預算理念政府預算管理

一、現代預算理念下的政府預算剖析

傳統預算理念認為，政府預算只是一個資源配置過程，它是通過公共選擇這種非市場機制來完成資源配置的。實質上，這是一種投入預算理念，它的側重點就在于預算資金的投入、分配、使用等過程，對預算資金的使用結果較為忽視，只管過程而不管結果。但按照現代預算理念，政府預算并不單單是一個投入的過程，而更重要的是預算投入所產生的結果，講求效率，這實質上是一種產出預算理念。現代預算理念的變化，主要是因為：在現代市場經濟中，社會公眾與政府之間的關系本質上是一種委托—代理關系，即社會公眾委托政府為其提供公共產品或者服務，政府要履行這方面的責任就需要一定數量的社會資源來承擔代理成本，這是政府為社會公眾提供公共服務所形成的損耗，而這些社會資源就是政府通過稅收、收費、國債等形式籌集到的現金流量，以及由過去和當前籌集到的現金流量所形成的存量資產[1].其實，政府所掌握的這些社會資源從根本上來說是屬于社會公眾的，社會是政府財產的最終所有權者。因此，其在享受政府供的產品與服務的同時，也應該有權知曉政府所提供的公共產品或者服務在數量、質量和范圍上是否滿足其要求。也就是說，社會公眾要求政府的代理行為必須是有效率的。而從經濟學的角度看，預算其實就是政府進行代理行為即提供公共產品或者服務的一種體現，政府需要遵循社會公眾的意志進行活動，那么，政府預算也就應該樹立現代產出預算理念，將之建立在一種效率的基礎上。這里所說的效率，也可以說是績效，其實就是一個效益與成本之間的對比關系。效益越高，成本越小，則效率越高；反之，效益越低，成本越高，則效率越低。對于效益這個問題，它通常包括經濟效益和社會效益兩個部分，前者是可以用貨幣來直接衡量的，而后者是無法用貨幣來直接衡量的，它的高低不單受行為主體決策影響，還受各種復雜的外部環境所左右，這是較難控制和準確計量的。而政府預算作為一種非市場化的行為，它為社會公眾提供的公共產品或者服務具有較強的外部性，一般來說，其產生的社會效益高于經濟效益，在這種情況下，我們是無法準確衡量政府預算所產生的效益。對于成本，無論是市場行為還是市場性行為，一般都表現為流量資產和存量資產，這在我們當前技術條件之下，它們都是比較容易準確衡量的。因此，我們在對政府預算作績效評價的時候，更為重視的就是一個成本問題，即在預期帶來同等效益的前提下考慮所需要的成本數量[2].在這種情況下，能否準確、全面地核算政府成本或花費就成為我們進行政府預算績效評價的關鍵性問題了。一般地，我們要核算政府預算的成本，也就是核算財政支出的成本，主要是通過預算和決算所表現出來的結果來進行，它表現著政府的花費，預決算反映的情況真實與否直接關系到成本核算的結果，進而影響到績效評價問題。因此，我們必須建立一種能夠準確、全面反映政府所有花費情況的政府預算制度。

二、我國現行政府預算管理制度與現代預算理念的沖突

11法定政府預算

過去，我國預算法及其預算法實施條例將政府預算范圍僅界定為稅收收入、依據規定應當上繳的國有資產收益、專項收入和其他收入等，但在實際中還存在著大量的預算外資金。預算外資金是在我國改革開放過程中出現的一個范疇，是政府開始有意識地將原來納入政府預算范圍內的資金拿出一部分，不再列入政府預算，由地方、部門和企業事業單位按照國家規定范圍籌集和使用的資金。當前，我國預算外資金規模迅速膨脹，與預算內資金的日益嚴重短缺形成了鮮明的對照。這種預算外資金的存在，在調動各地方、部門和企業事業單位的籌資積極性和維護其自身發展等方面的確起到了非常重要的作用，但同時也存在著很多問題：一是預算外資金的取得主要與各地方、部門和企業事業單位所掌握擁有的權力有關，權力越大，則可能獲取的各種預算外資金就越多。由于各地方、部門和企業事業單位所擁有的權力存在極大的差異，因此，它們之間存在著財力分配的不公平問題。二是各地方、部門和企業事業單位為使自身財力得到最大的保證，它們往往以各種形式向社會公眾任意收取預算外資金，甚至違法違規，這不但導致了預算外資金急劇膨脹，而且還加重了社會公眾的負擔。

為了克服這些問題，我國對預算范圍進行了部分的調整，除把預算內資金納入管理外，還把大量預算外資金統籌進來進行管理，具體包括兩方面：一方面目前已經納入我國政府預算范圍但沒有明確法律規定的十三種政府性基金收支。另一方面，還有大量屬于政府財政資金，應當納入政府預算，但缺乏明確的法律依據，因而將它們作為預算外資金，只在形式上進入政府預算管理范圍。這主要有：一是社會保障資金。社會保障資金是由政府強制執行，保障所有公民的基本生存權利，從而維護社會穩定的一項基本政策。這部分資金當然應當進入政府預算統一管理。目前，這部分資金雖然進入了政府預算范圍，在政府預算中有所體現，但這部分資金只是在預算中“列收列支”，分散管理現象仍然沒有得到根本的改善；二是政府性專用基金。目前，一部分專用基金已經納入了政府預算，且只是在預算中列收列支，但還有很大一部分沒有納入政府預算。這項改革雖然在一定程度上控制預算外資金的過度膨脹，但還存在兩個比較突出的問題：一個是專款專用性問題。由于政府財政資金的專款專用性容易滋生貪污、腐敗，而且不利于資金的統籌使用，因此目前世界上絕大多數發達國家都不采取這一原則，而是把所有財政資金進行統籌安排，不指定資金的用途。我國當前存在大量預算外資金，并實行專款專用，這很難避免貪污、腐敗和資金閑置浪費等問題。另一個是形成各部門利益格局問題。各地方、部門和企業事業單位財力分配不公平問題依然嚴重，部門所形成的既得利益格局十分突出。

21現行綜合財政預算

我國在20世紀80年代中期開始編制出綜合財政計劃，實行綜合財政預算，并一直實行至今，但它是沒有法律效力的，它與具有法律效力的政府預算是同時并存的。所謂綜合財政預算，實質上就是財政預算內資金與預算外資金有機結合的總預算管理，即是對預算內和預算外資金這兩塊資金的來源，數量、規模和支出的方向、結構、比例等進行總體的綜合計劃，形成一個完整的收支總預算，從而對資金進行全方位，全過程的統管，充分發揮綜合財政預算的指導監督作用，確保預算內外資金統籌安排，綜合平衡，有效地緩解財政收支矛盾。綜合財政預算編制的基本原則是預算內外收支綜合平衡，不列赤字；預算及其他資金安排的順序為“吃飯”、“看病”、事業發展。可以說，綜合財政預算是我國政府財政部門根據已經變化了的新的財政經濟形勢，所采取的一項旨在加強宏觀調控為目的的、對國民經濟運行過程中的資金流量進行監督管理的措施，它在一定程度上避免由專款專用所帶來的各種問題和形成各部門之間的利益格局。行沒有法律地位的綜合財政預算，都存在著一個比較突出的問題，即他們所反映的只是政府所花費的資金流量，卻沒有包括政府的全部成本支出。當然，政府為社會公眾提供公共產品或者服務，資金流量是一個重要的方面，它是政府進行代理行為所占有、消耗的主要社會資源。然而，政府在進行代理行為時，還占有、消耗了由過去投資形成的大量存量資產，例如行政單位所使用的辦公樓、汽車等。當前，有些存量資產是由過去的流量資產所形成并在當年或者當期一次性在政府預算中反映，從理論上來說，這種做法是極其錯誤的。這是因為，這些存量資產是可以在一段較長的時間內所使用的，如辦公樓就可以使用長達20年，但把它們安排在當年或者當期政府預算中一次性地反映出來，這必然會增加當年或當期的政府代理成本，那么，我們進行財政支出的績效評價時，如果當年或當期安排的這些存量資產投資較多，則會得出該時期的財政支出績效較差的結果；如果當年或當期安排的這些存量資產投資較少，但實際上使用了大量的存量資產，則會得出該時期的財政支出績效較好的結果。因此，我國當前這種只反映資金流量的政府預算制度，無法準確核算政府當年所占有、消耗的所有社會資源，進而無法進行準確的財政支出績效評價。

31現行部門預算

除實行綜合財政預算外，我國政府還有選擇性地對一些部門開始試行了部門預算制度。部門預算作為一種全新的預算編制模式，自2000年引入以來得到了廣泛的定，并開始成為預算編制的主流模式，它所體現的不單單是資金流量，而且還包括存量資產，這是部門預算與現行綜合財政預算的重要區別[3].當前，部門預算既包括行政單位預算，又包括事業單位預算；既包括正常支出預算，也包括專項支出預算；既包括預算內的收支計劃，又包括預算外的收支計劃；還有基金預算等等。具體來說，部門預算包括一般預算和基金預算兩個部分。各部門要根據歷年收入情況和下年增減變動因素，按收入類別逐項核定本部門的預算收入。同時根據國家現有的經費開支政策和規定，按照預算年度所有的因素和事項，分輕重緩急測算每一級科目的支出需求，個人的工資性支出要按編制內的實有人數核定，公用經費要按照部門分類、分檔，按定額和項目編制預算，基建、挖潛、科技三項費用、建設性專款等都要進行項目論證，測定支出概算。我國實行部門預算是有重要意義的，但是，我國現行的部門預算也無法全面地反映政府的全部花費情況，具體如下：第一，政府或有負債。政府為各部門或單位進行擔保，當它們還不起債務時由政府代其償還而形成的潛在債務，這就是政府的或有負債[4].政府或有負債其實也是政府為維護和促進社會經濟發展而為社會公眾提供公共產品或者服務的一種方式，雖然它只是一種可能存在的支出，但這種可能性是時刻存在的，所有也應該在政府預算中有所體現。第二，政府負債。政府負債包括顯性負債和隱性負債，前者主要是指政府發行的各種國債和其他實實在在的債務[5]，例如拖欠行政事業單位工作人員的工資；后者是政府應該承擔但沒有按規定承擔的債務，例如下級政府一項工程需要的資金撥款但沒有足額撥付，安排的公共產品數量不足等。這些政府負債是政府必須承擔的，有可能已經發生卻沒有支付，但這完全應該包含在政府的花費上。第三，政府資產負債變動情況。政府所掌握的資產和承擔的負債，其實是會隨著時間的變化而有所變動的。例如政府的辦公樓，其當年造價是1000萬，但有可能隨著物價的上漲而重新估價達到2000萬，而在政府賬面中只反映1000萬，資產升值的部分卻沒有反映；又如政府負債，其當初的利息確定得比較高，而當前卻大幅度回落，政府卻要按原來較高的利息支付，政府的負債相對升值了。這些政府資產負債變動情況，雖然變動較大，但它卻真實地反映了政府所占有的社會資源情況，因此，我們要準確核算政府全部花費，也就需要對政府資產負債變動情況進行計算。

綜上所述，我國當前的政府預算制度無法做到全面、準確地反映政府每年所占有、消耗的社會資源，這不利于我們進行財政支出績效評價。為適應現代預算理念的要求，克服當前預算制度存在的缺陷，全面、準確核算政府成本，下面我們將提出一種新型的綜合財政預算制度。

三、推行新型綜合財政預算的改革設想

新型綜合財政預算的深刻涵義

我們所提出的新型綜合財政預算，是指將財政預算內、外資金等流量資產和存量資產有機結合的總預算管理，即是對流量資產的來源、數量、規模和支出的方向、結構、比例等進行總體的綜合計劃，并核算政府存量資產，反映政府所有資產負債變動情況，形成一個完整的總預算，統籌安排所有政府財力。我們要正確理解這種新型的綜合財政預算，需要注意以下幾個問題：

第一，預算的范圍覆蓋政府全部財力。這種新型綜合財政預算并不是現行部門預算的簡單相加，它的預算比部門預算范圍更加廣泛。它是要把所有政府財力，即流量資產和存量資產，都納入財政部門一個籠子管理、一個盤子平衡、一個標準安排支出，也就是說預算的范圍不單包括財政部門管理的預算內外資金、政府基金、社會保障基金、國有資本金、行政事業性收費、機關部門單位的自收自支資金、政府的或有負債、政府負債、政府間轉移支付等資金流量，而且還包括政府當年所消耗的存量資產。第二，反映政府資產負債變動情況。無論是現行綜合財政預算還是部門預算，都沒有反映政府資產負債的變動情況，但它卻反映政府所占有的社會資源情況，只有把它納入政府預算范圍，才能準確地核算政府成本。新型綜合財政預算要求在統計政府所有流量資產和存量資產的基礎上，借鑒會計核算方法，反映政府資產負債的變動情況。第三，流量資產無指定用途。與現行綜合財政預算類似，新型綜合財政預算所反映的全部流量資產一都不具有專款專用性，尤其是預算外資金，而要求所有資金流量由財政統籌安排。第四，結果控制。新型綜合財政預算所要控制的只是一個結果，也就是要實現所有政府財力的總收支大體平衡，在保證各種公共產品足量供給的基礎上實現政府花費或成本最低。一般來說，它規定的只是政府財力的大體使用方向，至于資金的具體使用項目是沒有做硬性規定的，具體項目的優先選擇權交由單位，政府只管績效。例如政府間轉移支付，綜合財政預算只具體規定支付下一級財政，但不具體到哪家單位或哪個項目。

實行新型綜合財政預算的現實意義

一是有利于對財政支出進行準確的績效評價。準確核算政府每年所占有、消耗的社會資源，是科學、合理進行財政支出績效評價的重要前提。目前只有這種新型的綜合財政預算才能做到準確核算政府全部花費。

二是有利于打破部門的既得利益格局。新型綜合財政預算保留了現行綜合財政預算的優點，通過政府統籌安排各項預算內外收支，控制資金的使用方向、范圍和標準，它也可以在一定程度上緩解財政預算內資金的緊張局面和單位之間財力分配上的苦樂不均，使單位經費預算逐步做到公平、公正、合理。

新型綜合財政預算的實行11實行新型綜合財政預算應遵循的基本原則第一，部門綜合預算與功能預算互補。在部門綜合預算中體現功能預算的指導，按功能分出類、款、項。第二，合理確定預算內、外資金優先支付方向。預算單位專戶資金和其它收入不足以滿足其經過核定的支出需求的，差額部分由預算內撥付。按照“吃飯”、保險、事業發展、基本建設的順序，預算內撥付基本支出，預算外彌補不足。第三，依據財政部門核定的單位收支預算，實行彈性的以支定調。

對部門的預算外資金和其他資金原則上不作部門間的直接調劑。第四，預算的精確性和靈活性緊密結合。基本支出要精確，同時在資金上給預算單位留下適度的靈活性。

21實行新型綜合預算管理務必做好幾方面的工作

第一，建立健全法規體系，做到有法可依。由于綜合財政預算管理涉及面廣，工作量大，為使綜合財政預算管理走上制度化、法制化、規范化的軌道，必須加強有關預算法規的體系建設，依據《預算法》和《國務院關于加強預算外資金管理的決定》以及《事業單位財務規則》和《行政單位財務規則》等，制定新的綜合財政預算管理辦法，用法規形式明確新綜合財政預算的主要內容、管理范疇、管理方式及管理對象等。同時還應制定