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PAGEPAGE有關規劃評估動態體系的實踐探索摘要:《城鄉規劃法》在法律上明確了規劃評估是修改規劃必不可少的前置環節,但目前國內規劃界并沒有成熟的通行規劃評估方案可供學習借鑒。本文結合杭州市石橋單元控規實施評估的實踐,從理解社會、環境、居民對城市和地區的訴求角度出發,通過定性、定量、定位分析,在縱貫城市發展的過去、現在、將來三個時間節點的時空視角下,建立起一套規劃評估的動態體系,在論證規劃修編的必要性與合理性的前提下,總結現狀與規劃中存在的矛盾與問題,以此引導新一輪規劃修編的方向,將規劃評估這一法定環節對整個規劃過程產生的效能落到實處。城市是發展變化的,城市規劃也是一個貫穿城市過去、現在、未來的動態過程。城市規劃作為一項公共政策,不僅僅包括制定、決策和執行的過程,還必須要有評估、反饋和修訂的程序,兩者結合才能形成一個循環提升的動態體系。《城鄉規劃法》對城市規劃評估作出明文要求,在法律上明確了評估是修改規劃必不可少的前置環節。本文以杭州市石橋單元控規實施評估為例,在縱貫城市發展的過去、現在、將來三個時間節點的時空視角下,從理解社會、環境、居民對城市和地區的訴求角度出發,建立科學的規劃評估動態體系,在論證規劃修編的必要性與合理性的前提下,總結現狀與規劃中存在的矛盾與問題,以此引導新一輪規劃修編的方向,將規劃評估這一法定環節對整個規劃過程產生的效能落到實處。1.動態的規劃評估對象在杭州市石橋單元控規評估過程中,提出了對規劃評估對象設定的兩個不同概念:即“原控規”和“現狀控規”,將這二者共同作為控規實施評估的對象。1.1原控規“原控規”指上一輪正式編制的規劃管理單元控制性詳細規劃,即2006年4月由杭州市城市規劃設計研究院編制完成的《杭州市石橋單元(XC08)控制性詳細規劃》成果稿。1.2現狀控規“現狀控規”指即為石橋單元“原控規”與石橋單元控規編制完成之后其他相關規劃對單元內用地有效調整的總和,是該單元規劃實施的現行法定管理依據。“現狀控規”是在規劃管理審批工作的進行過程中動態調整和變化的,本輪規劃評估選取以評估開始的時間(2011年7月)為研究節點進行數據整合,而在今后進行的控規評估工作中,應當另外選取合適的時間節點進行“現狀控規”的整合工作,保證規劃評估對象的動態性。石橋單元“現狀控規”與“原控規”相比,整合了“原控規”編制完成后控規局部調整、杭規調文件、相關專項規劃等相關內容。根據統計,“現狀控規”對“原控規”城鄉建設用地的調整達200.92萬平方米(不含鐵路與道路用地),占石橋單元原控規城鄉建設用地的41.70%,調整量較大。并且由于滬杭客運專線的改線,“現狀控規”對“原控規”鐵路兩側用地結構的調整是顛覆性的。2.規劃評估的時空視角2.1“過去”視角下的規劃評估“過去”視角下的規劃評估,是對區域發展的歷史解讀與繼承,體現規劃者對空間演化脈絡、用地發展特征的理解。本文選取歷史肌理延續、上位規劃落實和地籍信息整合這三大對石橋單元用地影響較大的因素進行分析評估。2.1.1歷史肌理的延續評估城市肌理是涵養城市文化底蘊、保持地區個性、煥發內在活力的重要依據,也是控制城市空間結構的重要手段。本單元區域內城市空間肌理的變化,是隨著杭州快速的城市化發展和城市不斷北擴而變化的:最初是城市邊緣的郊野區域,水網密集,以村莊和農田肌理為主,東側有一條滬杭鐵路通過;后逐漸向城郊結合區轉型,城市道路逐漸增多,工業與科研辦公建筑肌理占據了一定區域,鐵路線路增加并成為了區域重要的肌理組成;現狀本單元又向著城市次中心區周邊的綜合功能區域轉變,肌理類型更加豐富。規劃在延續現有歷史空間肌理的基礎上,同時需處理好各類肌理之間的協調關系:(1)鐵路肌理鐵路肌理是本單元內最為特殊和重要的城市空間肌理。杭寧高鐵和滬杭高鐵形成Y字形,中部東西向的連接支線穿過,將單元分割成南北兩塊。鐵路與高鐵整體形成了南北向東西向交織的“十字型”半網絡化空間肌理。(2)道路肌理單元整體的道路肌理呈現幾條主軸串聯若干雜亂支線的空間形態,較為混亂,未形成網絡化,尤其是次干路和支路的網系統沒有形成。這一現狀對區域的規劃提出了道路升級,完善城市道路體系的要求。(3)水系肌理現狀留存水系較密集,相互連通,形成了一定空間網絡,是本單元重要的城市景觀空間資源。東西向的水系有石橋河、南黃港和將軍河等,南北向的水系有鳳水墩、備塘河等,有保留、梳理、貫通、網絡化的要求。(4)建筑肌理現狀單元內部建筑以低層與多層建筑為主,北部有少量經濟適用房和農居安置房為小高層與高層,整個單元尚未形成現代化住宅區的空間肌理。2.1.2上位規劃的落實評估《杭州市城市總體規劃(2001—2020年)》對石橋單元的定位是為下城科技經濟園區居住配套的居住區。《杭州市下城區城市發展戰略規劃》和《杭州市江干區發展戰略規劃》(石橋單元跨越杭州市下城區和江干區的行政界限)對石橋單元的定位是居住片區,規劃要求加快單元內舊城改造,調整工業用地結構,增加科研、公共設施和居住用地比重,完善居住區配套公建、市政設施。《杭州市下城區北部地區概念規劃》對石橋單元的定位為石橋居住區(彈性整治區)。石橋單元的“原控規”還是“現狀控規”,都很好地落實了上位規劃的要求,以居住區為單元發展的主要定位。在內外部規劃條件未產生劇烈變化的情況下,規劃修編需一貫尊重上位規劃的定位,并體現舊城改造、產業結構調整、配套設施完善的訴求。2.1.3地籍信息的整合評估地籍信息的調查是對過往城鄉建設用地的開發出讓情況的綜合把握。從向杭州市國土資源局調查情況來看,石橋單元內地籍信息缺失,有地籍信息的地塊多為較大型企業和國有公司。不少現狀地塊與宗地邊界不一致,導致現狀用地性質與實際地籍性質不一致。本次評估根據調查所得地籍信息將現狀用地分為有明確地籍線的用地(國有土地和已出讓土地)、道路廣場用地、鐵路用地、現狀其他已建用地(包括農村集體土地上建設的用地和農居等)、農田和水域等幾大類用地,得出可用于城市建設的用地(有明確地籍線的用地、現狀其他已建用地及農田)。據統計,石橋單元“有地籍線的用地”為182.82萬平方米,占總用地的30.13%。可調整的、可用于城市建設的用地為439.46萬平方米。2.2“現在”視角下的規劃評估“現在”視角下的規劃評估,是對現狀社會發展、人口情況、用地發展、設施建設等區域發展的方方面面的研究,以定量分析為主,著重研究現狀發展中存在的矛盾和問題。本文選取現狀人口、現狀用地、現狀設施等幾種基本現狀進行分析評估。2.2.1現狀人口評估現狀人口評估是用現狀人口調查數據和規劃人口數據的對比評估。據統計,石橋單元現狀戶籍人口14469人,7866戶(戶籍戶數),人均建設用地指標322.86平方米/人;現狀常住人口54282人,25795戶,人均建設用地指標86.06平方米/人;“原控規”規劃人口39530人,戶數約13001戶,人均建設用地指標121.90平方米/人;“現狀控規”規劃人口26387人,約8784戶,人均建設用地指標204.99平方米/人。(1)從現狀、原控規和現狀控規的比較情況來看,現狀人口與原控規規劃人口、現狀控規規劃人口有所變化,主要是由于原控規、現狀控規對常住人口的測算量不足(戶籍人口和戶籍戶數的變化不大),導致規劃人口數較現狀人口低。(2)根據現狀調研情況看,石橋單元城鎮人口的戶均住宅建筑面積基本接近全市平均標準,村居型住宅出租房增多,因此也帶動了大量外地人口的入住,暫住半年以上的外來人口量較大,從而使現狀常住人口數量較大,故在公共服務設施的配套中不僅要保證戶籍人口需求的基礎上,適當考慮外來常住人口的需求(尤其是教育方面)。即在本單元新一輪控規編修中,應根據實際的人口量適當提高公共服務設施等相關配套的設置。2.2.2現狀用地評估本文“現狀用地”的概念為綜合現狀,與“現狀控規”相同,選取以評估開始的時間(2011年7月)為研究節點,將現狀已建在建用地的實地踏勘結果和動態的已批未建用地信息整合的結果。將石橋單元用地綜合現狀情況與“原控規”規劃用地和“現狀控規”規劃用地進行對比評估可知:(1)因滬杭客運專線線位的調整,石橋單元內城鄉建設用地的開發進度相對滯后。石橋單元現狀城鄉建設用地475.63萬平方米,呈現城市建設用地與農居用地相混雜的情況,整體的用地開發缺乏結構性控制。現狀城鄉建設用地主要集中于單元東部;單元西部用地規劃基本未實施,仍以農居用地、農業用地和小型企業(待拆遷)為主。(2)原控規規劃城鄉建設用地481.86萬平方米,現狀已實施用地中符合原控規的城市建設用地(含現狀保留待整治地塊)為198.99萬平方米,占41.3%;根據現狀控規整合的規劃鄉市建設用地共539.59萬平方米,現狀已實施用地中符合現狀控規整合的城市建設用地(含現狀保留待整治地塊)為235.91萬平方米,占43.72%。現狀控規實施的量和比率略高于原控規,但仍未及一半,控規修改有較大的空間和余地。2.2.3現狀設施評估參照《杭州市城市規劃公共服務設施基本配套規定》的公共服務設施配套類型和百戶指標,對石橋單元的戶籍人口進行了公共服務設施配套的分析。石橋單元跨越下城區和江干區的行政界限,而杭州市的公共服務設施基本配套為行政區內平衡模式,因此評估中將石橋單元內各屬兩區的人口分別統計,分別測算兩區范圍內各自需配的公共服務設施的量。由現狀設施評估可知,單元內現狀公共服務設施中尤為缺乏教育、文化、體育方面的配套,現狀商業只能通過現狀存在大量住宅底商提供社區居民的日常生活需求,缺乏居住區所需的大型超市商場。此外,石橋單元內常住人口數遠遠高于戶籍人口數,所以在公共服務設施配套方面,僅滿足戶籍人口的需求是遠遠不夠的。在新一輪規劃修編中需對外來人口的公共服務配套問題進行深入研究。2.3“未來”視角下的規劃評估“未來”視角下的規劃評估,是對區域未來開發潛力的評估。結合控制性詳細規劃編制中用地、交通、市政三個層次的規劃,在評估階段進行用地開發強度、交通模型生成、市政設施容量三方面的評估。此外,從“以人為本”的規劃理念出發,以問卷調查的形式了解公眾對地區發展的意愿,作為確定區域發展定位時重要的參考因素。2.3.1用地開發強度評估用地開發強度的評估,一方面是通過“原控規”和“現狀控規”用地開發強度的對比評價,發現“現狀控規”中存在的問題;另一方面,是對區域用地開發潛力的評估,確定之后的規劃修編中用地調整的方向。據統計,“原控規”用地開發總量為336.46萬平方米,毛容積率為0.70。其中,住宅地塊容積率在0.9-2.2之間,商業地塊容積率在1.5-2.5之間;“現狀控規”用地開發總量為478.52萬平方米,毛容積率為0.89。其中,住宅地塊容積率提高到1.6-2.5,商業地塊容積提高到1.5-3.0。通過這一開發強度對比可知“現狀控規”大大提升了“原控規”的開發強度,居住開發量明顯大于“原控規”,但預測的人口數卻低于原控規,原因在于“現狀控規”為“原控規”和多個局部規劃的機械整合,缺乏全局性的考量,導致整個單元整合之后出現偏差。人口的預測量不足將導致公共服務設施、基礎設施的配套量不足,需重新從單元層面上重新進行人口預測。從用地開發潛力來看,石橋單元受筧橋機場控高影響較大,大部分地塊控高為50米,其余為30米或者低于30米。“現狀控規”已將大部分地塊的建筑高度調整至最大值,小部分地塊有少量調整余地,但對整個單元的總開發量影響較小。新一輪的規劃修編相對于“現狀控規”的用地開發總量的提升幅度已經不大,主要工作在于對用地發展結構的調整。2.3.2交通模型生成評估交通模型預測通過隨機用平衡采用TransCAD交通軟件進行交通量模擬分配。以交通模型生成評估的結果指導規劃修編:(1)對單元路網的優化整合是規劃修編中交通規劃的主要內容。現狀單元范圍內多條鐵路的交匯區域,路網密度過低,只能通過幾條城市干路來疏解交通,發散匯集道路缺乏,各快速路地面道路交叉口交通壓力大;很多城市支路交叉口存在交通安全隱患,交通系統的毛細血管(城市支路)交通不暢。(2)從交通承載能力角度確定產業發展的優勢區位。石橋單元支路交通流量很低,說明本區塊受鐵路、機場等控制條件影響,各類用地的容積率較低,單位用地上的交通生成強度中等偏低。從交通承載能力分析,本單元開發強度有較大提升空間的區域是重工路、楊家路交叉口周邊地區;德勝路、石橋路等道路交通容量提升空間不大,規劃修改在項目布置時,適當考慮勞動密集型單位企業,充分利用本地區外來務工人員。(3)以交通規劃來引導居民出行方式,紓解單元內交通流量。石橋單元外圍干道通往市中心方向的交通流量接近飽和,說明單元外圍,特別是西側和南部受鐵路影響較大,沒有城市支路來分擔干路交通流量,所有交通流必須通過城市干路來疏解,今后在無法增加城市支路穿越鐵路通道的情況下,要利用現有跨鐵路通道,設置自行車專用道,充分發揮公交自行行車與公共交通結合優勢,提高公共交通出行比例。(4)強調幾大大流量交通節點的工程規劃。通過交通模型可以直觀的看出,石橋地區今后交通較為擁堵的制約點集中于以下幾個地區包括:同協路與石大路交叉口周邊地區、石橋路與德勝路地面交叉口、重工路和石橋路立交周邊地區。建議上述節點及地區路網建設時應重視交通工程設計,尤其需要擴大交叉口的通行容量。2.3.3市政設施容量評估市政基礎設施容量評估包括主要市政基礎設施實施評估和市政管線實施評估,對新一輪規劃修編中市政規劃提出要求。(1)主要市政基礎設施實施評估“原控規”中,規劃主要市政基礎設施包括現狀保留的3-7號污水泵站和新規劃的110KV重工變、110KV橫塘變、楊家村電信母局。“現狀控規”中無楊家村電信母局用地,但規劃了多處市政留用地。目前110KV重工變、110KV橫塘變、楊家村電信母局及新規劃通信基站均未建設,主要市政基礎設施實施度為0。上位專項規劃《杭州市污水工程專業規劃(修編)》要求保留3-7號污水泵站;《杭州市區電力工程專項規劃(修編)》保留了110KV重工變與110KV橫塘變,但對兩變電站位置和110KV線路位置也作相應調整;《杭州市移動通信基站布點規劃》要求近期新增規劃基站一座,遠期新增規劃基站3座。根據測算,3-7號泵站規模尚能滿足規劃要求,一定時間內可維持現狀,暫不擴容。下一階段控規編制過程中應繼續落實上述市政基礎設施用地控制,并按專項規劃要求,調整兩110KV變電所位置,增補楊家村電信母局和新通信基站規劃內容。(2)市政管線工程實施評估石橋單元目前已實施了石橋路、德勝路、華中路、重工路等10條道路。根據道路施(竣)工圖及現場踏勘情況,已建道路給水、雨水、污水管線實施度均為100%,電力電纜實施完整度為50%;通信電纜實施完整度為90%;燃氣管道實施度為90%。已建道路市政管線總體實施達標率為50%,未建道路市政管線均未實施,規劃修編可根據新的道路網規劃構建新的市政管線系統。2.3.4公眾對地區發展的意愿評估在現狀踏勘階段,規劃人員采取了多次現場調查、會議、走訪等形式,發放了720份居民問卷、300份企業問卷和60份部門問卷,回收率83%。通過對回收問卷的分析統計,解讀公眾對本區域發展的看法。絕大多數居民認為本單元的居住條件一般,配套不完善,道路的混亂以及各項重大基礎設施建設(機場和高鐵)對本地的居住環境造成了不良影響,居民傾向于本地發展為交通良好,配套齊全的商住區;企業主對本地區的認同度一般,大部分企業主從成本及交通等角度出發,認為希望留在本區域進一步發展,且搬遷意愿不強;各相關部門管理人員認為重大基礎設施的建設和農轉居建設將影響本單元未來發展的格局,建議本單元發展現代服務業、房地產業以及現代物流業,在近期重點加快道路和相關配套設施的建立。總體而言,公眾認為石橋單元發展較為滯后,道路混亂、公共服務設施缺乏和機場、高鐵的限制是影響本單元發展的重要因素。“原控規”基本合理,但由于滬杭客運專線線位的調整和農轉居建設將影響本單元未來發展的格局,需要有統一的規劃進行合理調整和利用。3.評估引導下的規劃修編思路3.1評估對象的動態比較結論“原控規”編制完成之后,局部規劃條件發生了變化,特別是滬杭客運專線線位的調整對整個單元的用地產生了結構性影響,“現狀控規”與“原控規”差異較大。“現狀控規”作為局部規劃的機械整合,無法滿足區域發展的要求,應當進行規劃修編。從整個單元的用地實施情況來看,“原控規”和“現狀控規”的實施度均較低,規劃調整的阻力較小,在這一背景下進行規劃修編,符合超前規劃的理念。3.2“過去”視角指引下的規劃修編思路鐵路是本單元最重要的肌理,高鐵沿線的用地優化是規劃修編的核心內容。滬杭客運專線的建設是“現狀控規”對“原控規”進行調整的依據,而“現狀控規”僅只

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