第四篇財政體制與財政政策第十三章財政體制

——政府間財政關系

中央及地方財政收支表單位：億元

年份財政收入中央財政收入地方財政收入中央財政占財政總收入比重(%)地方財政占財政總收入比重(%)財政支出中央財政支出地方財政支出中央財政占財政支出比重(%)地方財政占財政支出比重(%)200013380.106986.106394.0052.2147.7915879.405514.3010365.1034.7365.27199911444.085849.215594.8751.1048.9013187.674152.33

9035.3431.4968.511998

9875.954892.004983.9549.5050.5010798.183125.60

7672.5828.9571.051997

8651.144226.924424.2248.9051.10

9233.562532.5

6701.0627.4372.571996

7407.993661.073746.9249.4250.58

7937.552151.27

5786.2827.1072.901995

6242.2

3256.622985.5852.1747.83

6823.721995.39

4828.3329.2470.761994

5218.1

2906.5

2311.6

55.7044.30

5792.621754.43

4038.1930.2969.71為什么會有中央和地方收支之分？這就是本章分析的主題----政府間財政關系(財政體制)即一國之內不同級別政府之間或同一級別政府之間財政收支劃分關系以及以此為中心的財政集權和分權關系

第一節財政體制一、財政體制的內涵二、財政體制的內容三、財政體制建立的原那么一、財政體制的內涵財政體制——指規定著中央與地方，以及地方各級政府之間在財政收支劃分和財政管理權限劃分上的一項根本制度。實質是正確處理國家在財政資金分配上的集權與分權問題在市場經濟國家，通常稱為政府間財政關系或財政聯邦主義。財政體制的內涵：1、財政體制所管理和標準的對象：中央與地方政府以及各級政府之間的財政分配關系政府體系由中央政府和地方政府組成的分級管理體系將財政的職責權利在各級政府間進行合理的劃分，能夠使各級政府能夠協調運轉，實現經濟職能。2、財政體制的核心內容：劃分財政收支范圍和財政管理職權，其實質是關于財權財力的集中與分散的一項根本制度，即財政的集權與分權。3、財政體制是國家經濟管理體制的重要組成局部是國家財政財力在管理制度上的具體化與經濟體制間形成局部與全局的關系要與經濟體制保持一致廣義的財政體制預算管理體制、稅收管理體制、公共部門財務管理體制、國家金庫管理體制等狹義的財政體制指政府預算管理體制是財政管理體制的中心環節是處理一國財政體系中各級政府間財政分配關系的一項根本制度。其核心問題是各級政府預算收支范圍及管理職權的劃分和相互間的制衡關系。二、財政體制的構成和內容

體制的級次和主體

管理的內容和范圍

（一）構成預算管理體制

地方中央

縱向

橫向〔二〕財政體制的內容確立財政管理機構體系劃分財政管理權責劃分財政收支范圍建立標準的政府間轉移支付制度確立財政管理機構體系確立財政管理機構體系，就是在財政管理體制中把財政管理的組織機構確定下來，并明確系統內部各機構的管理職權。這是財政管理體制的根本內容。劃分財政管理權責劃分財政管理權責，就是在財政管理體制中，把各級財政以及同級財政各管理部門之間，在財政分配和管理上負責哪些事物，承擔哪些責任，擁有哪些財權，有多大的權限等問題確定下來。財政管理體制的重要內容。這種職權的劃分要與國家的政治體制和經濟體制相適應、相一致。劃分財政收支范圍政府間財政收支范圍的劃分是財政管理體制的核心內容。依據國際經驗，政府間財政收支劃分的結構呈現出這樣的情況：在財政收入的劃分中，側重于中央政府；在財政支出的劃分中，側重于地方政府。政府主體間財權與事權不對稱。

建立標準的政府間轉移支付制度政府間轉移支付制度是中央政府為均衡各地方政府的財力狀況，協調地區間的經濟開展，將中央政府掌握的局部財力轉移給地方政府使用的一種調節制度。是財政管理體制的重要組成局部。政府間轉移支付〔1〕政府間轉移支付的內涵指在各級政府或同級政府間通過財政資金的無償撥付來調節各預算主體收支水平的方式。〔2〕政府間轉移支付的目的解決地方公共商品的收益外溢性問題保證下級政府的支出需要有助于地方財力均等化有助于上級政府對下級政府的控制〔3〕轉移支付的分類1、按照轉移支付的方向，可分為：縱向轉移：中央政府對地方政府，上級政府對下級政府的轉移；橫向轉移：同級政府間的轉移，主要是富裕地區向貧窮地區的轉移，地區間的互助；縱向與橫向轉移相結合。2、按照轉移支付補助的自主權的大小轉移支付有條件轉移支付〔分類轉移支付〕配套轉移支付封頂配套轉移支付無配套轉移支付無條件轉移支付無條件轉移支付地方政府對資金的使用方向不作任何規定，也沒有任何附加條件，地方政府有權自主決定補助的使用方式。有條件轉移支付政府對所撥出的資金規定了使用方向或具體用途的轉移支付方式，受援地方必須按規定要求運用該種資金。一般用于解決地方公共商品收益外溢問題或促進特定公共事業開展。包括：配套轉移支付、封頂配套轉移支付、無配套轉移支付〔4〕轉移支付的效應無條件轉移支付的效應：圖15-1有條件轉移支付的效應：圖15-2和圖15-3結論無條件轉移支付給地方較大的選擇權，有條件的轉移支付，會約束地方的行為。地方政府更偏好于無條件的補助。中央政府在提供有條件的轉移支付時，可以保證轉移支付的資金用于特定的活動或用途，實現中央政府預期目標。因此，中央政府可能更偏向于有條件的轉移支付。〔5〕轉移支付數量確實定決定各地可以獲得多少轉移支付的重要因素之一，是其稅收努力程度，即所課征的賦稅與稅收能力的比率，意思是盡力征稅。目標：促進各地公共效勞的均等化粘蠅紙效應：地方政府以政府轉移支付形式取得的收入，要比地方自有的收入會帶來更多的地方支出。三、財政體制建立的實質和原那么〔一〕財政體制的實質財政體制的實質是正確處理中央與地方、地方各級政府之間以及國家與各部門、企事業單位之間在財政資金分配上的集權和分權關系。〔二〕財政體制的原那么必須與國家政權結構和國家經濟管理體制相適應的原那么財權與事權統一、權責結合的原那么兼顧公平與效率公平原那么包括上解負擔公平和開展條件公平效率原那么包括經濟效率和行政效率第二節我國的財政管理體制我國的財政管理體制自建國以來進行屢次改革，從建國之初的高度集中體制，逐步過渡到中央統一領導下的分級管理，再到分級分稅財政管理體制。一、1994年以前的財政管理體制〔一〕方案經濟時期的財政管理體制〔1949—1978〕高度集中、統收統支體制的方案財政體制吃“大鍋飯〞與當時的經濟體制、社會開展相適應〔二〕1978-1993年，改革開放后的財政管理體制從1980—1993年，我國主要采用以“包干〞為主要特征的財政管理體制1980—1984年的“劃分收支，分級包干〞體制，“分灶吃飯〞。1985—1987年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干〞體制1988—1993年實行的多種包干財政體制“包干〞財政體制的根本評價積極作用改變了財權高度集中的狀況。財力分配由“條條〞為主，改為“塊塊〞為主。簡單明了，有一定的透明度。支持和配合了其他領域的改革。弊端體制形式不統一、不標準。影響全國統一市場的形成和產業結構的優化。包干體制使中央財政收入低彈性增長。該體制在事權劃分上不清。二、1994年的分稅制財政管理體制1994年開始的分稅制財政管理體制,是我國建國以來涉及范圍最大、調整力度最強、影響最為深遠的一次財政體制改革。它是以劃分稅種和稅權為主要方式來確定各級政府的財權財力范圍和管理權限，處理中央與地方以及各級地方政府之間的財政分配關系的分級財政管理體制。從此，中國財稅改革踏上了制度創新之路。稅收是政府收入的主要來源，因此政府間的收入劃分主要是稅收的劃分，所以現代政府間財政關系具體形式，常被稱為“分稅制〞財政體制〔一〕分稅制的內涵指按事權劃分各級政府間的財政支出，依據事權和財權相結合的原那么，主要按稅種來劃分各級政府的預算收入，各級預算相對獨立，各級次間和地區間的差異主要通過轉移支付制度進行調解的財政管理體制。〔二〕分稅制的根本內容1、界定各級政府的職責和事權范圍；2、以事權劃分為根底，確定各級政府的支出范圍；3、以分稅的方式劃分各級政府收入；4、通過政府間轉移支付，調節不同級次和不同地區間的財政能力差異。1、界定各級政府的職責和事權范圍；事權即行政權力中央政府的主要事權：宏觀經濟調控，提供全國性的公共產品和混合產品，調節國民收入分配結構和組織社會保障，促進社會的效率與公平；地方政府的主要事權：調節地方經濟開展，提供地方性的公共產品，維護地方經濟秩序，對地區間的共有事權，按照受益性原那么，進行劃分和界定。2、以事權劃分為根底，確定各級政府的支出范圍；政府的支出應當以滿足公共需要為根本目標支出范圍應當界定于市場失靈領域根據對各級政府的事權的劃分進行界定3、以分稅的方式劃分各級政府收入收入的劃分即財權的劃分政府間的收入劃分主要根據事權和財權相結合的原那么，通過分稅方式劃分中央收入和地方收入。其中：將維護國家權益，實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅，如消費稅、關稅、海關代征的進口環節增值稅等；將同經濟開展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅，如增值稅〔不含進口環節由海關代征的局部，中央分享75%，地方政府分享25%〕、資源稅、證券交易稅等；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入，如營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、房產稅、車船使用稅等。4、通過政府間轉移支付，調節不同級次和不同地區間的財政能力差異。1994年實行的分稅制改革，在重新劃分中央財政和地方財政收入的根底上，相應調整了政府間財政轉移支付的數量和形式。重新建立了中央對地方的稅收返還制度，其目的是為了保證地方級的利益，實現新體制的平穩過渡。〔三〕分稅制財政管理體制的成效理順了中央與地方的分配關系，調動了各級政府的積極性，建立了財政收入穩定增長的機制。增強了中央的宏觀調控力，中央財政收入比重逐步提高。財政稅務機構建設取得了較大進展。地方各級政府的理財思路發生了明顯轉變，促進了產業結構調整和資源優化配置。〔四〕目前分稅制財政管理體制存在的問題政府事權和收支范圍的劃分仍不夠科學和標準；轉移支付制度距離公共效勞根本均等化目標還有差距；地方財政管理體制不完善。〔五〕分稅制財政管理體制的進一步完善科學界定政府職能，調整財政供給范圍合理劃分中央與地方政府間事權，根據事權界定各級財政支出范圍對原體制下某些收入的劃分進行必要的調整進一步完善政府間財政轉移支付制度第十四章宏觀調控與財政政策引言

在經濟運行過程中，一國產出會圍繞長期增長趨勢，呈現出時上時下、上下起伏的波動現象——經濟波動。經濟波動是一國經濟繁榮與衰退相互交替的反映。經濟繁榮時期，表現為需求高漲，產銷活潑，物價攀升，失業減少。經濟衰退時期，表現為需求低落，庫存增多，物價低落，失業上升。當經濟波動中出現過低的經濟增長率，過高的失業率時，即形成經濟危機。經濟危機的實質是生產能力“相對過剩〞的危機。對于經濟危機，國家干預的一個重要手段就是宏觀調控。財政是宏觀調控的重要手段之一。它通過對總需求與總供給的調節，實現經濟增長、充分就業、物價穩定、國際收支平衡和分配公平等目標。第一節財政與宏觀調控一、宏觀調控概述宏觀調控：指政府從國民經濟全局利益出發，對宏觀經濟運行過程進行自覺的調節和控制，以防止和克服經濟運行過程中的自發性和盲目性，保證宏觀經濟運行目標的有效實現。為了到達調控經濟的目標，政府必須運用經濟手段、法律手段、行政手段等。宏觀調控的主要手段：經濟手段，宏觀調控的根本手段，以經濟利益為動力機制和約束機制的調控措施的總和，具體表現為稅收、信貸、利率、匯率、價格等具有分配職能的經濟范疇。經濟法規，宏觀調控的必要手段，政府以法律形式把各種經濟聯系和經濟活動的行為準那么固定下來，宏觀調控成功的重要保證。行政管理，重要的補充手段，政府憑借政權力量，采取指示、命令、決議、規定等形式直接干預經濟生活的調節方法。二、財政宏觀調控目標財政宏觀調控目標是財政對市場經濟運行進行宏觀調節和控制所到達的狀態。經濟穩定增長充分就業物價穩定國際收支平衡社會公平分配〔一〕經濟穩定增長經濟增長與穩定，是各項經濟政策的根本目標。經濟增長與經濟穩定是相輔相成的，持續穩定的經濟增長是經濟開展的要求，適度的經濟增長率是經濟穩定的重要內容。經濟增長是政府宏觀調控的根本目標，是解決一切矛盾和問題的前提。〔二〕充分就業指每一個要求就業的人都能找到工作。在市場經濟中，失業會造成社會資源的嚴重閑置浪費，引起收入和生產的減少，導致經濟大幅度波動，因此，政府宏觀經濟政策對就業狀態的調控，就直接地影響和作用著整個經濟運行的加快或減慢。〔三〕物價穩定物價穩定并不意味著物價上漲率為零，是物價水平的相對穩定，它意味著物價的上漲幅度是在社會可以忍受的范圍內，一般認為，年率在4%左右的物價上漲幅度可視為物價穩定。通貨膨脹會帶來巨大的社會本錢，引起社會的波動，使得物價穩定成為財政宏觀調控的目標之一。〔四〕國際收支平衡國際收支平衡指一國在進行國際經濟交往時，其在一定時期內對外貿易和非貿易收入總額等于支出總額。通貨膨脹的國家，國內市場商品價格上漲，出口商品價格也上漲，從而影響出口商品在國際市場上的競爭能力，出口減少。由于國際收支會影響一國的經濟穩定增長，也會影響到一國的物價水平，還間接影響到一國的就業水平，因此，國際收支歷來受到政府宏觀調控的重視。

〔五〕社會公平分配社會主義市場經濟條件下，能否夠實現公平分配，關系到社會主義經濟原那么與市場經濟的結合，關系到經濟改革的成敗。如果個人收入差距懸殊，而且任其擴大，就會造成多方面的嚴重后果。因此，國家財政對此必須進行調整。其中包括對個人所得稅的管理、社會保障制度的建立，以及在經濟開展過程中對效率與公平的選擇等。

三、財政宏觀調控手段財政宏觀調控手段指財政收支領域中能夠被政府用來作用于國民經濟運行過程，以求實現財政宏觀調控目標的各種財政范疇。財政宏觀調控手段以各自所具有的不同特征和作用方式，相互影響、相互配合，組成一個完整的調控體系。財政宏觀調控手段國家預算手段國家稅收手段公債手段財政支出手段財政投融資手段國民經濟〔一〕國家預算手段特點：直接調控性調節力度強在宏觀調控中的功能表達：國家預算規模和結構制約和影響經濟規模國家預算的組織形式合理化影響財政宏觀調控的效果〔二〕國家稅收手段特點：集經濟、法律和行政手段于一身具有一定靈活性運用廣泛在宏觀調控中的功能表達：調控社會總需要調控社會總供給對個人收入和財產的調控〔三〕公債手段特點：不完全的主動性靈活性與銀行的協調性在宏觀調控中的功能表達：調節國民收入使用調節貨幣流通調節社會總供需〔四〕財政支出手段特征：不同性質的財政支出形式各有不同在宏觀調控中的功能表達：購置性支出的增減會引起社會總供需的平衡變化轉移性支出不直接影響社會總供需轉移性支出對社會公平目標的實現具有重要意義〔五〕財政投融資手段特點：政府作為投融資主體本身直接介入經濟運行著眼于宏觀社會效益在宏觀調控中的功能表達：壯大國家宏觀調控的實力增強財政調控產業結構的力度第二節財政政策理論財政政策指以特定的財政理論為依據，運用各種財政工具，為到達一定的財政目標而采取的財政措施的總和。它是國家經濟政策的重要組成局部，其指定和實施的過程也是國家實施財政宏觀調控的過程。是政府干預經濟運行的主要調控手段。與貨幣政策一起，是政府穩定經濟的兩類最為常用的工具，由于它們主要著眼于對總需求的調節，所以也被稱為需求管理政策。財政宏觀調控主要作用在總需求上而非總供給首先，在市場經濟下，企業和個人的生產或勞務活動直接由市場機制所支配，對他們而言，只要存在著市場需要，為滿足這些需求的生產經營活動具有獲得平均利潤率的合理預期，他們就會在市場價格的引導下提供市場所需求的產品和勞務。其次，在市場經濟下，在某一特定時期，由于技術條件所限，社會總供給的規模總是有一定客觀的約束界限而難以隨意伸縮的，而社會總需求那么有較大的彈性，當政府作為一個社會需求的因素介入時，它可以人為的擴張和收縮社會需求總量。總需求

政府支出財政宏觀調控稅收一、財政政策效應指政府為了實現一定的政策目標，一旦操作運用一定的政策工具，即財政政策措施一經付諸實踐，必然對社會經濟活動產生作用，同時社會經濟各方面對此也將作出相應反響。主要包括乘數效應和擠出效應〔一〕乘數效應財政政策乘數是研究財政收支變化對國民經濟的影響，其中包括財政支出乘數、稅收乘數等。1、政府購置支出乘數效應指投資或政府公共支出變動引起的社會總需求變動對國民收入增加或減少的影響程度。投資的增加或減少導致國民收入增加或減少的倍數2、稅收乘數效應指稅收的增加或減少對國民收入的減少或增加的程度。3、轉移支付乘數效應指當政府通過增加轉移支付刺激總需求產生的國民收入的增加程度；政府購置支出乘數政府轉移支付乘數稅收乘數乘數效應包括正反兩個方面：當政府投資或公共支出擴大、稅收減少時，對國民收入有加倍擴大的作用，從而產生宏觀經濟的擴張效應；當政府投資或公共支出削減、稅收增加時，對國民收入有加倍收縮的作用，從而產生宏觀經濟的緊縮效應。〔二〕擠出效應因財政擴張刺激了總需求的增加，引起物價上漲，使得市場中對貨幣的需求量增加，從而使利率上升，而較高的利率又會導致投資減少，阻止了總需求擴張。這種由于財政擴張使利率上升時所引起的總需求減少稱為擠出效應。擠出效應對乘數效應的作用起著負面影響，使財政政策的實際效果受到削弱。而擠出效應的產生根源在于利率的變動，因此，如何解決利率變動問題，是影響財政政策實際效果的關鍵。利率的調節問題是貨幣政策的核心，這將我們引向了一個新的課題：財政政策與貨幣政策的協調與配合。二、財政政策與貨幣政策的配合〔一〕財政政策的類型1、擴張性財政政策又稱膨脹性財政政策或“松〞的財政政策，指通過降低財政收入或增加財政支出來刺激社會總需求的政策。在經濟衰退時期，國民收入小于充分就業的均衡水平，總需求缺乏，這時，政府就要采取擴張性財政政策。2、緊縮性財政政策指通過增加財政收入或減少財政支出以抑制社會總需求的政策，其結果通常表現為財政盈余。在經濟繁榮時期，國民收入高于充分就業的均衡水平，存在過度需求，這時，政府通常采取緊縮性財政政策。其內容主要包括：減少政府支出，包括減少公共工程的開支，減少政府對物品和勞務的購置，減少政府對個人的轉移支出；增加政府稅收，包括提高稅率，設置新稅，其結果可以縮小總需求。3、中性財政政策又稱平衡性財政政策，指通過財政收支的大體平衡，以保持社會總需求與總供給根本平衡的政策。其政策功能在于保持社會總供求的同步增長，以維持社會總供求比照的既定格局。政策實施表現為財政收支在數量上根本一致。因此，該政策對社會總供求關系不具有傾向性的調節作用。〔二〕貨幣政策指中央銀行為實現既定的經濟目標〔穩定物價，經濟增長，充分就業、國際收支平衡、公平分配〕運用各種工具調節貨幣供給和利率，進而影響宏觀經濟的方針和措施的總合。貨幣政策的運用分為緊縮性貨幣政策和擴張性貨幣政策。緊縮性貨幣政策就是通過減少貨幣供給量到達緊縮經濟的作用，擴張性貨幣政策是通過增加貨幣供給量到達擴張經濟的作用。貨幣政策工具，指中央銀行為實現貨幣政策目標所運用的策略手段。其中一般性工具有：再貼現政策、存款準備金政策和公開市場業務〔三〕兩種政策的配合財政政策與貨幣政策的配合模式松的財政政策和松的貨幣政策，雙松政策緊的財政政策和緊的貨幣政策，雙緊政策緊的財政政策和松的貨幣政策松的財政政策和緊的貨幣政策1、松的財政政策和松的貨幣政策，雙松政策當社會總需求嚴重缺乏時，生產資源大量閑置，解決失業和刺激經濟增長成為宏觀調控的首要目標時，適宜采取雙松模式。財政可以擴大支出或降低稅率，擴大有效需要，以刺激經濟增長，但可能產生“擠出效應〞；擴張性貨幣政策能增加貨幣供給量，降低市場利率，能更有效地實現調節目標。2、緊的財政政策和緊的貨幣政策，雙緊政策當社會總需要極度膨脹，社會總供給嚴重缺乏和物價大幅度攀升，抑制通貨膨脹成為首要調控目標時，適宜采用雙緊政策。政府通過削減政府支出，提高稅率等方式壓縮社會有效需要；同時，中央銀行采取緊縮貨幣政策，減少貨幣供給量，調高利率，抑制投資和消費支出，兩者相互配合使用，可對經濟產生有力的緊縮作用。3、緊的財政政策和松的貨幣政策當政府開支過大，物價根本穩定，經濟結構合理，但企業投資并不十分旺盛，經濟也非過度繁榮，促使經濟較快增長成為經濟運行的主要目標時，適宜采取“緊財政，松貨幣〞的配合模式。緊財政可以減少財政開支抑制總需求。松貨幣可以使利率下降，刺激私人投資。這種組適宜用于財政赤字較大，而經濟處于輕度衰退時采用。4、松的財政政策和緊的貨幣政策當社會運行表現為通貨膨脹與經濟停滯并存，產業結構和產品結構失衡，治理“滯脹〞、刺激經濟增長成為政府調節經濟的首要目標時，適宜采取該模式。緊貨幣有助于抑制通貨膨脹。松財政有助于防止經濟進一步衰退，優化產業結構和產品結構，促進經濟增長，緩解滯脹。這種組合主要在經濟比較繁榮，但公共投資缺乏時。表14-1財政政策與貨幣政策的主要類型與適用的經濟環境

財政政策擴張性緊縮性貨幣政策擴張性社會需求嚴重不足，商品價格實現普遍困難，生產能力和資源得不到充分利用社會總供求大體平衡，但消費偏旺而投資不足，生產能力及資源方面均有潛力緊縮性社會總需求與社會總供給大體平衡，而公用事業，基礎設施落后，生產力布局不合理社會總需求大大超過社會總供給，發生了嚴重的通貨膨脹第三節財政政策實踐改革開放后，我國的財政政策的實施可以分為下面幾個階段：第一階段，1978-1997，緊縮財政政策第二階段，1998-2003，積極財政政策第三階段，2003-2021，穩健財政政策第四階段，現在，積極財政政策一、積極財政政策〔1998-2003〕在有效需求缺乏時，通過財政活動來增加和刺激社會總需求，以到達供給和需求平衡或者其他特定目的。又稱為擴張的財政政策。〔一〕實施積極財政政策的背景具有明顯階段性特點。在實施中具有定向意義積極的財政政策是就我國結構調整和社會穩定的迫切需要而言的。〔二〕積極財政政策的實施效應1、正面效應拉動了經濟增長加快了根底設施的完善步伐，促進了經濟結構優化和升級直接增加了就業崗位數，促進了區域經濟開展2、負面