國家助學貸款立法的必要性與可行性研究

摘要：目前，高校貧困生代寫論文的數量大得驚人，致使國家助學貸款工作運行不暢，貧困學生的受教育權受到嚴重的挑戰。為保障貧困學生的合法權利，保證國家助學貸款工作的順利進行，對國家助學貸款進行立法不僅是必要的，而且也是可行的。

關鍵詞：國家助學貸款；立法；必要性；可行性

一、國家助學貸款立法

隨著社會主義市場經濟的發展和教育體制改革形勢的變化，我國高等教育步入了收費的軌道。1999年高校擴招，高等教育收費標準相應提高，導致貧困大學生的數量激增，這給高等教育帶來了很多的問題，其中一個重要問題就是許多貧困學生交不起學費，面臨輟學的危險。為了避免貧困生因交不起學費而輟學，保證他們不失去接受高等教育的機會，維護其平等的受教育權，國家推出了各種形式的助學貸款，其中最主要的就是國家助學貸款。國家助學貸款是由國家指定的商業銀行面向在校的全日制高等學校(包括民辦高校)中經濟困難的本專科學生、第二學位學生、研究生發放的不需要抵押的，在校期間政府給予全額貼息的個人信用貸款，目的是幫助普通高等學校的經濟困難學生支付學費、住宿費和生活費，以保障其順利完成學業。這一助學政策以其政策性強、貼息還貸方式靈活等優點為貧困生接受高等教育提供了強有力的經濟保障。

然而，從1999年第一筆國家助學貸款發放至今的實踐表明，國家助學貸款工作雖然取得了一定的成效，但發展狀況并不容樂觀，出現了一系列的問題，如2004年海南、天津、黑龍江等八省消極應對貸款問題；許多銀行以所謂的“學生還款違約率太高”為由單方面停發貸款問題；學生誠信危機問題；等等［1］。問題出現的原因是多方面的，針對存在的問題一些人從不同的角度提出了不同的建議。筆者認為，國家助學貸款工作缺少必要的相關立法，只能是治標不治本，不能從根本上解決問題。因為國家助學貸款是作為一項制度性政策實行的，而教育政策一般概括性強，具有一定的靈活性，其執行主要靠宣傳教育和深入細致的思想工作，缺乏一定的約束力［2］。正如勞凱聲所言，現在已經不是上面下一個文件，下面就堅定不移地執行的年代了。相比較而言，教育法規則比較明確具體，有穩定性和連續性，其執行常有強制性，要求人人必須遵守。為保障國家助學貸款工作的健康開展，國家助學貸款立法已成為推動該項工作的當務之急。國家助學貸款立法，就是將國家助學貸款政策上升到法律的高度，制定各項法律法規，明確各方面的權利和責任以及違反法規的相應制裁措施，以保證國家助學貸款工作的順利進行，使國家助學貸款制度在實踐中得到很好的貫徹執行，真正發揮其應有的作用［3］。目前中國人民銀行、財政部、教育部等部門已經意識到國家助學貸款面臨的尷尬處境，意識到我國國家助學貸款無法可依已成為制約國家助學貸款健康發展的瓶頸，準備用立法的形式確保國家助學貸款順利開展。在“依法治國”這一戰略指導下，在法制建設的今天，結合當前的實際，對國家助學貸款進行立法，真正做到國家助學貸款有法可依，違法必究，不僅是必要的，而且是可行的。

二、國家助學貸款立法的必要性

1．大學生受教育權利保護之必要

從受教育權角度看，自“人人皆有受教育之權，教育之目標在于充分發展人格，加強對人權及基本自由之尊重”于1948年寫進《世界人權宣言》以來，受教育權利作為人之為人的基本人權已成為國際公認的準則。人人具有平等的受教育權利在很大程度上已得到人們的共識。很長時間以來，人們主要是從義務教育權利的角度來看受教育權利平等的，但在提倡終生教育、學習型社會的今天，我們應該從整個受教育過程來看受教育權利的平等，至少應保證在學校受教育階段受教育權利的平等。《中華人民共和國高等教育法》第9條規定：公民依法享有接受高等教育的權利，國家采取措施，幫助少數民族學生和經濟困難的學生接受高等教育；第42條第2款規定：受教育者享有“按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金、助學金”的權利。這些實質上規定了公民享有接受高等教育的平等權。然而，自從1997年我國高等教育招生“并軌”、全面實行收費上學制度以來，盡管不同學校、不同專業的收費標準有所不同，但學生人均年繳費用大都在3000元～8000元，其中，師范、農林類2500元～5000元，普通高校多為4000元～8000元，有些重點院校和比較熱門的專業則高達萬元，另加上住宿費和日常生活費用，培養一個大學生年均費用高達1萬元以上。1999年高校大規模擴招以后，高校中經濟困難的學生越來越多，許多貧困學生因高昂的學費和基本的生活費無法解決而面臨著輟學的危險。據調查，在全國普通高校中，經濟困難學生約占240萬人，占在校生總數的20%。其中經濟特別困難學生人數約占在校生總數的5%～10%，人數在60萬～120萬。這部分學生如果得不到很好的幫助，就將被迫失去接受高等教育的機會，他們接受高等教育的權利將會受到不平等的對待。因此，實施國家助學貸款使具有學習能力但經濟困難者得以接受高等教育，這在一定程度上有利于保障貧困家庭子女受教育機會的公正、公平，維護其接受高等教育權利的平等。通過立法，保證這項工作的順利進行，是保障學生受教育權的重要手段。我們現行的教育法規所遵循的基本原則就是教育機會均等和以受教育權利為根本的法制原則［4］。所以對國家助學貸款進行立法，以法律的形式明確其對學生教育平等權的保護，對保障學生的受教育權是非常必要的。而且憑借法律制度發揮國家對教育的管理和協調職能，最終實現公民個人的受教育權利平等是教育走上現代化的重要標志。

2．解決目前貸款中存在的問題之必要

《中華人民共和國教育法》第37條規定：國家、社會對符合入學條件、家庭經濟困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助；第62條規定：國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業的發展。1999年6月，國家出臺了國家助學貸款制度，為了保障這一制度的順利實施，國家有關機關制定了一系列的政策，并根據情況的發展也發布了一些相關的調整通知，例如：1999年5月13日國務院轉發中國人民銀行、教育部、財政部的《關于國家助學貸款的管理規定(試行)》，1999年5月中國工商銀行制定了《中國工商銀行國家助學貸款試行辦法》，1999年8月17日出臺了《國家助學貸款管理操作規程(試行)》，2000年國務院辦公廳發布了《關于助學貸款管理的若干意見》，2000年8月出臺了《關于助學貸款管理的補充意見》和《中國人民銀行管理辦法》，2001年出臺了銀發［2001］245號《中國人民銀行、財政部、教育部、國稅總局進一步推進助學貸款業務發展的通知》，同年財政部頒布了《助學貸款呆壞賬損失核銷規定》，2002年2月7日中國人民銀行、教育部、財政部發出了《關于切實推進助學貸款工作有關問題的通知》，2002年5月31日教育部辦公廳發出了《關于高等學校切實配合經辦銀行做好國家助學貸款的通知》，2002年6月7日教育部發出了《關于建立國家助學貸款學生個人信息查詢系統的通知》，2004年6月18日教育部、財政部、中國人民銀行、銀監會頒發了《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》，8月29日中國人民銀行、銀監會發出了《關于認真貫徹落實國家助學貸款新政策保證高校貧困新生順利入學的通知》。但是從近幾年的情況來看，10余項政策出臺并沒有真正有效解決銀行的無擔保放貸和學生無抵押按時還貸的問題，因為這些制度均停留在行政規章、制度的層面，缺乏法律約束力和穩定性。任何經濟活動均需要法律支持和約束，本身無擔保的國家助學貸款的商業屬性又要求在借貸雙方出現違約之后的法律救濟手段，以確保對惡意違約的制裁，只有制定和完善與助學貸款相關的法律法規，才能確保助學貸款工作的順利實施。

利用法制對教育進行調節是現代社會教育的一種新型的調控組織形式，是伴隨著教育的普及發展而形成和發展起來的一個法律調節領域。目前，國家助學貸款存在的問題主要體現在以下幾個方面：(1)帶有“扶貧”性質的國家助學貸款的“政策性”與商業銀行審慎經營、以盈利為目的的商業性相矛盾；(2)借款人違約導致的信用危機；(3)銀行、學校、學生三者的責權利不明晰；(4)對不作為行為缺乏相應的必要性約束。這些問題的出現正是因為國家助學貸款的配套法律法規不健全，以致學生惡意逃債現象嚴重，銀行由于成本高、風險大而“惜貸”，銀行、學校、學生三者的責權利不明晰，造成銀行積極性不高、學校管理部門無奈、學生望政策興嘆的局面。這些問題的解決必須通過立法對相關事項加以規定，明確國家、銀行和學校及學生的具體職責和責任承擔機制，在兼顧公平與利益的前提下，做到任一環節出了問題，都能可抓可查，有規可循，避免各方“踢皮球”的情況出現。因此，針對目前國家助學貸款工作中存在的問題，有必要對其進行立法，才能保障這項工作順利開展。

三、國家助學貸款立法的可行性

教育立法是指一定的國家機關依照法定職權和程序，制定、修改和廢止教育法規的活動［5］。教育立法是實現依法治教的前提和基礎，只有通過立法，做到“有法可依”，才能實現依法治教。國家助學貸款作為一項教育政策，對其進行立法，從當前的實際情況來看，有其一定的可行性。

1．立法依據充分

我國的《憲法》第5條第1款規定我國“實行依法治國，建立社會主義法制國家”，為國家助學貸款立法提供了憲法依據；我國的《立法法》第56條規定“國務院……制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應及時提請全國人民代表大會及其常委會制定法律”。現有國家助學貸款制度，經過多年運行實踐，積累了豐富經驗，為立法創造了較成熟的條件；《中華人民共和國教育法》第37條規定：國家、社會對符合入學條件、家庭經濟困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助；第62條規定：國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業的發展。這為立法以保證國家助學貸款工作的進行提供了依據；《中華人民共和國高等教育法》第9條規定：公民依法享有接受高等教育的權利，國家采取措施，幫助少數民族學生和經濟困難的學生接受高等教育；第42條第2款規定：受教育者享有“按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金、助學金”的權利。這為立法以保障貧困學生的合法權利提供了依據。

2．立法基礎較好

目前我國已出臺了一系列有關國家助學貸款規定和辦法，這些規定和辦法的建立和推行，提供了較好的立法基礎。近年來的國家貸款實踐也為正確立法積累了大量素材。

3．法制觀念逐步形成

隨著我國依法治國思想的深入和依法治教觀念的逐步形成，公民的教育法制觀念在逐步樹立，教育法制意識不斷加強，通過法律手段維護公民自身權益受損的風尚日趨濃厚。這為國家助學貸款立法提供了良好的社會基礎，為國家助學貸款法制觀念的樹立、宣傳和有效實施奠定了基礎。

4．法律宣傳、實施和監督手段現代化

現代技術尤其是信息技術的飛速發展，為國家助學貸款立法的快速廣泛宣傳提供了保障，為實施有效的法律監督提供技術支持，為確保法規的有效實施提供了基礎。

參考文獻：

［1］李文長，劉亞榮．國家助學貸款的