上海地區保障房項目的特點與運行機制探討,項目管理論文1問題的提出保障性住房一般包括經濟適用房、公共租賃房、廉租住房和動遷安置房等。隨著2020年上海地區保障房項目的集中交付，其運營難、管理難、糾紛多等社會問題也接踵而至。甚至有人斷言，運營問題不解決，保障房項目會成為21世紀高樓大廈里的城中村[1]。究其原因，上海的保障房項目在全經過管理上存在著雙軌制，即規劃、建設、分配階段主導，使用運營階段市場主導。從全經過統籌管理的視角，針對雙軌制所造成的重建設、輕運營的問題，探尋求索應對機制，一方面能夠解決好現有的矛盾，另一方面可以以為我們國家當前城鎮化建設提供一些思路。保障房項目管理的全經過，大致能夠劃分為規劃、建設、分配和使用等四個階段。當前對其規劃、建設、分配三個管理階段已有較多的研究。相比之下，使用階段的研究尚未得到應有的關注，缺乏對保障性住房施行中出現的新問題的治理研究[2]?，F有少量研究主要在物業管理形式和管理主體兩個方面，如保障性住房物業管理形式的比擬分析[3]、社區自治辦法[4]；基于經濟適用房住戶滿意度影響因素實證分析提出適度干涉等原則[5]、借鑒香港公屋的社區管理制度[6]等。保障房項目是一個階段多、周期長、牽涉面廣的復雜經過，單一階段的應對難以解決保障房項目使用階段發生的問題。所以，有必要從全經過統籌管理的角度，系統地、綜合地考慮使用階段出現的問題，創新運營機制。2上海地區保障房項目的特點保障房項目相對于其他住宅產品，愈加遭到詳細城市的人口狀況、經濟政策、城市規劃等眾多條件的制約，上海地區的保障房項目在具備一些共性之外，有著本身的區域特點。2.1容積率高、人口密度高、選址偏僻由于保障性住房具有社會保障的性質，上海市對用地、戶型、建筑面積等有嚴格的控制。以單套建筑面積為例，(上海市保障性住房建設導則〔試行〕〕中規定，房型必須以Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ型為主，Ⅰ型50m2左右，Ⅱ型60m2左右，Ⅲ型85m2左右，套型面積還分別按動遷安置房、經濟適用房和公共租賃房等三類設置相應的標準。部門從最初對保障性住房項目的定位就決定了其屬于大型的寓居社區高容積率、高層樓、一梯多戶、人口密度高。上海保障房項目多處于城郊結合部位，交通、商業、教育等配套設施無法同步跟上，給入住的居民們帶來了很多的不便，給項目的使用、運營管理帶來了非常大的困難和壓力。2.2項目的建設和運營雙軌制上海地區保障房項目規劃、建設、分配階段基本上由主導，無論是設計要求還是建設周期，市建交委都有嚴格的規定，而項目建設完工后的使用運營則按一般商品房操作，即以市場主導的形式運營。由于前端的主導，保障房項目規劃建設階段所碰到的瓶頸問題，如建設用地、建設資金等，都由從制度上和政策上解決。保障房項目的性質使得后期運營階段面臨的問題，僅僅依靠市場手段無法有效解決，即便在發達國家這也1[7]。正是前后軌的脫節導致保障房項目的經營問題、管理問題突現。在經營方面，上海市對一般商品房的物業管理費采用限價方式，保障房也不例外。以徐匯區為例，保障性住房的物業服務費定價不能高于2005年出臺的上海市分等收費的二級標準，但當時上海的最低工資為690元/月[8]。時至今日，最低工資于2020年四月調整為1620元/月[8]，加上2008年(勞動合同法〕的施行和滬府發〔2018〕26、27、28號文〔非滬職工綜合保險改成城鎮保險等〕，都使得保障房項目的經營成本大大增加。另一方面，(上海市保障性住房建設導則〔試行〕〕中要求，新建保障性住房按四高標準建設，華而不實一高就是高標準管理，但卻沒有相應的高價格、高營收與之匹配，顯然有悖于市場規律。2.3保障房項目以動遷安置房為主上海地區的特點致使其保障房構造嚴重失調。以2018年為例，全市累計供給保障性住宅用地764公頃，作為保障性住房主力的經濟適用房和公共租賃房總量僅有133公頃，而動遷安置房用地則有590公頃，其占比超過了76%[9]。而2018年8月5日公布的(上海市動遷安置房管理辦法〕中規定：動遷安置房在獲得房地產權證后的3年內，不得轉讓、抵押，換言之，即三年以后動遷安置房就有可能變成一般商品房。以徐匯區馨寧公寓為例，該小區本來由動遷安置房和公共租賃房構成〔權宜之計暫時由兩家物業公司管理〕，而三年后可能成為少部分商品房、大多數保障房混居的樓盤?，F有的政策和法律顯然還未覆蓋這個層面，可想而知，任由現有的市場主導形式，后續問題可能層出不窮。3保障房項目運營機制的討論由于保障房的對象屬于中低收入家庭，從社會學角度看，他們代表著特定的社會階層，有著類似的價值觀、人生觀。后期運營解決不好，絕不僅僅僅是經濟問題，甚至會帶來重大的社會問題[10]。所以有必要基于保障房項目的特點，緊緊圍繞服務對象，從規劃階段的開發管理、建設階段的工程管理、分配階段的機制管理、使用階段的社區管理〔上海地區或稱為綜合治理〕四個方面，對保障房項目施行全經過統籌管理，將現有在前面各階段的主導作用向產業鏈下游使用階段沿伸出去。這樣，主導、市場為輔的全經過統籌管理運作戰略，既能解決上海地區當前保障性住房項目雙軌制的嚴重脫節，克制當前項目中普遍存在的重建設，輕運營的通病，又能夠更好地具體表現出施行救濟和保障的初衷，確保保障性住房的可持續發展。3.1建立住戶、居委、物業前期參與的機制由于在規劃建設階段發揮了主導作用，上海地區的保障房項目無論從房屋質量上還是小區環境上都很完美，但隨著這些項目的交付使用，敲墻、黑車、臟亂差等問題也暴露出來，假如在項目規劃階段和建設階段更有針對性，很多問題能夠有效躲避。譬如：敲墻的出現一定程度上反映了房型設計不合理；黑車的出現反映了保障房項目選址偏僻，交通配套不是十分完備；臟亂差一定程度具體表現出了物業公司小區環境管理不到位，而深層次看則是經營困難、難乎為繼等。而這些問題假如能在項目決策、規劃、建設階段充分聽取保障對象、物業公司的建議或意見[11]，讓政策制訂者和建設主管部門充分了解中低收入家庭衣、食、住、行等生活習慣，從法律法規的制定到項目完工驗收，將長期積累的管理知識與生活經歷體驗融入進去，不僅能從源頭上優化項目，減少上述脫節，還能夠為以后的合理運營、長效管理打下良好的基礎。為此，需要建立保障房項當前期參與機制，如此圖1所示。3.2施行主導、以房養房的經營機制上海地區保障房項目大多采用的是BT形式，這種形式在規劃建設階段獲得了良好的效果，突破了很多政策瓶頸，但在項目的使用階段卻實行市場化運作。這種雙軌制使得特定項目的建設成果在使用階段難以具體表現出，導致后期的物業運行陷入物業管理費限價物業公司經營困難服務質量低收繳率低的惡性循環。所以針對面向特定階層的特定項目，為切實展現保障房政策的成效，應該在使用階段繼續發揮作用，實行主導、以房養房的經營機制，如此圖2所示。首先，主管部門應引入第三方評估機構，對保障房物業管理的各項服務標準、價格、成本進行測算，每年確定當地保障房的平均市場經營水平。這樣一方面能夠對物業公司的經營狀況施行評估，另一方面根據評估情況對其用于補貼的經營性收入施行監管。其次，建立特定的保障房物業管理供給商數據庫，在其范圍內招投標，提高進入壁壘。保障房的屬性決定了必須由具備相應實力、相當經歷體驗的物業公司來運作，以確保其使用壽命和服務質量。第三，配備一定比例的經營性資產。蘇州市建設局要求開發商在開發樓盤時，配備一定面積的經營資產，其收入用于補貼物業公司的日常運營。上海可以以借鑒這方面的經歷體驗，在相應的服務標準下，根據保本微利的原則和第三方測定的經營水平，提供相應的經營性用房。與此同時，將公共部位的經營權納入物業公司的經營范圍，通過其獲取合法經營收入。如此，不僅能夠從行政補貼中脫離出來，到達以房養房的目的，不再陷入售后公房的怪圈，而且企業又能夠按準市場化運作形式來解決運營問題[3]。最后，從稅收減免上、政策制訂上對保障房的物業管理企業進行扶持。3.3實行、住戶、第三方的監管機制保障房項目的后續管理應納入社會管理的范疇，正如有些學者提到的，但凡那些住房問題得到有效解決的國家和地區，都普遍采取了成功的主動干涉機制[12]。當前上海地區保障房管理中所產生的眾多問題并非某一個委、辦、局或物業公司能夠解決，所以應借鑒新加坡市鎮委員會的辦法[13]，牽頭將各相關部門〔如：城管、工商、房地局、街道等〕組織起來，成立專門機構對項目使用階段的各項工作施行統一管理。整個社區在對野蠻裝修、敲詐訛詐、居改非、群租等違法行為施行有效管理的同時，定期對物業公司的經營狀況、服務質量、經營性收入的使用實行監督。專門機構在每年對管理水平、服務質量、客戶滿意度進行評估的基礎上對其擇優汰劣，最終對住戶負責[13]，如此圖3所示。3.4圍繞三個機制，健全使用階段法規體系當前保障房項目的發展如火如荼，根本原因是房地產市場宏觀調控的結果。建管根據是國家在宏觀調控階段制定的特殊政策，而這種政策上的不確定性以及房地產市場的不確定性致使全國各地保障房使用階段的法律法規未構成體系，上海地區也不例外。尤其是現有的相關法規，在面臨項目后期運營時很不適應，如住戶的群租、切割承重墻、改變設計用處等問題，按現有的行政執法方式操作需要幾個月時間，屆時違章已經既成事實、構成氣候。十分是違規出租問題不僅嚴重影響了保障房政策的施行，更深層面上危害了社會公平[2]。因此前述保障房前期參與機制、經營機制、監管機制假如沒有系統的、連續性的法規體系作保障，類似違規違章后果會進一步放大而積重難返。建立有針對性的使用階段法律體系，必須以降低上述兩個不確定源作為切入點[14]。降低兩個不確定源要依托前期參與機制、使用階段的經營機制和監管機制三個平臺。而三個平臺的有效施行，則需要圍繞保障對象的特點，制定專門的、有針對性的法律法規。須從項目全經過統籌管理的視角出發制定覆蓋三種機制的法律體系，尤其后期經營中如一個小區多家公司、服務項目的設置、裝修押金的收取、業主大會的籌建等方面突破現有的法規框架，給挑選后的物業公司授予適當權限。4結語保障性住房建設是關注和解決民生的重要舉措，是以人為本，以民為先的詳細具體表現出。本文基于項目全經過統籌管理的視角，在分析上海地區保障房項目特點的基礎上，建議項目規劃建設階段建立施行前期參與機制，使用階段施行主導、以房養房的經營機制，實行機構、住戶代表、第三方的監管機制，并以降低政策和市場的不確定性為切入點，健全使用階段法規體系，以消除當前保障房項目雙軌制的困惑?？傮w上看，當前國內對保障房項目使用階段的研究尚處于起步階段，實踐中還有很多需要探尋求索的新問題，今后能夠在項目運營方面進行更深切進入的研究。[以下為參考文獻][1]張文菁.聚集保