新機制政策與城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學校教育財政資源的均衡配置

一、“新機制”政策由于歷史、社會經(jīng)濟發(fā)展和政策的原因，我國義務(wù)教育的發(fā)展過程中，不同地區(qū)、城市、學校和社會組織之間的公共教育資源分配不平衡，這影響了教育的公平和社會的公正，成為社會各界的熱點。為此,我國政府制訂了一系列政策以促進義務(wù)教育均衡發(fā)展,其中一項重要的政策是2005年年末國務(wù)院下達的關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知(后文簡稱“新機制”政策),該政策按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則,建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。中央重點支持中、西部地區(qū),適當兼顧東部部分困難地區(qū)。該政策從2006年農(nóng)村中小學春季學期開學起在西部實施,2007年擴展到全國。“新機制”政策的主要目標是解決農(nóng)村義務(wù)教育投入不足問題,鞏固“普九”成果。同時其依據(jù)現(xiàn)實國情設(shè)計的“分地區(qū)、分項目、按比例分擔”的實施方案,也兼顧了促進義務(wù)教育資源均衡配置的目標。截至目前,已有許多研究表明“新機制”政策的實施有效地緩解了農(nóng)村義務(wù)教育投入不足[2~4],但鮮有實證研究評估“新機制”政策對我國義務(wù)教育資源均衡配置的影響。因此,本研究試圖分析“新機制”政策對城鄉(xiāng)義務(wù)教育財政資源均衡配置的影響,討論其政策效果,期望能為我國政府制訂義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策提供參考依據(jù)。二、“新機制”政策對城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的影響隨著90年代以來我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡問題的日益凸顯,許多學者對該問題進行了理論和實證的研究[5~9],得出了許多有價值的結(jié)論。本研究著重關(guān)注“新機制”政策對城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的影響。張力和李孔珍通過對全國2001—2006年義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費變化情況分析,發(fā)現(xiàn)“新機制”政策縮小了城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距。范先佐和付衛(wèi)東通過對中西部部分縣市的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)“新機制”政策的實施大大改善了農(nóng)村中小學的辦學條件,縮小了城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距,促進了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。薛海平和王蓉運用2006年、2007年的調(diào)查數(shù)據(jù)分析得出東、中部義務(wù)教育財政資源和教師資源配置非常不均衡,但在2007年春季學期實施“新機制”政策后,城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入差距有了明顯縮小。孫志軍、杜育紅、李婷婷基于2004—2006年廣西、湖北、浙江三個省的學校和縣級層面的數(shù)據(jù),對“新機制”政策的增量效果和分配效果進行經(jīng)濟計量分析發(fā)現(xiàn),改革提高了義務(wù)教育經(jīng)費中來自財政撥款部分資金的水平和分配的公平程度,改革前獲得財政撥款資金較少的學校在改革后財政撥款明顯增長,然而改革對于經(jīng)費總量都沒有產(chǎn)生明顯的效果。研究還顯示,改革對財政投入的增量效果在原來經(jīng)濟水平低、財政能力低、區(qū)域面積大的縣效果更好。概括說來,目前我國學者關(guān)于“新機制”政策對義務(wù)教育資源均衡配置影響的實證研究比較缺乏,許多研究表明“新機制”政策的實施有效緩解了農(nóng)村義務(wù)教育投入不足問題,但鮮有實證研究評估“新機制”政策的實施對我國義務(wù)教育資源均衡配置的影響。已有的幾項研究也不夠系統(tǒng)和深入,沒有全面、深入評估“新機制”政策對全國、區(qū)域間、縣域間三個層面的城鄉(xiāng)義務(wù)教育財政資源均衡配置的影響。此外,以往的義務(wù)教育資源均衡配置研究在指標的選取上,或從教育經(jīng)費收入的維度,或從教育經(jīng)費支出的維度展開分析,而教育經(jīng)費由收入和支出兩部分構(gòu)成,有必要從這兩個維度展開考察。因此,本研究將從教育收入和支出兩個維度,全面分析“新機制”政策對全國、區(qū)域間和縣域間的城鄉(xiāng)義務(wù)教育財政資源均衡配置的影響。三、教育支出指標本研究選取2006年、2007年中國東部浙江、山東,中部河南、湖南和西部甘肅、貴州六省縣級義務(wù)教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù),采用統(tǒng)計描述、基尼系數(shù)對其進行全國、區(qū)域間、縣域間三個層面的分析。在指標方面,教育經(jīng)費由收入和支出兩部分構(gòu)成,由于現(xiàn)有數(shù)據(jù)比較全面,本研究可以從收入和支出兩個維度全面進行考量。本研究將教育收入細分為教育總收入(由預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入構(gòu)成)、預(yù)算內(nèi)收入(主要包括教育事業(yè)費撥款、科研經(jīng)費撥款、基建撥款、其他經(jīng)費撥款)、預(yù)算外收入(主要包括教育費附加征收,集、捐資助學收入,勤工儉學收入和學雜費等)三個具體指標,其中預(yù)算內(nèi)收入為政府的財政撥款,可以測量出政府投入在整個義務(wù)教育投入中所占的比重。而將教育支出細分為教育總支出(由事業(yè)性經(jīng)費支出和基建支出構(gòu)成)、事業(yè)性經(jīng)費支出(包括人員經(jīng)費支出和公用部分支出)、基建支出三個具體指標。需要指出的是,盡管西部是從2006年開始實施“新機制”政策,東、中部是從2007年開始實施“新機制”政策,但由于本研究的數(shù)據(jù)樣本大部分來自于東、中部地區(qū)學校,為了方便比較分析,本研究統(tǒng)一以2006年、2007年作為“新機制”政策改革前后兩年,這并不會對研究結(jié)論造成較大影響。四、城鄉(xiāng)收入差距過大,存在“兩(一)“新機制”政策對全國小學財政資源城鄉(xiāng)均衡配置影響通過對小學教育收入和支出經(jīng)費各項指標的城鄉(xiāng)差距比較(見表1、圖1),可看出:第一,2007年,小學的收入指標中,生均教育總收入城市高于農(nóng)村,生均預(yù)算內(nèi)收入農(nóng)村明顯高于城市,生預(yù)算外收入城市明顯高于農(nóng)村。從2006年到2007年小學教育收入經(jīng)費指標城鄉(xiāng)差距的變化趨勢來看,生均教育總收入的城鄉(xiāng)差距略微縮小,生均預(yù)算內(nèi)收入農(nóng)村高于城市的幅度更大,生均預(yù)算外收入的城鄉(xiāng)差距明顯拉大。第二,2007年,小學的支出指標中,生均教育總支出和生均事業(yè)性經(jīng)費支出城市均明顯高于農(nóng)村。生均基建支出城市略微高于農(nóng)村。從2006年到2007年小學教育支出指標城鄉(xiāng)變化趨勢來看,生均教育總支出和生均事業(yè)性經(jīng)費支出城鄉(xiāng)差距均明顯拉大,生均基建支出這一指標城鄉(xiāng)差距略微擴大,變化不明顯。(二)“新機制”政策對全國初中財政資源城鄉(xiāng)均衡配置影響通過對初中教育收入和支出經(jīng)費各項指標的城鄉(xiāng)差距比較(見表2、圖2),可以看出:第一,2007年,初中的收入指標中,生均教育總收入和生均預(yù)算外收入城市明顯高于農(nóng)村,生均預(yù)算內(nèi)收入一項,城市略微高于農(nóng)村。2007年較2006年,初中生均教育總收入的城鄉(xiāng)差距明顯縮小,生均預(yù)算內(nèi)收入從農(nóng)村略高于城市變?yōu)槌鞘新愿哂谵r(nóng)村,生均預(yù)算外收入城鄉(xiāng)差距有所縮小。第二,2007年,初中的支出指標中,初中生均教育總支出和生均事業(yè)性經(jīng)費支出,城市均明顯高于農(nóng)村,生均基建支出城市略高于農(nóng)村。2007年較2006年,生均教育總支出和生均事業(yè)性經(jīng)費支出的城鄉(xiāng)差距略為拉大,生均基建支出的城鄉(xiāng)差距略為縮小。五、“零機制”政策對區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育資金和城鄉(xiāng)均衡分配的影響分析(一)“零機制”政策對區(qū)域內(nèi)小學資金和城鄉(xiāng)資源的平衡分配的影響分析1.城鄉(xiāng)集中城市(1)2007年,東部小學生均教育總收入城市明顯高于農(nóng)村,西部次之,中部城市略高于農(nóng)村。(2)2007年較2006年,東、中、西部小學生均教育總收入城鄉(xiāng)差距均有所拉大(見表3)。2.激活農(nóng)村城市,擴大城市(1)2007年,東、中部小學生均預(yù)算內(nèi)收入,農(nóng)村明顯高于城市;西部,城市略微高于農(nóng)村。(2)2007年較2006年,東、中部生均預(yù)算內(nèi)收入農(nóng)村高于城市這一趨勢更為明顯,西部由農(nóng)村略高于城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘新愿哂谵r(nóng)村(見表4)。3.西部農(nóng)村較高在城市,西部農(nóng)村更(1)2007年,東部農(nóng)村小學生均預(yù)算外收入遠遠低于城市,中部農(nóng)村明顯低于城市,西部農(nóng)村略高于城市。(2)2007年較2006年,東部小學生均預(yù)算外收入城鄉(xiāng)差距進一步拉大,中部由農(nóng)村略微高于城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘忻黠@高于農(nóng)村,西部仍然是農(nóng)村略高于城市,城鄉(xiāng)差距變化不大(見表5)。4.城鄉(xiāng)差額較大(1)2007年,東、中、西部小學生均教育總支出城市均高于農(nóng)村,中部城鄉(xiāng)差額最大,其次為東部,西部差額最小。(2)2007年較2006年,東、中、西部城鄉(xiāng)差距均有所拉大,中部城鄉(xiāng)差距大幅拉大(見表6)。5.支出城市與城鄉(xiāng)分布的城鄉(xiāng)差異(1)2007年,東、中、西部小學生均事業(yè)性經(jīng)費支出城市均高于農(nóng)村,中部城鄉(xiāng)差額最大。(2)2007年較2006年,東部城鄉(xiāng)差距明顯拉大,中部城鄉(xiāng)差距大幅拉大,西部城鄉(xiāng)差距略為拉大(見表7)。6.西部農(nóng)村較高于城市(1)2007年,東、中部小學生均基建支出城市均高于農(nóng)村;西部農(nóng)村略高于城市。(2)2007年較2006年,東部城鄉(xiāng)差距有所縮小,中部由農(nóng)村高于城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈哂谵r(nóng)村,西部農(nóng)村仍然高于城市,但幅度有所減小(見表8)。(二)“新機制”政策對區(qū)域內(nèi)初等教育資源城鄉(xiāng)平衡分配的影響分析1.城市與農(nóng)村均大幅高于農(nóng)村(1)2007年,東、中、西部初中生均教育總收入城市均大幅高于農(nóng)村。(2)2007年較2006年,東部初中生均教育總收入的城鄉(xiāng)差距有所縮小,中、西部城鄉(xiāng)差距均有所擴大,中部尤為明顯(見表9)。2.不同城鄉(xiāng)的內(nèi)部城鄉(xiāng)差距(1)2007年,東部初中生均預(yù)算內(nèi)收入城市略高于農(nóng)村,中、西部初中生均預(yù)算內(nèi)收入城市均明顯高于農(nóng)村,西部城鄉(xiāng)差距大于中部。(2)2007年較2006年,東部初中生均預(yù)算內(nèi)城鄉(xiāng)差距由農(nóng)村高于城市變?yōu)槌鞘新愿哂谵r(nóng)村,中部初中生均預(yù)算內(nèi)收入由農(nóng)村高于城市變?yōu)槌鞘懈哂谵r(nóng)村,西部城市仍然高于農(nóng)村,城鄉(xiāng)差距有所拉大。(見表10)3.農(nóng)村、西部中小學生滲透著農(nóng)村、中、西部中小學生。在農(nóng)村,中、西部關(guān)于大學生旅游(1)2007年,東部初中生均預(yù)算外收入城市遠高于農(nóng)村,中、西部初中生均預(yù)算外收入城市明顯高于農(nóng)村。(2)2007年較2006年,東部城鄉(xiāng)差距明顯縮小,中部略為縮小,西部有所擴大(見表11)。4.農(nóng)村教育總支出城市的教育總支出(1)2007年,東、中、西部初中生均教育總支出城市均明顯高于農(nóng)村。(2)2007年較2006年,東部城鄉(xiāng)差距有所縮小,中、西部城鄉(xiāng)差距有所擴大(見表12)。5.農(nóng)村的費用支出比城市更強。在農(nóng)村更(1)2007年,東、中、西部初中生均事業(yè)性經(jīng)費支出,城市均明顯高于農(nóng)村。(2)2007年較2006年,東、中、西部城鄉(xiāng)差距都有所擴大,中部最明顯,東部次之,西部變化幅度最小(見表13)。6.城鄉(xiāng)差距大(1)2007年,東、中、西部初中生均基建支出城市均高于農(nóng)村。城鄉(xiāng)差距不大。(2)2007年較2006年,東部城鄉(xiāng)差距明顯縮小,中部也有所縮小,西部由農(nóng)村高于城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈哂谵r(nóng)村(見表14)。六、縣域間義務(wù)教育階段的收入分配基尼系數(shù)是20世紀初意大利經(jīng)濟學家基尼根據(jù)洛倫茨曲線設(shè)計的判斷收入分配平等程度的指標。收入分配越是趨向平等,基尼系數(shù)就越小,反之,基尼系數(shù)就越大。聯(lián)合國有關(guān)組織規(guī)定:基尼系數(shù)若低于0.2表示收入絕對平均;0.2-0.3表示比較平均;0.3-0.4表示相對合理;0.4-0.5表示收入差距較大;0.6以上表示收入差距懸殊。目前,基尼系數(shù)越來越多地應(yīng)用于對教育公平程度的測量,本研究將運用這一指標來衡量我國義務(wù)教育縣域間財政資源城鄉(xiāng)配置的均衡程度。借鑒收入分配指標的基尼系數(shù)劃分思想,本研究將2006年、2007年各項指標的所有縣域城鎮(zhèn)及農(nóng)村教育經(jīng)費數(shù)據(jù)按從低到高劃分為10個組,分別計算得出各項指標的基尼系數(shù)。這些指標基尼系數(shù)的大小直接反映了縣域間義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)財政資源配置的均衡程度。2007年,小學生均預(yù)算內(nèi)收入基尼系數(shù)在0.2到0.3之間,表明縣域間小學階段的生均預(yù)算內(nèi)收入分配處于比較平均的狀態(tài),初中的生均預(yù)算內(nèi)收入基尼系數(shù)處于0.3到0.4之間,表明縣域間初中階段的生均預(yù)算內(nèi)收入分配相對合理;縣域間小學和初中的生均教育總收入基尼系數(shù)也均處在0.3到0.4之間的相對合理狀態(tài);小學和初中的生均預(yù)算外收入基尼系數(shù)均大于0.6,表明縣域間義務(wù)教育階段預(yù)算外收入差距懸殊。2007年較之2006年,除生均預(yù)算外收入外,各項收入指標的基尼系數(shù)均有所縮小,特別值得一提的是小學的生均預(yù)算內(nèi)收入基尼系數(shù)由2006年的相對合理狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)?007年的比較平均狀態(tài)。2007年,縣域間生均教育總支出和生均事業(yè)性經(jīng)費支出的基尼系數(shù),小學和初中均處在0.3到0.4之間的相對合理狀態(tài)。2007年較之2006年,縣域間小學的生均教育總支出基尼系數(shù)和生均事業(yè)性經(jīng)費支出基尼系數(shù)略微擴大,縣域間初中的生均教育總支出基尼系數(shù)和生均事業(yè)性經(jīng)費支出基尼系數(shù)有所縮小,但變化都沒有超出0.3到0.4的相對合理狀態(tài)的范圍(見表15,圖3)。七、政策建議:進一步完善“機制”政策,促進長效機制建設(shè)的全面推進根據(jù)上述實證分析,我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障“新機制”政策雖沒有改變義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)間學校教育財政資源非均衡配置的現(xiàn)狀,但在縮小城鄉(xiāng)間義務(wù)教育階段學校財政資源配置差距方面仍取得了一定的效果。具體來說,本研究主要得出如下結(jié)論:1.2007年義務(wù)教育階段全國城鄉(xiāng)間學校各項生均教育經(jīng)費指標均存在較大的差距。具體來說,2007年,義務(wù)教育階段城市學校生均預(yù)算內(nèi)收入均低于農(nóng)村學校,其原因可能與近年來我國各級政府義務(wù)教育投入上向農(nóng)村學校傾斜政策有關(guān);城市學校其它各項生均教育經(jīng)費指標(生均教育總收入、生均預(yù)算外收入、生均教育總支出、生均事業(yè)性經(jīng)費支出、生均基建經(jīng)費支出)均明顯高于農(nóng)村學校。2.全國城鄉(xiāng)小學生均教育總收入差距在“新機制”改革后有所縮小,城鄉(xiāng)初中生均教育總收入、生均基建經(jīng)費支出的差距在“新機制”改革后也有明顯縮小。然而,全國城鄉(xiāng)小學生均預(yù)算內(nèi)收入、生均預(yù)算外收入、生均教育總支出、生均事業(yè)性經(jīng)費支出則在“新機制”改革后明顯擴大,城鄉(xiāng)初中生均預(yù)算內(nèi)收入、生均教育總支出、生均事業(yè)性經(jīng)費支出的差距在“新機制”改革后也有所擴大,其原因可能在于盡管義務(wù)教育階段農(nóng)村學校上述指標在“新機制”改革后增幅較大,但城市學校上述指標在“新機制”改革后增幅更大。3.2007年區(qū)域間義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)學校各項生均教育經(jīng)費指標均存在較大的差距。具體來說,除東、中部農(nóng)村小學生均預(yù)算內(nèi)收入明顯高于城市小學外,各區(qū)域城市學校其它各項生均教育經(jīng)費指標(生均教育總收入、生均預(yù)算外收入、生均教育總支出、生均事業(yè)性經(jīng)費支出、生均基建經(jīng)費支出)均明顯高于農(nóng)村學校。東部初中生均教育總收入、生均預(yù)算外收入、生均教育總支出、生均基建支出城鄉(xiāng)差距均有所縮小,而中、西部義務(wù)教育階段學校生均教育總收入、生均教育支出、生均事業(yè)性經(jīng)費支出城鄉(xiāng)差距在“新機制”政策實施后均有所拉大,其原因可能在于盡管中央政府在“新機制”改革中努力縮小不同區(qū)域間義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)學校投入差距,但由于不同區(qū)域間地方政府在義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)學校投入上差距的繼續(xù)拉大,進而導(dǎo)致了區(qū)域間義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)學校生均教育總收入、生均教育總支出、生均事業(yè)性經(jīng)費支出差距在“新機制”政策實施后仍擴大。4.2007年,義務(wù)教育階段縣域間除生均預(yù)算外收入外其它各項生均教育經(jīng)費指標城鄉(xiāng)差距較小,其原因可能在于“新機制”政策以及更早以前實施的“兩免一補”政策對那些教育經(jīng)費投入和支出水平較低的地區(qū)和學校最為有利,這部分地區(qū)和學校得到了更多的中央轉(zhuǎn)移支付資金,從而縮小了與其它地區(qū)和學校的經(jīng)費差距,該解釋得到了孫志軍、杜育紅和李婷婷研究結(jié)論的支持。義務(wù)教育階段縣域間除生均預(yù)算外收入外其它各項生均教育經(jīng)費指標城鄉(xiāng)差距在“新機制”政策實施后有所縮小。根據(jù)以上研究結(jié)論及討論,本研究提出如下可供參考的政策建議以完善“新機制”政策,從而促進我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學校財政資源均衡配置,實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展:1.各級政府尤其是地方政府需進一步加大對農(nóng)村義務(wù)教育階段學校資金轉(zhuǎn)移支付力度,促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學校財政資源均衡配置。本研究的分析發(fā)現(xiàn),“新機制”政策通過大力增加農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入為城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展帶來了一定程度的平等化效果,城鄉(xiāng)小學生均教育總收入差距在“新機制”政策實施后有所縮小,城鄉(xiāng)初中生均總教育收入、生均基建經(jīng)費支出的差距在“新機制”政策實施后有明顯縮小。雖然城鄉(xiāng)學校上述指標差距仍然明顯,但是如果沒有“新機制”政策,城鄉(xiāng)學校上述指標的差距會更大,因此該政策取得了部分成效。然而,城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學校生均預(yù)算內(nèi)收入、生均教育總支出、生均事業(yè)性經(jīng)費支出等差距在“新機制”政策實施后有所擴大,表明政府在解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育學校經(jīng)費投入差距方面還需繼續(xù)努力。因此,各級政府應(yīng)進一步加大對農(nóng)村義務(wù)教育階段學校資金轉(zhuǎn)移支付力度,促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學校財政資源均衡配置。2.中央政府需進一步加大對中、西部地區(qū)義務(wù)教育階段學校資金轉(zhuǎn)移支付力度,同時強化對地方政府義務(wù)教育經(jīng)費投入問責,促進區(qū)域間城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學校財政資源均衡配置。本研究的分析也發(fā)現(xiàn),“新機制”政策通過分地區(qū)、按比例承擔經(jīng)費的機制為區(qū)域間城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展帶來了一定程度的平等化效果,但中、西部義務(wù)教育階段學校生均教育總收入、生均教