、生態網絡等禁止和限制發展空間,劃定重點減量化整治區域,整合關于土地整治、產業結構調整、生態補償、片林建設、農田水利、農業布局、村莊改造等各部門涉農專業規劃、工程、資金及其它政策資源,綜合謀劃郊野地區人口、生產、生活、生態等城鄉建設格局,引導城鄉郊野地區有序發展,避免重復投入、無序投入造成的大量資金浪費和流失,整合政策措施聚焦支持郊野地區發展。(4)以土地綜合整治助力地區經濟社會發展,土地整治效益由完成耕地保護任務,向激發郊野地區發展內生動力轉變。本市郊野地區通過郊野單元規劃實施土地綜合整治,旨在“重整山河”的同時,壯大實施減量化的鎮村兩級集體經濟組織的實力。一方面,引導集體經濟組織建立長效的“造血機制”,即在土地利用總體規劃尚有部分未落地規劃空間的前提下,將減量的建設用地空間按一定比例轉化為可供開發的新增用地空間,或者安排到規劃布局合理、基礎設施配套齊全、土地開發效益較高的區域,將所獲利益反哺實施減量的集體經濟組織,提升用地效率、提升經濟收入、提升生態品質、提升規模生產水平。另一方面,倒逼農村地區“排毒”,即淘汰復墾有污染、高能耗、低效益的工業用地,適當歸并零星分散的宅基地,盤活閑置的其它集體建設用地等,減少低端產業、減少環境污染源、減少人口壓力、減少征地動遷矛盾、減少社會管理成本。這樣,以“減量化”為前提的土地綜合整治就實現了騰挪土地空間、盤活農村集體土地、壯大集體經濟組織的目標,為上海郊野地區發展提供內生動力,讓廣大農民在不改變原來農民身份的同時,均等享受城市建設的成果。3訴訟成本—實施之術——郊野單元規劃核心內容和實施途徑2012年以來,上海開展了郊野單元規劃編制的理論、技術和實施政策研究。作為郊野單元規劃試點,本市率先啟動了5個郊野公園單元規劃的編制(圖4)。今年以來又陸續開展了松江新浜、崇明三星、嘉定江橋等3個處于不同城鎮化進程階段的郊區鎮的郊野單元規劃試點。在編制研究過程中,我們始終把握郊野單元規劃“減量化”、“生態化”、“人文化”、“城鄉一體化”的基本要求,在國家關于增減掛鉤、土地整治的相關要求和既有節約集約用地政策基礎上進行創新:一是以“減量化”為抓手,在增減掛鉤政策基礎上,疊加關于優化空間資源、集約用地布局的空間政策,并建立“造血機制”;二是以“生態化”為基調,加強土地整治項目的生態要求,改善農村生態生產生活環境、推進農業規模經營、落實生態網絡規劃;三是以“人文化”為特點,在充分尊重農民意愿基礎上,保留地方鄉土人文特色,保護傳統城鎮的水鄉特色,保護歷史文化遺存,延續歷史文脈;四是以“城鄉一體化”為原則,在整合郊野地區各類涉農資源的同時,提升規劃統籌引領作用、提高農村地區公共服務能力和經濟社會發展水平。3.1上海新型城鎮化的實郊野單元規劃的核心內容以土地整治內容為基礎,以解決上海新型城鎮化過程中存在的問題為導向,努力成為上海推進新型城鎮化、城鄉一體化發展和美麗鄉村的有效載體。具體包括:3.1.1加大土地整治的規劃力度包括田、水、路、林等農用地和未利用地的綜合整理、農業布局規劃、高標準基本農田規劃、農田水利系統規劃、農田防護與生態環境、設施農用地規劃等內容,全面落實市、區兩級土地整治規劃任務要求,是郊野單元內后續土地整治項目實施的直接依據。3.1.2地等進行復墾實現減量化確定集建區外現狀建設用地的分類處置和新增建設用地的規模、結構和布局,重點是通過對集建區外的現狀零星農村建設用地、低效工業用地等進行拆除復墾實現減量化。一方面,根據企業和農民搬遷意愿度調查結果制定減量化目標;另一方面,根據減量化激勵措施和實施機制,明確集建區外現狀建設用地減量化相應類集建區的空間規模、布局意向、適建內容及開發強度區間等,初步明確用地供應方式,建立建設用地“增”與“減”之間的勾連機制,做到地類和資金初步平衡測算,為未來郊野單元內增減掛鉤項目區的選擇和規劃編制提供依據。3.1.3入并落圖控制對單元內現有的各項專業規劃進行梳理,專項規劃與單元規劃一致的,整合納入并落圖控制;單元規劃對專業規劃有調整的和專業規劃缺位的,經與相關專業部門協調、對接后,進行分析和論證說明,并提出規劃編制建議,待后續專項規劃優化后,再納入郊野單元規劃中,重點體現郊野單元規劃的開放性和統籌性。3.2土地政策的研究創新郊野單元規劃強調規劃的實施性和可操作性,在規劃編制階段就要求將實施要求和政策保障納入規劃成果,因此更加注重規劃實施政策和機制的研究。在整合銜接國家已有的關于增減掛鉤、土地整治等土地實施政策基礎上,重點進行了4個方面的研究創新:一是實施增減掛鉤升級版的減量化規劃空間獎勵機制;二是提高帶動地塊開發強度的緊湊集約策略;三是研究為減量化集體經濟組織提供長遠收益保障的土地出讓方式;四