中國自然保護區法的調整對象范圍及其分類體系

目前，理論和實踐界很難就中國自然資源立法中應考慮的分類體系達成一致意見。爭議集中在兩點。一個是分類對象。它涉及當前自然保護區立法的調整范圍,爭議之處是目前自然保護區立法的保護范圍是否需要擴大,如果擴大以及需要擴大到何種程度?其二,關于分類標準。中國是否需要維持原有自然保護區分類體系?是否需要借鑒以及如何借鑒世界自然保護聯盟組織(以下簡稱“IUCN”)關于保護地的分類體系?對這些問題,本文將從中國自然保護區關于保護地的立法現狀出發,通過考察IUCN分類體系及世界一些國家關于保護地立法的不同規定,對目前國內相關理論爭議做出評價,并在最后提出相應建議。一、ucn土壤分類體系的建立和影響(一)主要建立統一的保護區分類標準世界上現有保護地超過10萬個,它們建立的原因復雜,大小不一,不同國家對同一類型的保護地命名也存在差異。為改變這一狀況,建立一致、普遍適合的保護地術語和分類標準,是IUCN在過去的25年一直孜孜以求的目標。1978年,IUCN出版了第一版保護地國際分類體系;經過反復修改和長時間評估,1994年IUCN批準了該系統,并建議世界各國依照同年出版的《保護地管理類別指南》加以實施。(p.94)(二)使人工林知識產權保護的目標下的保護區制度IUCN用“保護地”(ProtectedArea)一詞來統稱各種需要予以保護的地區,所謂保護地即是“通過法律及其他有效方式,特別用以保護和維持生物多樣性、自然及文化資源的陸地或海洋區域。”(p.261)這個定義涵蓋了保護地的所有類型,并且它明確了所有保護地的總目標。但是每種保護地在具體目的上是不同的。IUCN在《保護地管理類別指南(1994)》中,列舉了保護地應予實現的九種目標,分別是:科學研究、荒地保護、物種和遺傳多樣性的保護、環境設施的維護、獨特的自然和人文景觀的保護、旅游和重建、教育、自然生態系統中資源的可持續利用以及文化和傳統習俗的保護。需要說明的是,同一種保護地可能同時實現這九種保護目標中的一種或多種。以這九種保護地的管理目標為基礎,同時根據保護地欲實現的首要目標,IUCN把保護地分為六個類別,其政策含義是針對IUCN制定的六類保護地,可以根據不同的保護和利用目的采取不同的管理方法和要求,具體內容如下:類別Ia:嚴格自然保護區(StrictNatureReserve),主要用于科研的保護地——擁有某些特殊的或具代表性的生物系統,地理或生理特色及或物種的陸地或海洋,可用于科學研究及或環境監測。類別Ib:自然荒野區(WildernessArea),主要用于保護自然荒野面貌的保護地——大面積未經改造或略經改造的陸地或海洋,仍保持其自然特色及影響,尚未有過永久或大型人類居住,用于保護其天然條件。類別II:國家公園(NationalPark),主要用于生態系統保護及娛樂活動的保護地——自然陸地或海洋,用于(a)為現在及將來一個或多個生態系統的完整性保護;(b)禁止對該區進行有害開發及占用;(c)為精神、科學、教育、娛樂及旅游等活動提供基礎,這些都應與環境及文化配套。類別III:自然紀念物(NaturalMonument),主要用于保護某些具有自然特色的保護地——擁有一種或多種自然或自然文化特色的地區,其特色因稀有,具代表性或在美學或文化上意義重大而超乎尋常或獨一無二。類別IV:生境物種管理區(HabitatSpeciesManagementArea),主要用于通過干預進行管理以達到保護目的的保護地——一片陸地或海洋,用于通過積極干預以達管理目的,以確保生境和或達到某些物種對生境的特別要求。類別V:風景海景保護地(ProtectedLandscapeSeascape),主要用于風景海景保護及娛樂的保護地——陸地,包括海岸及海洋,由于人類與自然的長期相互影響而形成的具重要美學、生態學及或文化價值,且生物多樣性較豐富的地區。維護傳統的人類自然相互影響的完整性對該區的保護、維持及進化極為重要。類別VI:資源管理保護地(ManagedResourceProtectedArea),主要用于自然生態系統持續性利用的保護地——擁有顯著未經改造的自然系統,對其進行管理以確保長期保護及維持其生物多樣性,同時根據當地村社需求,持續性提供自然產品及服務。(三)其他國家和地區的保護區制度IUCN保護地分類體系為世界各國關于保護地立法、實踐的經驗交流提供了一套“通用語言”,該體系不但證明了不同類型保護地的管理目標有可能有相同之處,而且還顯示出人類保護的程度可以不同,因此使其具有極大的通用性,因此目前越來越多的為世界各國所接受,并且應用到幾個國際性和區域性公約的實際操作中。如聯合國國家公園和保護區名錄(UNlist)也將此系統作為統計世界各國保護區的數據標準。生物多樣性公約(CBD)的簽約國(COP)采納了保護地工作程序(POWPA),認可了IUCN分類體系,而且指出:“簽約國認識到了該分類體系對于保護地的重要性,以及它為各國和地區提供同等重要的信息所來的益處,因此歡迎IUCN保護地世界委員會繼續努力,改善IUCN分類體系,鼓勵簽約國、其它政府和相關組織在其保護地管理中應用其分類體系,在報告中提供與改進后的IUCN分類體系相一致的信息。”在IUCN確定了保護地的定義和分類之后,各國也根據自己本國的條件并結合IUCN體系,建立了各國自己的保護地分類體系。(pp.159~160)。典型者如:美國。美國的保護地類型有4類,包括森林公園體系、國家野生生物避難所體系、荒野保持體系和國家海洋自然保護體系;美國自然保護地的主要管理目標是自然遺產的保護。德國。德國保護地管理目標是要達到自然平衡的功效與作用,保護自然資源的可再生能力和可持續利用,保護動植物,包括它們的單元分布和生境;保護自然和景觀的多樣性、獨特性和美及其娛樂價值。保加利亞。保加利亞保護地管理目標包括:保護保護地的自然特征,實現保護地具有的科學、教育價值,保護遺傳資源,實現稀有、特有和遺留物種的種群和自然生境的保護,以及保護代表性生態系統或受威脅的生境網絡的發展。與此相適應,南非的保護地類型包括嚴格自然保護區、國家公園、天然紀念物、自然資源保護區、自然公園和受保護地點六種。南非。南非保護地管理目標包括:建立、保存和研究野生動物、海洋和植物,以及實現保護地具有的地質學的、考古學的、歷史學的、民族的、海洋學的、教育的和其他科學上的重要價值。與此相適應,南非的保護地類型包括國家公園和自然保護區兩類。可以看出,世界各國都是根據本國國情,結合各自的立法需要,并以IUCN分類體系為參照,制定了各自自然保護區的分類體系。發達國家典型如美國的保護地體系,包括了IUCN的全部類型;但發展中國家由于發展的壓力,人口與自然資源的矛盾相對突出,因而建立的保護地相對而言都較少,而且保護地的建立一般都以發展旅游業為目標。這一特點啟示我們,中國自然保護區分類體系的建立,既要充分認識和肯定IUCN分類體系的價值,同時也不能忽視本國國情。二、中國自然資源的分類體系現狀與問題分析(一)分類體系主要分為三類1994年制定的《中華人民共和國自然保護區條例》第2條規定:“本條例所稱自然保護區,是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。”以此為根據,中國的保護地類型分為三類:第一類是自然生態系統,管理目標是保存或維持某一特定的典型生態系統,具體類型有森林生態系統保護區、草原和草甸生態系統保護區、荒漠生態系統保護區、內陸濕地與水域生態系統保護區、海洋和海岸生態系統保護區五類。第二類是野生動物植物保護,管理目標是保護某一特定的野生動植物物種,具體類型有野生動物保護區和野生植物保護區兩種。第三類是自然遺跡保護區,管理目標是為保存某一特定的自然歷史遺跡,具體類型有地質遺跡和古生物遺跡兩種。比較前文IUCN分類體系和中國自然保護區分類體系,可以看出兩者有很大區別:(1)IUCN的“保護地”(ProtectedArea)概念要比中國“自然保護區”(Naturereserve)概念的外延廣泛的多,“保護地”包含了“自然保護區”的內容,如科學保護區、國家公園、自然紀念地等;(2)在中國,自然保護區是作為自然資源的重要保護形式來體現的,是由各類自然資源法為主體建立起來的。自然保護區的投入和相應管理,實行綜合管理和各相關部門的分別管理。而IUCN分類體系是根據六種主要的管理目標為依據建立的保護地分類體系。兩者比較,可以看出中國自然保護區分類體系的管理目標過于單一、過于簡單,而且現有的保護地分類體系也不能體現出在管理目標、監督標準和管理方式上的差別。(二)中國保護區的管理目標和保護對象中國自然保護區所保護的國土面積日益增大,但是保護區設立的預期目的與效果仍然難于達成,表現在非法狩獵、濫砍濫伐、過渡放牧、外來物種入侵、保護區內非法耕作或土地被征用、與當地社區矛盾重重、旅游業發展過渡、污染等現象仍然層出不窮。這些問題的產生,固然與管理機制薄弱和經費貧乏有關,但是缺乏一個科學、合理、靈活的保護地分類體系應該是制度誘因之一。首先,中國自然保護區分類體系與IUCN分類體系有一大差別,即前者的分類依據是以森林、草原、荒漠、野生動植物、海洋等自然資源作為保護對象的差異性為基礎,而后者的分類基礎則是依據該保護地之所以建立的最初的管理目標之不同。兩者比較可以發現,中國雖然有不同的自然保護區級別和類型,但目前這些類別體系都不能像IUCN分類體系那樣體現出這些保護區在管理目標、檢查標準和管理方式上的差別。因此所有自然保護區的管理要求都一致劃一,按照《自然保護區條例》嚴格管理,這種方式忽視了不同生態系統、不同社會環境下、處于不同人類活動影響中的保護地的特殊管理需要。這種僵化的立法往往造成保護地社區與保護區的矛盾和沖突,造成當地居民對保護區的敵視,因此增加了保護區保護的社會成本,削弱了保護區保護的績效。第二,原有的保護區分類體系對保護區的性質與功能定位過于簡單。通常認為,中國自然保護區的功能在于“保護生物物種(尤其是珍稀瀕危動植物物種)、貯存物種資源,保護生態系統,為人類提供了自然生態系統的天然`本底'”,“是開展科學研究的`天然實驗室'、是開展科普教育的天然`博物館'、是開展生態旅游的最佳場所,有利于改善區域生態環境,維持生態平衡”(pp.361~385);但是這是非常狹隘的理解,保護地的功能應不僅僅局限于保護生物多樣性,這種簡單的功能界定導致了保護區立法上過度強調禁止利用。保護地應具有多樣的功能,應根據不同的保護目標來建立不同的保護地。第三,關于自然保護區的開發與保護的關系問題。中國自然保護區的建立迅速,但是保護區的管理問題、經費問題、資源的過度保護與混亂開發并存的問題卻很嚴重。自然保護區的資源應不應該用、怎樣利用、如何科學有效地利用自然保護區的資源,這是一個重大問題。這個問題沒有解決好,與中國對保護區功能的定位有關,進而與自然保護區的分類體系有聯系。我們一直以來的觀念,都把對自然保護區的保護與開發對立起來,實際上自然保護區的建立也應該與國民經濟的發展聯系起來,自然保護區的建立也應該納入國民經濟發展的軌道。總之,中國自然保護區立法的分類體系實有改變的必要。三、中國環境保護立法的制定和選擇(一)關于保護區的設置目前國內對自然保護區的分類體系大致有三種觀點:第一種觀點認為,自然保護區是以保護生物物種尤其是珍貴瀕危野生動植物物種、典型的自然生態系統和自然遺跡為基礎而建立的特別保護區域,因此立法應該維持原有《條例》的調整范圍,并且在做適當修正的前提下保持原有的分類體系;第二種觀點認為,目前中國自然保護區的范圍已經夠大了,超出了中國的經濟社會發展水平,應當限制自然保護區的范圍;第三種觀點認為,自然保護區本質上就是“保護地”,應當將所有的“保護地”,例如現有的自然保護區、風景名勝區、森林公園、文物遺跡等,都納入該法的調整范圍,并且要按照IUCN分類體系建立中國保護地的分類體系。(p.621)關于自然保護區保護范圍問題,筆者認為:中國的保護區立法應該突破《保護區條例》關于保護范圍的規定,不應局限于原有的保護領域。這一觀點,可以結合當前保護區立法的目的與社會背景進行分析。自然保護區立法的目的應當在于通過建立和完善自然保護區管理制度和措施,協調處理好自然保護區開發和利用的關系問題。因此“開發與利用”這一問題是對目前自然保護區立法中存在的現實問題、理論問題的高度抽象和概括,這一問題是立法的出發點和宗旨所在。這一問題的提出,已經使自然保護區立法的意義遠遠突破了資源保護、生態維持的價值,它實際上把自然保護區的建立放在國家經濟與社會發展的大背景下來考慮,其理論涵攝的內容更為廣泛。因此從全面解決“自然保護區開發和利用的關系”這一問題來看,有必要適度擴大自然保護區立法的調整范圍。認為保護地范圍過大,不利于保護和管理的觀點,并沒有充分的理由。保護地的設置,應該根據某地域是否需要保護、需要何種保護來確定,并由此來設置管理體制、管理方式;而不能因為管理體制、方式存在不適應保護地需要,而否認保護地設置需求的客觀性。因此僅僅因為保護范圍過大、不便管理,因而在立法中規避、放棄管理,這個理由講不通。認為保護地范圍過大,超越中國經濟發展水平的觀點,與中國自然保護區的立法需要存在距離。自然保護區法的目的旨在協調開發與保護二者之間的關系,因此會根據具體保護地的功能類型,對開發與保護做不同的規定,而不是絕對的保護、禁止開發;從長遠來看,通過分類來規劃保護地的保護類型,就是根據經濟、社會發展的需要而提出來的,就是為了人與自然、經濟和社會的可持續發展。從這個角度來看,將更多地域納入保護區范圍,恰恰是經濟可持續發展的某種客觀需要。問題的關鍵不是有多少保護地被管理,而是保護地依據何種價值理念來管理。用“保護地”取代“自然保護區”的觀點,主張將所有應予保護的對象都納入該保護地立法。從理論的觀點來看,這一問題的地位并不真的像目前理論爭議中強調的那樣重要:各類保護地的保護都需要法律來規范,如果這些“保護方式”之間確實存有實質性沖突,那么即使這部法律不調整,總還需要其他立法來調整,即使這種法律沖突被當前立法所規避掉,在以后的立法與本保護區立法之間沖突會仍然存在;如果這種沖突是非“實質性的”,則在當前的立法中應予以解決,因為涉及的僅是立法技術問題——而事實上,這也只是非實質性的沖突,需要的僅是立法技術問題。但從目前現實的角度來看,中國自然保護區立法如果將保護范圍適度擴大,并用“保護地”取代“自然保護區”,還是有意義的。關于分類標準問題,筆者認為:中國自然保護地的建立,不必完全按照IUCN體系。這個問題涉及到我們如何對待IUCN分類體系。我們應該把IUCN分類體系作為一種參考和指南,在它的基礎上結合中國國情和特定的立法目的,建立中國自然保護地的分類體系;中國原有的分類體系應該被取代。首先,我們應該借鑒IUCN分類體系,但是IUCN分類體系不應拿來就用,而應結合中國國情予以修正和完善,并進一步明確其相應內含和外延。這是因為,IUCN分類體系中,有些類別不易把握,可操作性差;而且在現實中,多數國家也沒有完全照搬IUCN分類體系,都是根據各國國情做了進一步完善,或者吸收了該分類體系管理的理念。其次,當前存在于自然保護區立法理論紛爭中的、所謂的“分類問題”,并不是科學意義上的“對某一對象總體的完整劃分”,我們立法所要處理的只是對某一具有保護需要的區域的“定性”,當這一區域被“定性”之后,就可以直接適用于該類型的法律規范體系。因此所謂的“分類”造成的一些負面問題并不是真實的。而且這種對自然保護區的分類,是選擇性的“歸類”,當某一區域被確定為某種自然保護地之后,有關該區域的法律調整就直接適用相應的法律規則體系;當某一區域同時兼有幾種不同保護地的“身份”之后,則完全可以通過立法宣告“適用最嚴格的保護規則”把這一問題解決。因此,所謂的自然保護區調整范圍擴大之后,“該保護的得不到保護、該開發的受到約束”并不是必然的現象。關于IUCN分類體系會造成保護地類型重疊問題,這是IUCN并不否認的問題,但是問題關鍵不在于是否保護地類型界定重疊,而是這種重疊恰好更全面地反映了該保護地何以需要保護、需要如何保護、需要何種程度保護——并因此確定需要哪些部門對該保護地予以共同保護。分類的目的是為了更明確的了解和界定我們的保護地屬性,而不是為了界分管理部門的分工。第三,把某一保護地歸入到IUCN分類體系的某一類別,并不是要說明其管理有效性如何、應該進行何種程度的嚴格保護,而是要說明該保護地應如何進行管理;IUCN分類體系強調,不同類別的保護地具有同等的重要性,誰也不能凌駕于其他之上,并不是對所有保護地進行同一嚴格度的保護,只是表明應該針對特定管理要求以及管理目的選擇合適的管理類別。事實上,IUCN分類體系確立之后,保護地的管理權力仍然存在于各資源主管部門,IUCN只是重新調整了各部門管理權的分配以及重新界定了管理權的內容。(二)立法建議1.中國保護區的內涵中國目前正在制定的,應該是一部全面規范各種類型的被保護地區的法律,其內涵相當于英文的“ProtectedAreas”,而不是“NatureReserve”。由于“NatureReserve”在漢語里一直被翻譯成“保護區”,并已約定俗成;因此用“保護地”來概括、統稱中國各類被保護地區的觀點比較合理。借鑒IUCN對于保護地的定義,可以將中國保護地的內涵界定為:為了保護生物多樣性、自然資源及相關的文化資源,通過法律上的和其他的有效的手段進行管理的陸地和海洋區域。中國的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、海岸公園、自然遺跡、禁伐禁獵禁牧禁漁區等都屬于保護地。如前文論及,是選擇“保護地”還是“保護區”作為立法名稱,涉及到自然保護區立法的宗旨和目的問題,涉及到本立法的調整范圍問題。筆者認為,為全面解決自然保護區的保護與開發問題,用“保護地”取代“保護區”十分必要。2.“耕地”的分類中國應該以IUCN分類體系為參考建立符合中國國情的保護地分類體系。中國應該借鑒吸收IUCN的精髓理念。由于IUCN的保護地分類體系是按照管理目標進行分類的,它明確了保護地的共性、獨特性和差異性