水利風景區存在問題與對策建議

水利風景區經過水利行業從業人員10多年的培育和推動，實現了規模化增長，進入了發展的“黃金機遇期”。在此期間，水利風景區肩負著規模增長和質量提升的雙重任務，二者相輔相成，決定了新常態下水利風景區發展要把握的主要矛盾、內在規律和發展方向。本文通過現場調研，結合各省區市國家水利風景區管理部門的經驗，梳理出2015年新常態下國家水利風景區發展的關鍵問題，并提出對策。一存在的主要問題（一）各地對水利風景區的認識不盡一致對于水利風景區建設，各地和社會各界認識不同，因而發展也不同。水利行業的部分從業人員還存在對國家水利風景區中水利風景資源的潛在價值和水利風景旅游的社會需求認識不足，對水利風景區的綜合發展前景認識不清的現象；一些主管部門也存在“等靠要”的心理，缺乏市場意識。水利風景區是民生水利的重要載體，其核心價值和功能在于社會服務功能。自創建以來，水利風景區在提升水利工程的資源價值、生態價值和民生價值方面作用非常顯著。未來水利風景區的發展還有較大的提升空間：一是水利風景區的扶貧致富社會服務功能與國家全面建設小康社會和2025年脫貧目標還需結合得更緊密，需要力爭通過水利風景區的發展帶動周邊城鎮和村寨的發展，充分釋放水利風景區的扶貧功能。二是水利風景區在發揮傳播水文化、水科普知識以及水生態觀念等科學教育與環境教育功能方面還有較大的創新發展空間。三是水利風景區從業人員的素質和接待服務質量與水平還有待進一步提升。未來還可通過扶貧、科普和旅游等社會服務功能的進一步提升和發揮，來全面提升水利風景區的社會服務水平。（二）水利風景區政策法規體系尚不健全一是現有的水利風景區政策法規尚不完整，還有一些缺項；二是已有的相關政策法規隨著水利風景區的快速發展顯現出一些不足；三是前瞻性、引導性政策法規研究相對滯后。隨著經濟社會的發展和工作的推進，各地水利部門對水生態文明、水利風景區的功能作用逐步認知，也不同程度地期望建設發展水利風景區。水利部2013年頒發了《水利部關于進一步做好水利風景區工作的若干意見》，明確要求開展資源調查、編制發展規劃、融入水利工程建設。但現行的工程規劃、設計和建設管理規定對此沒有相應的要求，水利工程技術規范、定額標準等對水生態文明的響應遠遠不夠，“瓶頸”問題亟待解決。（三）水利風景區規劃體系尚不完善一是水利風景區規劃體系不完善。主要表現在規劃層次體系不完善，目前大多數水利風景區停留在總體規劃層次，編制控制性詳細規劃和修建性詳細規劃的風景區不多。二是規劃人員專業結構不完善。國家水利風景區在規劃過程中往往涉及生態環境保護、水利工程安全、旅游設施建設等多個領域，當前缺乏能夠很好統籌國家水利風景區社會效益、生態效益以及經濟效益的人才和規劃團隊。三是規劃主體不明晰。規劃團隊多從自己習慣或擅長的角度出發對水利風景區進行規劃，有的過分側重旅游開發，有的行業色彩太濃，很難形成科學的頂層規劃。四是水利風景區旅游規劃的執行與管理也不完善，導致很多規劃不能很好落地實施。特別是如何與當地城市規劃、旅游規劃、交通規劃、生態環境保護規劃等實現“多規合一”、有機結合，這是當前水利風景區規劃面臨的最大問題。（四）水利風景區發展尚不均衡當前，水利風景區發展存在多種不平衡現象。首先，表現為區域發展不平衡，東部沿海經濟發達地區的省份，比如山東、江蘇等，水利風景區的數量較多；而西部經濟欠發達地區的省份，比如云南、西藏等，水利風景區的數量相對較少。在各省區市內部，區域發展差異也較大，比如吉林省共有國家水利風景區22處，大多數分布在該省中東部，西部僅占23%。其次，表現為國家水利風景區發展的質量不平衡，有的水利風景區發展得較好，比如黃河小浪底水利風景區、湖南常德柳葉湖水利風景區等，有的水利風景區則舉步維艱。最后，表現為水利風景區類型結構的不平衡，目前水庫型、自然河湖型、城市河湖型水利風景區數量較多，而濕地型、灌區型、水土保持型水利風景區數量則相對較少。（五）水利風景區品牌質量參差不齊水利風景區發展的另一個主要問題是生態產品單一，缺乏特色，同質化開發。一方面，景區對水利工程文化和區域特色文化挖掘、表現不夠，一定程度上存在同質化現象；另一方面，景區經營管理粗放，品位不高，距社會公眾期望有較大差距。相同級別與類型的景區，由于設立的時間不同、規模不同、發展起點不同，也產生了不同的綜合效益。有的景區投資渠道單一，在資源、市場以及開發能力等方面的不足，導致水利風景的開發相對較少，發展較緩。整體來看，水利風景區建設與管理人才缺口較大。有的景區在團隊配備與人才隊伍建設中，重工程建設，輕經營管理，懂經營管理的人員明顯偏少，也影響了景區的經營管理質量。二對策與建議（一）主要對策1.提高社會對水利風景區的認識進一步強化水利風景區的公益宣傳，使全行業認識到國家水利風景區對生態水利、民生水利和水生態文明建設的價值，以及對整個水利事業發展的轉型價值、新增長點價值、可持續發展價值。經過10多年發展，全社會對國家水利風景區的認知度日益提高，水利風景區的知名度快速上升，未來要重點提高水利風景區的社會美譽度。為此，全行業應重點培育好精品水利風景區或典型水利風景區，形成產業支撐，提高綜合效益和行業地位，這也將倒逼行業內部思想觀念創新、制度創新，主動轉變發展方式，從而促進行業地位提升和社會美譽度提升。2.促進水利風景區區域均衡發展針對全國水利風景區區域發展不均衡的格局，水利風景區行業管理部門應通過宏觀調控、政策引導和資金扶持等手段，平衡區域發展規模，提高行業整體發展水平，優化風景區的類型結構，調動不同地區的積極性，釋放全行業的生產力。而在水利風景區類型方面，根據實際需求，應再增加新的風景區類型，從目前實踐看，需要增加江河源頭型、水文化型和濱海型等水利風景區，以凸顯國家水利風景區的公益性，并提升水利風景區的社會形象。未來，為保持水利風景區系統的開放性，同樣可以根據水利風景區發展實踐，適時增加新的水利風景區類型。3.突出水利風景區特色與品牌打造特色景區，要注意以下幾個方面。第一，準確把握水利風景區的核心功能，強化其在水生態文明建設中的核心地位以及對“保護水環境、修復水生態、弘揚水文化”的環境展示、審美和教育作用。第二，突出景區建設與水利工程建設有機融合。第三，堅持景觀建設與水文化等精神內涵高度融合。水利風景區是一筆巨大的無形資產，水利風景區的品牌建設離不開宣傳。國家水利風景區要聯合政府、企業和協會組織打造全行業立體化的宣傳促銷平臺。首先，要造勢世界水日、中國水周宣傳活動，形成國家水利風景區宣傳的高潮。其次，可通過報刊、網絡、新媒體、廣告、宣傳冊等多種宣傳渠道實施立體化和常態化的宣傳。再次，可通過產學研政交流和省際交流與學習，舉辦全國水利風景區高層論壇、全國水利風景區作品征集等各種論壇和活動。最后，可通過組織各景區單位參加風景旅游推介會、招商洽談會、博覽會和交易會等，加強產業交流和整體宣傳。（二）主要建議1.完善水利風景區政策法規體系根據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環境保護法》《旅游法》《城市規劃法》等有關法律法規，吸收各省區市的水利風景區管理辦法和意見等地方政策法規，進一步完善《水利風景區管理辦法》《水利風景區評價標準（SL300-2013）》《水利風景區發展綱要（2005）》《水利旅游項目管理辦法（2006）》《水利旅游項目綜合影響評價標準（2008）》《水利風景區規劃編制導則（2010）》等。同時，抓緊研究出臺國家水利風景區獎勵、復查、整改、提升、退出等辦法和規定，爭取出臺《水利風景區管理條例》，把水利風景區的設立、規劃、保護、利用和管理等及人員、編制、經費等納入法制化軌道，確保未來水利風景區的建設、管理和發展有法可依。對于大型國家水利風景區（1000平方公里以上）可以實施“一區一法一策”。此外，推動地方政府把水利風景區規劃納入地方經濟社會綜合發展規劃體系，倡導地方黨委政府將水利風景區創建列入年度政府工作安排，進行督導辦理并與績效考核掛鉤。2.完善水利風景區規劃體系堅持科學定位、高點起步、統籌安排，在搞好水利風景資源普查，摸清家底的基礎上，制定全國和地方的水利風景區發展總體規劃及各個景區的詳規，按管理程序審批后，嚴格落實，確保水利風景資源優化配置、合理利用。為此，要建立從總體規劃、控制性詳細規劃到詳細規劃的一套完整的水利風景區規劃體系，做好與相關規劃的銜接，要著手編制控制性詳細規劃和詳細規劃編制導則。對規劃人員的專業結構提出合理的要求，對規劃內容體系做出合理的規定，強化對規劃的管理與實施，通過法定程序把水利風景區規劃納入“十三五”國民經濟與社會發展規劃，落實規劃的實施主體及其責任。3.構建水利風景區多元投融資體系為推動水利風景區的可持續發展，投融資方面仍需要“兩手發力”：一是爭取國家財政資金或地方財政資金的直接支持；二是繼續爭取將水利風景區納入現有水利項目的預算之中；三是創新融資模式，積極推進所有權、使用權、經營權三權分離，推廣PPP等模式，并使其更好地面向社會、面向市場開放。政府可以設立水利風景區專項引導資金和產業發展培育基金。同時，需要對水利風景區的水利工程建設在立項和資金安排方面予以優先考慮。在此基礎上，要在全行業引入市場機制，拓展景區主體融資渠道，創新投融資體制，建立一個政府主導、部門監管的“政府投資、社會融資、招商引資”等“多渠道、全方位”的水利風景區建設投融資體系。4.建立風景區監管與退出機制我國國家水利風景區建設已有10多年時間，從2001年水利部水利風景區評審委員會正式成立，到2004年我國首套《水利風景區評價標準（SL300—2004）》，再到目前的《水利風景區評價標準（SL300—2013）》，我國的水利風景區評價標準已經建立起來。目前，我國國家水利風景區雖有一些獎懲措施，但是國家水利風景區的日常監督檢查、督促整改提升的管理機制尚未建立起來，退出機制也尚未建立。目前，僅山東、江蘇建立并實施了退出機制。我國現有的十五批國家水利風景區中，有的起步較早，缺少頂層設計，標準比較低；有的規劃沒有真正落實，后續的建設與管理嚴重滯后；還有些僅滿足于命名掛牌，疏于管理提升。不符合現行評價標準的國家水利風景區如果繼續掛著國家水利風景區的“金牌”，將降低游客的滿意度，有損國家水利風景區的美譽度。為此，建立退出機制是國家水利風景區管理的必然選擇。5.加強水利風景區專業人才培養國家水利風景區應完善人才保障機制，有計劃、有重點地引進一批高層次水利、生態、旅游等方面的人才，尤其是生態和旅游方面的人才。強化人才培訓，重視從業人員專業技能和素質的提