我國農村最低生活保障行政程序的實證分析

［］D912.1［］A［］1008－9314（2009）06－0070－06隨著我國行政法治的發展，行政程序法治化已提上日程，制定統一的行政程序法典固然重要，但同時，“從行政程序法制之長期的發展方向來看，針對個別行政領域之特質而健全個別行政領域行政程序法制，應是最重要之課題。”[1]另一方面，傳統行政法更多關注秩序行政或侵害行政，對行政程序的研究也多集中于行政處罰等侵害行政領域，而隨著服務型政府成為我國當代政府治理的發展模式和目標，給付行政的實踐在我國也呈不斷發展之勢，理論上對給付行政及其程序研究的薄弱和不足顯現出來。因此，本文試圖對作為給付行政內容之一的我國農村最低生活保障行政程序進行實證性個案研究，以期作為檢視我國給付行政程序現狀的一個窗口，為我國行政程序法治化及社會保障制度的完善提供點滴參考。一、我國農村最低生活保障行政程序的文本分析（一）總體情況農村最低生活保障制度（簡稱農村低保）是我國為保障收入難以維持其最基本生活的農村貧困人口建立的一種社會救助制度，①是我國社會保障體系的重要內容和最后一道“安全網”。從上世紀90年代，我國開始探索建立農村低保制度。1996年底，民政部正式下發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，開始在全國進行試點工作。此后數年我國農村最低生活保障制度曲折發展。2007年7月，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發［2007］19號，以下簡稱《通知》）。截至2007年底，全國31個省（自治區、直轄市），2777個涉農縣（市、區）已全部實施了農村低保制度。[2]但是，在國家或中央層面，農村低保依據多為國務院或民政部門的“意見”、“會議要求”“通知”等文件，沒有一部正式的行政法規或部門規章。②目前，關于農村低保及其程序的最重要也是最高級別的專門規范性文件是2007年7月國務院發出的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發［2007］19號，簡稱《通知》），其中《通知》第四部分從申請、審核和審批、民主公示、資金發放、動態管理等幾個方面對農村低保程序作了規定。就地方來看，可以說我國低保制度的創立過程是“自下而上”由一些地方政府先做起來的，在建章立制方面，一些地方走在了中央和全國的前列，后來，在《通知》的推動下，許多地方也制定或完善了地方性的制度。概括起來，地方上農村低保制度（包括其程序）的規范性文件主要有三種情形：（1）地方性法規，如《上海市社會救助辦法》（1996）、《重慶市城鄉居民最低生活保障條例》（2008）等；（2）地方政府規章，如天津、廣東、海南、浙江、湖南等省均以政府令形式頒布了城鄉一體化或“雙軌制”的農村居民最低生活保障辦法；（3）其他規范性文件，這個層次的文件數量最多，如《北京市農村居民最低生活保障制度實施細則》、《長治市農村最低生活保障實施辦法》、《辛集市農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》等，另外還有些由民政部門制定、經人民政府同意后轉發，如《北京市人民政府批轉市民政局關于建立和實施農村居民最低生活保障制度意見的通知》等，嚴格地講，按照立法法的規定，這些亦應屬于其他規范性文件而不屬于規章。（二）具體內容從中央《通知》和各地的規范性文件看，農村低保的行政程序基本上分六個步驟：“個人申請、基層審查、民政批準、張榜公布、資金發放、動態管理”。但在具體內容上各地又略有不同，主要表現在以下幾個方面：③1.接受申請的機構：《通知》規定：“申請農村最低生活保障，一般由戶主本人向戶籍所在地的鄉（鎮）人民政府提出申請；村民委員會受鄉（鎮）人民政府委托，也可受理申請。”從各地文件看有三種情形：其一，多數地方（如北京、河北、甘肅、廣東、海南等）只規定向戶籍所在地的村委會申請；其二，目前只有浙江、上海等少數地方規定直接向當地鄉（鎮）政府申請，有的地方（如安徽、重慶）雖然規定向鄉鎮政府申請但要求“通過村委會”，有的地方（如天津）規定村委會受鄉鎮政府委托受理村民申請；其三，還有一些地方（如湖南）規定村民可以選擇向村委會或鄉（鎮）政府申請。2.提交證明材料：《通知》對申請人是否提交證明材料未明確要求，從各地文件看，有的地方詳細規定了申請人需要提交的證明材料清單，如《北京市農村居民最低生活保障制度實施細則》的規定，有的地方則只籠統規定提交“相關證明和材料”。但各地文件對所提交證明材料中個人信息的保密均未提及。3.調查機構及程序：家庭經濟狀況調查是低保程序中的重要步驟，《通知》規定“受鄉（鎮）人民政府委托，在村黨組織的領導下，村民委員會對申請人開展家庭經濟狀況調查、組織村民會議或村民代表會議民主評議后提出初步意見，報鄉（鎮）人民政府；鄉（鎮）人民政府審核后，報縣級人民政府民政部門審批。”地方文件的規定大多賦予了村委會“受委托”的調查權，甚至有的地方直接規定了村委會的調查權（如河北、安徽、重慶），只有個別地方沒有把調查權“委托”出去而直接規定鄉（鎮）政府行使（如浙江、海南）。在調查的具體程序方面，各地文件均未明確規定，僅有少數地方籠統規定了調查方式。4.公示（張榜公布）：《通知》要求：“村民委員會、鄉（鎮）人民政府以及縣級人民政府民政部門要及時向社會公布有關信息，接受群眾監督……對公示沒有異議的，要按程序及時落實申請人的最低生活保障待遇；對公示有異議的，要進行調查核實，認真處理。”各地文件中也都對公示作了規定，所不同的是公示的次數以及公示期。可以說，“公示”屬于農村低保的必經程序，但中央和地方文件中都沒有提及對公民隱私、人格尊嚴的尊重問題。5.時限（期間）：《通知》對時限未做要求，有的地方對低保的受理、審核、審批、公示等環節的期限都分別做了具體規定（時限長短略有不同），體現了效率理念，而有的地方文件中則缺少時限要求，或僅從管理方便角度規定“縣級民政部門一般每年集中審批一次，有條件的可半年審批一次”（《湖北省人民政府關于建立農村最低生活保障制度的通知》）。6.說明理由、陳述申辯：《通知》和多數地方文件對低保決定尤其是不給付和動態管理中停發、減發低保金的情形都未明確規定“說明理由”、“聽取當事人陳述、申辯”等程序，但也有部分地方文件中對“說明理由”做了要求，如《上海市社會救助辦法》第十五條規定：“……決定不予批準的，應當書面通知申請人，并說明理由。”有類似規定的還有北京、天津、湖南、海南、廣東等地。不過，中央和地方文件中均未做“聽取當事人陳述、申辯”規定。（三）評析1.我國農村低保行政程序的特點從中央及各地的低保文件中可以看出我國農村低保行政程序中的一些中國特色：（1）屬地管理：我國城鄉低保都實行“屬地管理”原則，即申請人向“戶籍所在地”的基層組織申請低保。從便捷與效率角度看，“屬地管理”原則可能適用于各國的社會保障制度。但是，我國的低保“屬地管理”自有它獨特的現實理由。眾所周知，我國迄今仍然是一個城鄉二元社會，用戶籍制度在城鄉之間劃出的鴻溝很深、很難逾越。目前雖然一些地方已初步建立城鄉一體化保障，④但短期內要在全國真正實現城鄉低保一體化仍然不太現實，社會保障在很長一段過渡期內仍會是城鄉有別的“雙軌”運行機制。這也就意味著，只要是“農村戶口”，農民（即便是進城打工的“農民工”）就不能到“城里”申請低保待遇。但從長遠來看，這樣的政策措施有悖于平等原則，隨著社會的發展，最終會“壽終正寢”。（2）依托基層組織“村委會”：從上文可知，村委會作為基層群眾自治組織，在我國目前農村低保工作中“受委托”從事著信息上傳下達、受理申請、家計調查、張榜公布甚至資金發放等大量工作，有著不可或缺的作用。這固然顯示了農村低保制度的民主參與、基層自治，但同時也是我國國情所決定的。農村低保的實施，尤其是要進行“家庭經濟調查”等大量基礎性工作，需要大量的工作人員、場所及經費，但我國農村低保從一開始試點到現在一直存在工作機構、人員與經費問題。在這種狀況下，素來作為國家政策和分散農民之間紐帶的村委會乃至村干部便被“習慣性”地委以重任。從法理上講，受委托的權力如同行政機關自己行使的權力一樣，應受到監督和制約，包括程序的約束，但從現有政策和文件看，賦予村委會很大實體權力的同時卻缺乏相應的事中程序的規范，其自由裁量權過大。（3）張榜公布：將受助者的名單“張榜公布”，接受群眾監督，這可能是世界上絕無僅有的中國特色，因為從西方社會的價值觀念看，一個人或一個家庭收入多少、是否貧困純屬個人隱私，是絕不應該在大庭廣眾之下給予明示的。[3]然而，在我國，農村低保對象確定難已成為困擾農村低保制度實施工作的一大難題，⑤獲取有關個人和家庭經濟狀況的信息是很困難的。從這個意義上說，作為一種對濫用制度賦予的權利或權力的人的威懾力，將受助者的姓名公諸于眾以“接受群眾監督”也是不得已而為之。同時，據調查，大多數受助者尤其是農民對這方面的“隱私權”并不敏感。但對權利一時的不敏感或漠然不能成為立法者或政策制定者不予保護的理由。現代社會救助強調保護和尊重救助對象作為一個“人”所不可或缺的自由、姓名、肖像、名譽、榮譽、信用、隱私等人格利益，這些人格利益是現代社會的“人”的最高利益，對這些人格利益的保護是社會救助法是否為高水準立法的標志之一。[4]2.農村低保行政程序存在的問題（1）法制化程度低：法律規范的制訂和表現形式是制度建立的重要表征。法律規范的淵源，反映該規范的效力性、穩定性，以及決策機關對該制度的重視程度。規范性文件制定形式的低層次和不統一顯示目前農村低保的隨意性、臨時性，對于大多數農村居民來說，獲得最低生活保障還是一項政策性的權利，而未成為法定權利，[5]現行農村低保操作程序在許多地方還僅是一種工作流程而非法定行政程序。更重要的是，從文書的格式與規范角度說，這些低層次的“通知”、“意見”等文件是下發給民政部門、財政部門等部門及其下級機關的，從本質上說屬于行政機關的內部文件，由于沒有規范的公布程序，很多時候老百姓尤其是最底層的貧困農民難以知曉，信息公開難以落實。（2）可操作性差、隨意性強：《通知》雖然對農村低保程序作了規定，但多為政策性或概括性要求，可操作性不強。就地方來看，有的地方文件規定的程序較詳細、完善、可操性較強，如申請人提交的證明材料、調查內容方式、各種時限、低保金發放領取方式甚至檔案管理（如《浙江省最低生活保障檔案管理辦法》），而在更多地方，不僅規范性文件的層次低而且程序內容較粗糙、操作性差、帶有很大隨意性。（3）偏重管理忽視程序公正：從《通知》具體規定看，除了信息公開、公示的要求外，對基層組織及低保審批機關的權力沒有其他程序的具體約束。地方文件中除少數有“說明理由”要求外，大部分僅僅從方便管理的角度規定了相對人許多義務，如提交各種證明材料、接受調查、收入發生變化時主動告知管理機關等，對相對人的程序性權利幾乎沒有規定。造成這些問題的根源除了我國“重實體輕程序”傳統思想的影響，還在于在最低生活保障中陳舊的“恩賜”觀念仍在作祟。在這些思想和觀念的影響下，現行制度和程序的設計更多把受助者預設成“懶漢”或“刁民”，卻忽視了把保障者預設成權力的“尋租者”和腐敗者。二、我國農村最低生活保障行政程序的實踐檢視（一）實踐考察對一項制度的分析不僅要分析制度內容本身，還要考察這項制度運行的實際狀況及效果。那么，目前農村低保的具體實踐操作過程是怎樣的呢？為此，筆者收集了一些調研報告及新聞資料并在農村做了一些走訪和調查，下面例舉兩個典型個案：個案1.河南省某村：該村在拿到低保指標后，村干部把指標分到各村民小組，由組長來決定。每個組長都有一套自己的低保標準。如7組王組長分配5個低保指標的考慮是：首先，因為去年的低保戶中就有1人享受過低保，所以今年不再繼續享受，雖然報到鎮里的名單還是這一戶的5口人。其次，今年的5人與去年的5人又不同：1個殘疾人，這是組上的唯一一位殘疾人，去年沒有照顧，今年應該考慮；1個是比較聽話的人，盡管這人家里不困難；1個是有子女讀大學和高中的，這種情況應該予以支持；1個是與他平時關系比較好的、支持他工作的人；最后1人是給他自己，他覺得作為一種當組長的補償這個錢自己應該拿。事實上，像王組長這樣考慮的不止一個，在報到鎮里的名單上就有許多組長的名字，有的組長雖然沒上名單，但實際上享受。低保名單在村里并不會公布，村民根本不知道誰在享受低保，意見很大。[6]個案2.海南省萬寧市某村：雙目失明、長期臥床的84歲老人鄭瓊昌一家10口人，4個殘疾、3個重病。他家曾多次向村委會申請低保，但均沒有答復。相反，當地很多生活殷實的村干部家屬卻一度成了低保對象。萬寧市民政局局長說，這種現象并不只是發生在個別村。對于程序問題，萬寧市民政局低保股股長說，民政局只負責審批，村里和鎮里如果不往上報，他們也沒有辦法。鎮有關負責人也認為申報的責任主要在村委會。而很多村民直言不諱地說，村干部不按照程序辦事，既不與村民小組進行討論，也不上門調查，更不進行公示。所以，提交再多的低保申請，也只能是“石沉大海”。[7]這些事實現象[8]雖然不能涵蓋目前低保實際運行的全部情況，但仍有一定的普遍性。毫不諱言，惠及農民的低保政策在有些地方并沒有得到很好的落實，甚至扭曲變形偏離了制度設計的正常軌道。就程序而言，目前文本中并不完備的程序規定在實踐中又被“大打折扣”，《通知》和各地規范性文件中要求的民主評議、公開透明程序在實踐中也大多流于形式或被基層的“潛規則”替代，出現大量的“人情保”、“關系保”，甚至成了當地干部的治理手段。（二）思考：程序與實體的互動一方面，實踐的困境直觀地說明了：公開、公正程序的缺失使得國家的惠民政策沒有達到預期的效果，使得政府的給付“好事沒辦好”，這從反面印證了作為給付行政的最低生活保障制度對法治及程序的訴求。社會國家原則要求國家積極作為，但是社會國家原則不能是孤立的，它必須與基本權利、尤其是自由權，以及法治國家原則聯系起來理解。[9]一般而言，現代法治對行政的規制包括實體法和程序法兩方面。實體法規范的健全與完善是基礎和前提，同時，隨著行政自由裁量權日益擴張，對其進行實體性控制難度較大，通過程序控制權力便成為法治的一個重要內涵。農村低保作為社會保障行政既專業又復雜，且與金錢、實物給付相關，行政主體及其工作人員由此而掌握有較大的權力以及裁量權，作為控制權力和裁量權濫用方法之一的程序控權方式便理應受到重視與考慮。[10]另一方面，由于種種原因，社會保障行政尤其是農村低保的相對人基本上是社會生活中的弱者，他們所擁有的能力和占有的資源相對困乏，只有足夠的程序保障才能使得國家和社會給予他們生存照顧與人本關懷落到實處，而不是可望不可及的餡餅。近些年來，我國逐步推進農村社會保障制度的全面實施，逐漸加大了對農村低保的財政投入。⑥政府在社會救助中發揮的作用越積極、越重要，對于正當程序的要求也就越強烈。目前，擬定中的《社會救助法》將農村低保首次寫入了法律，[11]而社會救助法應是實體法和程序法的統一體，公開、公正、公平的救助程序應是該法不可缺少的一部分。另一方面，實踐的困境也令人深思：為什么現有規定的民主評議、公開透明程序（盡管并不完備）在現實中蕩然無存或者流于形式？目前一些地方農村低保政策“變形”僅僅是因為程序規范的不完備或者正當程序理念的薄弱嗎？實際上，實踐的困境不僅反映了低保行政正當程序的缺失，而且折射出缺失的程序本身內含的某些實體性因素，如：（1）農村低保資金保障及保障標準問題使得信息公開難到位。目前我國農村低保資金的籌集以地方為主，中央財政對財政困難地區給予適當補助。有一些財政承受能力較差的地方采取量體裁衣、看米下鍋的做法，即沒有根據保障標準來確定保障對象，而是根據財政承受能力來確定保障對象的比例，根據這個比例分配保障對象的名額，而保障標準只在發放保障金時才有實際意義。這種狀況造成幾乎所有的地方低保規范性文件都沒有規定救助標準的確定原則和方法，⑦似乎救助標準就是由行政機關單方面確定，與救助對象無關的一件事情。這樣的隨意性、臨時性又怎么做到信息公開與提前告知呢？無怪乎一些享受低保的村民說村委會每年只給一袋面粉，他們也不知道應該領多少。（2）鄉村治理的困境等因素使得村委會把低保“公事私了”。取消農業稅及村財鄉管等稅費改革后，低保金在村委會那里就變成了非常珍貴的治理資源。[12]村委會“受委托”實施農村低保工作，依據上級文件標準實施程序操作成本較大，而對村干部并沒有相應的激勵制度約束其行為，[13]再加之村干部在村莊的信息壟斷地位，[14]于是，低保便成為村委會及村干部的治理手段從而簡化程序、“公事私了”，甚至成為農村干部違法犯罪的新領域、新特點。[15]（3）管理體制機制不健全使得審批監督程序簡化。農村低保工作試點從一開始就沒有專門的機構和人員，各環節管理以及有關部門的工作職責，都沒有較為明確的規定，⑧而且經費沒有保障，工作手段落后，以致工作程序不細、隨意性大，對村委會等基層組織的工作疏于監管。諸如這些實體性因素制約、吞噬著程序法治的實現和價值，再完美的程序規則也常常會被這些制度或實踐中的實體內容扭曲。可見，實體對程序具有重大的制約作用，程序本身內含著某些實體性因素。[16]三、結語農村低保作為一種社會保障制度，是給付行政的重要內容和方式，農村低保行政程序的現狀在一定意義上也反映了我國行政程序的整體困境。程序的價值和功能已在理論上得到精徹的闡釋，也被無數的實踐從正反兩面加以證明，但程序的法治化必須從程序本身以及程序所蘊含的實體性內容全方位著手。我國確曾有“重實體輕程序”的傳統，但在目前社會轉型期許多領域我們的實體法、程序法都同樣困乏，而且互相制約和影響，方興未艾的社會保障給付行政領域尤其如此。我國農村低保行政程序的完善，一方面，不能走向一種程序烏托邦或者說程序浪漫主義，不能為程序而程序，而必須與實體問題相結合，因為程序本身無法承受過重的負荷，經濟改革、社會轉型的背后是各種利益的重新洗牌和調整，而這種利益的調整需要大量實體法律制度的介入，通過公平、效率的制度安排把各種利益調試到最適當的位置。[17]另一方面，在實體法規范不充分并存在許多制約程序價值發揮的現實障礙的情況下，不能認為正當程序是一種多余的“奢侈品”而放棄，相反，低保程序的正當化、法治化對于我國的農村、農民不僅必要而且急需。既重視實質性的服務與給付，同時又關注和體現相對人的程序性權利，才是實現社會正義的合理路徑。［收稿日期］2009－08－10