論我國人民調解制度的完善人民調解制度的完善以黔東南苗侗地區為例

人民調解制度在黔東南州有著悠久的歷史。黔東南州是我國一個多民族自治地區,苗族和侗族人口占多數。黔東南的民族習慣法遺留和傳承非常深厚,因此,黔東南地區的人民調解制度具有獨特的地域特征和鮮明的民族特性。也正是民族習慣法的遺留和傳承的存在,黔東南州的人民調解制度也存在著諸多與國家現行法律、法規不相適應的問題。一、調解協議的達成人民調解制度在我國是較為獨特的糾紛解決方式,具有高效便捷的特點,被譽為“東方一枝花”。2010年8月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國人民調解法》,自2011年1月1日起施行。《人民調解法》的出臺對完善人民調解制度,規范人民調解活動,及時解決民間糾紛,維護社會和諧穩定起到了很好的作用。但黔東南的人民調解情況并沒有因《人民調解法》的出臺而取得很大的變化,人民調解制度在新時期又面臨著地方性特點過多從而導致人民調解制度失衡的情況發生。案例一:黔東南州某縣鄉鎮兩兄弟宅基地糾紛調解案聶某在1998年11月16日不聽李某勸說,強行將大屋碾往靠聶某大屋北側,并占用李某原始宅地80厘米,其大屋東南側屋檐滴水滴在李某倉房瓦面上,滴水線蓋過李某倉房瓦面50厘米。為此,倆人曾發生多次爭吵,后經鎮人民調解委員會在農歷2003年3月19日調解,鎮土管所協調后,因其聶某為李某同母異父的胞弟,李某隨即將其碾房屋后占得北側山頭滴水線內地塊讓給聶某,并以兩房接壤線之巖包北側邊線為中線定為界限并達成第一次協議。但聶某依仗兒子多,勢力大,為此不服協議所約定的條款,父子在農歷2009年2月2日打上李某家門來,李某為了考慮其親情與血緣,再次在農歷2009年2月22日請求鎮人民調解委員會與國土所出面調解并達成第二個《調解協議書》:“甲乙雙方為住處的界線發生糾紛,經鎮人民政府于2003年3月19日調解已達成協議由于該協議部分約定不完善,導致新的糾紛產生。2009年2月20日。鎮司法所、國土所再次前往現場調解,經反復協商,現雙方自愿達成如下協議:一、雙方相鄰的界線以2003年3月29日達成的協議為準;二、甲方倉糧的屋檐水由甲方用楠竹在本協議簽訂后十五日后,架設排除,不影響乙方大屋子的壁頭和柱子;三、乙方……,邊線不得有半點超出;四、甲方在自己門前的牛圈須保持原狀,若今后改建其牛圈屋檐水不能滴在乙方的院墻,也就是其牛圈屋檐在原來的基礎上朝甲方向收縮,直至不影響乙方院墻為止;五、在甲方的牛圈未改建之前,其屋檐水若滴在乙方的院墻,由乙方自行排除,與甲方無關,但甲方不能干涉乙方的排除行為;六、本協議自簽字之日起生效,須共同遵守,不得單方終止。××縣××鎮人民調解委員會,2009年3月20日?！钡诙握{解協議達成后,李某始終遵守協議約定。但是聶某父子無理取鬧,違反協議,無事生非地強令李某將倉房拆除,李某不允,聶某父子又在農歷2009年12月19日再次打到李某家門上來,李某在忍無可忍的情況下,采取還擊,表示不再履行調解協議,按土地使用證上的面積為準行使權利,寸步不讓。并在農歷2010年1月18日將磚塊砌到李某原始宅基地北側邊界,以作為兩家的邊界分界線,用以杜絕矛盾激化和延續。李某將邊界線砌起后,聶某父子非常生氣。于2010年7月14日向縣人民法院××鎮法庭起訴,要求法院依法判令李某立即撤除掉聶某大屋邊宅基地上的磚塊;消除其谷倉的屋檐水對聶某居住房屋板壁的影響。并在訴狀里說明,聶某、李某系親兄弟,為住處的宅基地界線發生糾紛多次,鎮人民調解委員會分別于2003年3月29日、2009年2月20日前往現場調解并達成協議,期間制作有《調解協議書》,兩份協議均把雙方的邊界線加以明確,同時叫李某自行排除谷倉上的屋檐水,以免影響聶某居住木房的板壁。從2003年至今,7年過去了,李某還是無動于衷,其谷倉的屋檐水依然滴在聶某的板壁上。不僅如此,一個月前,李某還用水泥磚強行把聶某屋當頭的宅基地圈在他的范圍內,所有這些,嚴重影響了聶某的正常生活。而聶某在訴狀中指控李某“將砌在大屋宅基地上的磚塊撤除并消除其谷倉屋檐水對大屋板壁的影響”。李某則認為按第二次協議約定,自己在協議簽字三天內已將糧倉屋檐滴水線整理內收30厘米,收縮后的糧倉屋檐滴水線距其大屋南側階沿坎20厘米,最遠點30厘米;距其大屋板壁最近點60厘米,最遠點115厘米,怎么說“谷倉屋檐水是滴在大屋板壁上”呢?請求法院駁回聶某的訴訟請求。(1)本案極具民族地區特色,苗侗民族大多居住在木結構的房屋里,感覺位置不好時就可以通過繩子把房屋“碾”一下,調轉方向居住。正是因為聶某“碾”了自家房屋發生占了自己哥哥李某的房屋而“侵權”,從而引發雙方幾十年的爭斗。本案中,聶某將李某起訴至法院后,李某在浙江打工的幾個子女都回到了老家。面對自己簽的調解協議,親筆簽字摁的手印,李某對這場訴訟的前景表示擔憂。按調解協議自己確屬違約,但違約又事出有因。李某和兒子決定請律師來為自己合法維權,2010年7月23日父子兩人從鎮上坐火車到凱里,到了幾家律師事務所每個律師一看到調解協議,馬上表示這場訴訟很可能會輸掉,李某和兒子找到筆者后,筆者仔細核對了他的相關證據,認為應嚴格按照李某持有的鎮集建92字第2658號集體土地建設使用證為準來界定其是否侵權,如果李某砌墻仍在該土地證四抵范圍內,由使用土地平面圖所附的比例尺1:300可以看出量出具體的位置,李某砌磚的地域在其合法擁有使用權的土地內,則不存在侵權的事實。鎮人民調解委員會沒有查清雙方的糾紛的爭議事實,雙方達成的調解協議違反法律的強制性規定則是無效協議。另外還了解到,原告聶某的代理人是前后主持兩次調解的人民調解員張某,第一次調解調解費是200元,代理到法院訴訟將是1500元。12年間正是在這樣的利益驅使下,兩家的糾紛至今沒有得到解決。一審法院采納筆者的建議,先由國土所測量李某的土地證面積,經測量沒有超出其合理范圍,從雙方團結的角度出發,說服聶某撤訴,徹底解決了雙方十幾年的矛盾。案例二:黔東南州某縣鄉鎮林權糾紛人民調解案(違背民意強迫調解)黔東南州某縣某鎮某村鄧家坳(沙子坳)從土地改革,四固定,土地承包到戶60年以來歸一組集體所有使用,2003年“玉、三高速公路”征用鄧家坳(沙子坳)部分土地作建設用地,高速公路指揮部補償8.7萬元征地補償款給村民委員會,村長保管。二組因此向村委會申請確權并分配兌現土地補償款,在二組與一組之間發生爭議,三組并沒有與一組發生爭議,也沒有向村委會主張權利。2009年3月23日,村民委員會和鎮人民政府人民調解委員會組織雙方當事人調解,經舉證、質證及認證后查明的案件事實,共同友好協商一致,達成《關于鎮某村鄧家坳沙子坡權屬爭議及高速公路征地補償糾紛調解協議書》。調解協議是當事人雙方的真實意思表示,符合法律、行政法規的規定,沒有損害社會公共利益,經雙方當事人簽字生效,主持調解單位村民委員會,鎮人民政府加蓋公章登記備案,主持調解人,調解記錄人在調解協議書上簽名,調解協議發生法律效力。當事人應當按照協議約定履行自己的義務,不得擅自變更或者解除調解協議。2008年7月27日,二組向林業局呈遞《申請書》,二組為申請人,被申請人為一組,三組,申請請求:“對鄧家坳(沙子坡)山林土地進行確權,玉、三高速公路征地的8.7萬余元征地補償款歸山林管方所有”?？h林業局于2009年6月29日強迫調解,當事人沒有舉證、質證,主持調解人沒有認證,《申請書》的當事人由三個變更為四個(即一組、二組、三組、四組),調解協議內容完全改變了2009年3月23日調解協議書的內容,不是當事人的真實意思表示。調解協議書第三條:“2009年3月23日二組與一組達成的《關于鎮響水村鄧家坳沙子坡爭議及高速公路征地補償糾紛調解協議書》以及與爭議地相關的協議無效,以本協議商定的內容為準”。該約定違反法律,行政法規的規定。該協議書依據2008年8月21日,袁某個人繪制的《鄧家坳(十里橋)山林四至草圖》作為附件,不是各方當事人的真實意思表示,一組為了有效抵制強迫調解,拒絕在附件上簽名捺手印。該協議是不尊重當事人,村民委員會,鎮人民政府人民調解委員會主持調解達成《關于鎮響水村鄧家坳沙子坡權屬爭議及高速公路征地補償糾紛調解協議書》已經發生約束力,當事人應當按照約定履行自己的義務,不得擅自變更或者解除調解協議的前提下,違反法律、行政法規禁止性的規定,擅自變更當事人三組、四組,違反程序,未經舉證、質證強迫調解達成的,并且依據2008年8月21日袁某個人繪制《鄧家坳(十里橋)山木四至草圖》否定土改、四固定、山林三定歷年來的權屬界線,勢必引起社會不穩定的因素,危害農村、農民、農業和諧社會的構建及全面協調可持續發展。事后一組不服向縣人民法院提起訴訟,要求確認第二次調解協議無效。(2)縣人民法院經審理后認為,根據縣機構編制委員會鎮編(2007)39號文件“關于撤銷縣山林權屬爭議調處辦公室的通知”的規定,縣調處辦撤銷后,其邊界、山林、山地、水利的調處仲裁等職能根據中央、省、州有關文件規定分別交由民政、林業、國土、水利等職能部門承擔?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十六條第二款規定,單位與單位因土地所有權或管理使用權發生爭議的,由縣級或縣級以上人民政府處理。由此可見,縣林業局屬縣人民政府職能部門,受其委托,有權處理本次糾紛。在縣林業局主持調解過程中,有鎮政府領導、村委會領導以及一組、二組、三組、四組各方達成《鎮響水村一組、二組、三組、四組為鄧家坳(沙子坳)山林權屬爭議糾紛的調解協議書》,從形式上看,均有主持調解單位負責人、鎮政府領導、村委會領導以及各組代表人及群眾代表在協議內容確認后的簽字蓋章有林業局公章。從內容上看,該協議體現了自愿、平等、協商一致,且無調解部門、對方當事人對參與調解的群眾代表進行脅迫、欺詐、利誘行為,是雙方當事人的真實意思表示,該協議具有民事合同性質,應當合法有效。故對原告一組的訴訟請求本院難以支持,應予駁回。因此,依照《中華人民共和國民法通則》第四條、第五十五條、第五十七條、《中華人民共和國合同法》第三條、第五條、第八條之規定,判決駁回一組的訴訟請求。(3)在本案中,二組與一組的爭議發生在前,三組、四組并沒有與其發生爭議。在鎮人民調解委員會調解期間,縣林業局又受理三組申請調處申請,林業局受理申請后并沒有及時調處,雙方糾紛。鎮人民調解委員會調解協議作出幾個月后才作出調解協議,以人民調解協議的形式而并非依職權作出行政效力的《調處決定》,而一組為了抵制該協議,拒不簽字,從而引發雙方糾紛。而縣法院則認為該調解協議具有民事合同性質,不違反法律、法規的相關規定,應當合法有效。在二審案件正在審理過程中,黔東南州中院網站上就出現了該案的審理結果,《鎮遠法院審結一例請求確認人民調解協議效力案件》,無論是否有對該案定調的意圖,該種做法都是符合《法官法》的要求,法院能否公正審理上訴案也引起了當事人不小的猜測?！敖?縣法院民事審判庭審結了一起請求確認人民調解協議無效的民事案件。該案原、被告系縣鎮響水村的四個村民小組。雙方因山林權屬及征地補償問題發生糾紛,在當地政府及村民委員會的主持下進行調解,于2009年3月23日就山林權屬及征地補償糾紛達成調解協議。其中一被告對該協議不服,向縣林業局申請解決?？h人民政府授權縣林業局會同當地政府組織雙方再次進行調處,并于2009年6月29日達成了調解協議。第二份調解協議約定第一份調解協議以及與爭議地相關的協議無效。后原告以第二份調解協議程序違法、違反法律禁止性規定,不是其真實意思為由訴至法院,要求確認該協議無效。縣法院受理后,對案件事實進行了深入的調查。在調查中并未發現原告所稱的調解部門、對方當事人對參與調解的群眾代表進行脅迫、欺詐、利誘的情形,且組織調解部門具有相應的授權,協議內容不違反法律禁止性規定。參與調解的各方當事人均在調解協議上簽字確認,因此,認定該調解協議是當事人的真實意思表示。同時根據最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》、《關于人民法院調解工作若干問題的規定》的相關規定,該調解協議具有民事權利義務內容,并經當事人簽字和加蓋縣林業局公章,法院經審理認為該協議具有民事合同性質,不違反法律、法規的相關規定,應當合法有效。因此判決駁回了原告的訴訟請求。該案肯定了經依法調解達成的調解協議的效力,提高了行政部門參與人民調解工作的積極性,為加強司法機關與行政部門聯動協作司法樹立了榜樣。為今后普遍開展全社會人民調解工作奠定了良好的基礎。對構建和諧社會,深化和諧司法具有重要意義。”(4)案例三:黔東南州某縣鄉鎮采光權糾紛人民調解案1997年黔東南州某縣張某家修建一棟磚房三間三樓,1998年取得該房土地使用權證,四至界線清楚(以土地使用證為準)。張某家所修的房屋正面大門及堂屋靠北方方向的陽光采光及通風和日照均無阻擋物。2008年大約在10月,王某家要在張某家該磚房的前面修一棟磚房時,王某就預料到張某家修了房子后會全部遮住自家該房屋正面的大門和所有的窗子。于是就和兒子到王某家與其商量說:“你家如果在我家房子前面修了,因靠得太近可能把我家房屋正大門和所有窗子都會全部遮完,這樣我家房子就住不成了?，F來與你家商量一下,討你家不要在我家的房子面前修建房屋了,我家愿意用任何一塊地包括田與你家該地基交換,任你家去選,或者把我家的房子便宜點賣給你家去我家也愿意?！钡跄碂o論如何都不同意,張某和兒子無法就回家了。當時張某認為,王某在其自家的菜地修房,又不占自家的土地,無權干涉,就只好任王某去修?，F王某所修建的房子的后墻體僅距張某家房子正面墻體僅有17-19厘米不等,把張某家整棟房屋正面的大門、窗子、走廊全部擋住,致使堂屋、房間無法通風、采光和日照,室內一片漆黑、空氣潮悶。自王某家修建該房子后,張某全家人都感到自家的房子今后無法居住,全家都為此而苦惱。因為當時張某不懂法,并沒到法院起訴王某。后來張某專程上州里咨詢律師,律師說:“像你家這種情況,如果是事實存在的話,可以通過法律渠道來維護你家的合法權益?！边@樣張某才知道自己的合法權益受到了侵犯,以王某家的房屋擋住了其房屋的通風、采光和日照,嚴重地妨礙了其居住生活,向縣法院提起侵權訴訟,要求拆除王某家房屋,排除妨礙。(5)王某妻子收到起訴狀后,向人民調解委員會遞交《要求調解申請書》要求依法維護自身權益。向調解委員會說明“因住房十分緊張,我丈夫王某生前為子女著想,于1995年1月至11月在自家的自留地上開挖地基修建房屋,因經濟困難,地基修好后未能及時砌磚砌墻,1999年春節初六,我丈夫不幸逝世,兩個兒子無錢繼續上學而輟學打工,省吃儉用,積累了一些積蓄后于2008年6月在其父親建好地基的基礎上修建一樓一底兩層磚房。1998年本組村民張某在買下本村村民姬某緊挨著我家建房地基的自留地后開挖地基建房,并在一年內房屋主體修建工程完工。2009年9月14日,張某以我家房屋遮擋其房屋采光為由,上訴至縣人民法院,縣人民法院以主張調解為主,未予立案。2010年1月8日,張某到村委要求村委出具證明準備再次上訴至法院要求我拆房以免擋其房屋采光。對于張某家的所作所為,我認為,我家房屋地基修建在前,建房勢在必然,而張某在明知其房屋修建緊挨我家地基的前提下,不顧其采光受阻的事實存在,依然修建房屋,這是明知而故意造成現在的具體行為,當然,張某現雖然取得建房合法手續,但現在我們兩家的采光權糾紛時由他本人造成的。因此,我特請求村委和村調解委為我們兩家這起糾紛進行調解?！闭{解委員會收到王某妻子的《要求調解申請書》后,調解委員會主任批示:因該案縣法院已受理,故不再受理調解。因難度較大而拒絕調解。在本案中,調解委員會面對難度大的案件,無法作出調解,因此采取回避矛盾的方法,對該調解申請不予受理,出現了人民群眾要求調解,而人民調解員因調解難度大而拒不調解的特殊情況。而根據《中華人民共和國民法通則》第八十二條“不動產的相鄰各方,應當按照有利于生產,方便生活,團結互助,公平合理的精神,正確處理截水、排水、通風、采光等方面的相鄰關系。給相鄰對方造成妨礙或者損失的,應當停止侵害,排除妨礙,賠償損失”,《中華人民共和國物權法》第八十五條“法律法規對處理相鄰關系有規定的,依照其規定;法律法規沒有規定的,可以按照當地習慣”,第八十九條“建造建筑物,不得違反國家有關工程建設標準,不得妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照”等規定,王某修建該房已違反了國家法律規定,擋住了張某房屋的通風、采光和日照,屬嚴重侵權行為,且王某家至今尚未取得《土地使用證》也未經建設部門批準,因此,人民法院判令王某拆除墻體,排除妨礙。二、完善人民調解制度,提高調解工作能力完善人民調解制度,結合黔東南的實際,大體有以下幾點建議:(一)司法行政部門要加強對人民調解員的法律培訓工作,提高人民調解員的法律水平,增強調解工作能力,提高人民調解員化解糾紛的處理能力在黔東南地區,人民調解員法律水平不高。如在本文案例一中,人民調解員前后作出兩次調解工作,但始終沒有理清案件之間的法律關系;