武漢市文化體制改革實踐研究

2002年黨的十六大做出了深化文化體制改革，發展文化事業、文化產業的戰略部署，文化建設的重要性進一步凸顯。自十六大以來，國家先后出臺了一系列文化體制改革相關政策法規，文化體制改革工作深入開展。武漢市文化體制改革工作的開展緊跟國家文化體制改革的步伐。以國家文化體制改革政策為綱領，武漢市先后出臺了一系列文化體制改革的政策法規。近年來，武漢市文化體制改革工作穩步推進，且成績斐然。一武漢市文化體制改革的主要階段十六大以來武漢市文化體制改革大致經歷了“局部試點”、“全面推廣”和“整體推進”三個階段，武漢市文化體制改革由點到面，逐步推進并深化，取得了豐碩的改革成果。（一）局部試點階段（2003～2005年）2003年8月，武漢市出臺了《武漢市文化體制改革綜合試點工作方案》，武漢市文化體制改革開始“局部試點”。這一階段武漢市先后出臺了《武漢市文化強市建設綱要（2003～2012年）》、《武漢市文化發展規劃（2004～2010）》、《武漢市文化體制改革總體方案》和《武漢市促進文化改革發展的若干政策》等多個政策文件，從“頂層設計”上為武漢市文化體制改革保駕護航。在相關政策的指導下，武漢市文化體制改革工作穩步推進，主要改革成果如下。1.完成了市新華書店的股份制改造，新華書店的發展進入新時期2004年市新華書店實施股份制改造，掛牌成立了武漢市新華書店股份有限公司，在國有控股的前提下實現了投資主體多元化。公司由武漢出版社代表國有文化資產授權管理部門作為國有控股方，書店經營管理團隊及員工持有股份，并由湖北省新華書店股份有限公司及民營企業凱比特投資有限公司作為股東。實施股份制改革，讓新華書店實現了從政府的一個下屬單位到一個真正獨立的市場經營實體的轉變。此外，公司還通過內部管理機制和運營機制的改革，不斷提升了公司的市場競爭力。在人事制度改革方面，公司管理層按照變“減員增效”為“穩員增效”的原則，通過做大企業來創造更多的崗位，沒有將原有員工強行推向社會，贏得了員工對股份制改革的信任。此外，公司建立并完善了人力資源管理制度，根據不同的崗位確定考核內容，做到績效與薪酬掛鉤，形成了良好的激勵機制，大大提高了員工的積極性。在公司運營機制改革方面，公司以連鎖經營為突破口，取消各區級店的獨立法人資格，將城區內新華書店整合成了一個具有獨立法人資格、自負盈虧、獨立經營的企業，實現了統一經營。同時，通過連鎖經營、物流配送、電子商務等現代流通手段，公司對傳統的流通網絡體系進行改造，使公司資本的運營效率和企業的經營服務水平得到了明顯的提升。2.組建三大文化集團，積極推進集團管理體制改革為了整合全市文化資源，培育骨干文化企業，將文化產業做大做強，武漢市政府很早便開始致力于組建文化集團。2003年，武漢晚報社并入長江日報社，組建長江日報報業集團，形成武漢市屬報業抱團發展的戰略格局。此后根據市委宣傳部組織制定的《武漢廣播電視總臺（集團）組建及改革方案》和《武漢出版集團組建方案》，武漢市先后組建并成立了武漢廣播電視總臺和武漢出版集團兩大國有文化集團。在完成集團化改造后，三大國有文化集團積極進行集團內部管理體制改革。其中，長江日報報業集團自成立以來在管理體制方面的改革可以說是具有代表性的。自成立以來，長江日報報業集團便一直按照現代企業制度的要求，加快推進公司制改造，完善法人治理結構。在管理體制改革方面，集團對原有機構進行了精簡，將原有機構中重疊、冗余的部分進行了整合，并通過對廣告、發行、印務、實業、網站等資源的整合，實現了集團資源的統一管理，建立了較為完善的集團內部管理模式。在人事管理上，集團通過出臺《定崗分流方案》、《處級干部競爭上崗實施方案》和《員工雙向選擇實施方案》等人事管理制度，在集團內形成了“正處級干部競爭上崗、副處級干部選聘上崗、全體員工雙向選擇”的競爭機制，通過深化人事制度改革，調動了集團員工的積極性，提高了人力資源管理的科學化水平。[1]（二）全面推廣階段（2006～2010年）2006年7月，湖北省文化體制改革工作會議在武昌召開，會議下發了《湖北省深化文化體制改革實施方案》，該實施方案公布了湖北省文化體制改革試點地區和單位名單，武漢市成為湖北省首批綜合性試點地區。按照會議要求，武漢市等6個綜合試點地區要率先全面展開文化體制改革，發揮好示范帶頭作用。武漢市文化體制改革進入“全面推廣”階段。這一階段，武漢市開始推進國有文藝院團的轉企改制工作，文化體制改革領域逐步拓展。同時，在國有文化資產管理方面，武漢市政府對于琴臺大劇院的授權管理創新了國有文化資產管理模式，實現了國有文化資產所有權和經營權的分離，具體改革成果如下。1.創新國有文化資產管理體制，確保國有文化資產保值增值劇院作為國有文化資產的重要組成部分，如何最大限度地發揮其社會效益和經濟效益，實現國有文化資產保值增值，一直是困擾文化管理部門的一大難題。早在琴臺大劇院建成之前，武漢市政府就已經開始為如何實現琴臺大劇院社會效益和經濟效益的最大化尋求解決方案。通過多方借鑒，武漢市政府創新劇場管理模式，授權武漢地產開發投資集團有限公司作為業主，代行國有文化資產出資者的職權，并委托北京保利影劇院管理有限公司、武漢天河影業有限公司合資成立武漢琴臺大劇院管理有限公司對琴臺大劇院進行市場化運營管理，而政府每年只給予一定的物業補貼和演出補貼，多方合作構建了“行業管理、委托經營、市場運作、政府補貼”的運作管理模式。在這種管理模式下，政府的角色轉變為國有文化資產的“監督者”，不再對劇院進行直接經營管理，實現了國有文化資產的所有權和經營權分離。這種管理模式實現了文化設施運營管理從傳統事業制向現代公司制的轉變，通過公司的市場化運作，提高了琴臺大劇院的利用率，在降低了運營成本的同時又能夠讓老百姓以相對低廉的票價欣賞到國內外一流演出團體的表演，同時保利院線管理公司成熟的劇院管理經驗，對于推動武漢市其他劇院的專業化運營，提高武漢市劇院的整體管理水平也是一個很好的借鑒。從琴臺大劇院投入運營以來的運營情況來看，這種運營管理模式確實發揮了其應有的成效，實現了政府、劇院、觀眾三方受益，劇院獲得了良好的社會效益和經濟效益。2.撤銷豫劇、越劇、評劇三團事業編制，成立金鶴文化發展有限公司武漢市政府對市屬國有文藝院團先后按照“扶、保、放、轉”四種模式和“五個一批”（轉制、整合、撤銷、劃轉、保留）的方式進行分步分類改革。在市屬國有文藝院團轉企改制方面，根據出臺的《關于深化市直文藝院團改革的總體方案》，武漢市于2009年撤銷了處于停滯狀態的豫劇、越劇、評劇三團的事業編制，并通過資源整合與機構重組，組建了武漢金鶴文化發展有限公司，實現了豫劇、越劇、評劇三團的轉企改制，將全市市屬國有文藝院團數量從11個精簡至8個。此外，前一階段文化體制改革的成果在這一階段得到進一步擴大和深化。以長江日報報業集團為例，完成集團組建工作以及管理體制改革后，集團將進一步深化改革的目標放在了運營體制改革方面。長江日報報業集團致力于通過運營機制的改革，走出一條市場化發展之路。集團通過對報業市場的細分以及對市民消費需求的調研，積極推進集團旗下報刊與門戶網站的差異化市場定位：要將黨報《長江日報》打造為武漢建設國家中心城市強大的主流輿論場；《武漢晚報》要扎根本土文化，貼近武漢市民生活；《武漢晨報》要探索城市都市報與地鐵報融合模式下的新聞創新之路，搶占武漢軌道交通讀者資源。長江網、漢網分別定位為武漢市新聞門戶和生活門戶，在新媒體領域不斷探索，與報紙融合發展。[2]同時，按照各報不同的市場定位，制定不同的營銷策略，取得了不俗的成效。（三）整體推進階段（2011年至今）2011年11月7日，武漢市召開了文化體制改革工作會議。會議出臺了武漢市8家事業體制的文藝院團、6個遠城區的廣播電視有線網絡和45家非時政類報刊的體制改革方案，進一步明確了改革的時間表和任務書。武漢市文化體制改革進入“整體推進階段”。這一階段，武漢市文化體制改革工作整體推進、全面展開，在多個領域都取得了突出的改革成就。在“頂層設計”上，2012年武漢市出臺了首部《武漢市文化產業振興規劃（2012～2016）》，并發布了《武漢市關于加快文化產業發展的若干政策》，為進一步深化文化體制改革、推動文化產業和文化事業發展提供了政策支撐。2013年11月武漢市委常委會審議并原則通過了《市委市政府關于分類推進事業單位改革的實施意見》。根據社會功能的不同，將全市事業單位分成三大類進行改革。其中，從事生產經營活動的事業單位的轉企改制工作，計劃于2014年率先基本完成。1.組建文化市場綜合執法支隊，解決文化管理職能交叉、權責脫節等問題2011年3月，武漢市印發了《關于整合組建文化市場綜合執法機構的通知》（以下簡稱《通知》），提出了要整合組建文化市場綜合執法機構，推進文化市場綜合執法，對文化市場監管實行“統一領導、統一協調、統一執法”，形成權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的文化市場綜合執法體制的目標。按照《通知》的要求，武漢市文化市場綜合執法支隊不久后揭牌成立。文化市場綜合執法支隊受文化、廣電、新聞出版行政部門的委托，統一查處違反文化、廣播電視、電影、新聞出版、版權行政管理秩序的行為，以及承擔法律、法規規定的其他相關的行政執法，督察、指導、協調區文化市場綜合執法隊伍開展執法工作。該支隊整合了市文化局下屬的市文化文物稽查支隊、市新聞出版局下屬的市書刊市場稽查隊，同時劃入市新聞出版局“掃黃打非”的職責和市廣播影視局廣播影視有關執法的職責，實行統一執法。文化市場綜合執法支隊的成立是武漢市在新形勢下轉變政府職能、整合管理資源、提高行政執法效率的有益實踐，通過對全市文化藝術、文物保護、新聞出版和廣播影視行政管理職能的整合，實現了對文化市場管理的統一執法，解決了以往部門間監管職能交叉、權責脫節等問題。2.調整市屬國有文藝院團布局，為改制院團提供配套政策支持2011年5月中宣部、文化部聯合下發了《中共中央宣傳部、文化部關于加快國有文藝院團體制改革的通知》（以下簡稱《通知》），進一步明確了國有文藝院團體制改革的具體時間表，要求確保在2012年上半年之前完成改革任務。2011年底，武漢市政府從院團現有條件和功能出發，對院團的布局進行了調整：武漢愛樂樂團繼續保持事業單位體制不變；武漢漢劇院撤銷國有文藝院團建制，轉為公益性保護傳承機構，作為國家級非物質文化遺產漢劇項目的保護單位，專門從事漢劇研究、保護、傳承和展演等工作；武漢京劇院、武漢楚劇院、武漢歌舞劇院、武漢人民藝術劇院、武漢雜技藝術發展中心、武漢說唱團6家市屬國有文藝院團，則全面實施轉企改制，成為國有文化企業。[3]在完成核銷事業編制、工商注冊登記等改革任務后，結合單位實際情況，按照轉企改制有關規定，深化人事管理制度、收入分配制度、財務管理制度及藝術生產經營管理制度等企業內部制度改革，促進轉制院團建立現代企業制度，完善法人治理結構。對于國有文藝院團改制，武漢市政府堅持“扶上馬、送一程”的原則，為6家院團量身訂制了22項配套政策，從員工安置、財政稅收優惠、土地資產處置等方面給予支持。如加大了對轉制院團的財政扶持力度，確保院團轉制后原有正常事業經費繼續撥付，并通過藝術創作專項經費、演出場次補貼、創收收入獎勵等予以支持；[4]3年內給予一定稅收優惠及規費減免；按“老人老辦法、新人新辦法”的原則，安置轉制后的新、老人員；對轉企改制院團參與公益性演出給予扶持，優先吸納轉制院團參加政府文化采購公益演出項目競標等。[4]這些改革配套政策的出臺，從一定程度上解決了市屬國有文藝院團轉企改制的后顧之憂。3.實行文化領域“大部制”，精簡機構的同時提高了行政效率2013年，武漢市以轉變職能、整合資源為核心進行了大文化管理體制改革，將武漢市文化局、武漢市新聞出版局、武漢市廣播影視局合并組建武漢市文化新聞出版廣電局，同時掛武漢市文物局、武漢市版權局的牌子，實行文化領域“大部制”，實現了文化文物、新聞出版、著作權、廣播影視行業的統一管理，結束了多年來武漢市文化領域多頭管理的格局。按照精簡、統一效能的原則，此次改革對武漢市文化新聞出版廣電局的編制和內設機構進行了調整，編制精減幅度超過19%，內設機構減幅超過36%。組建文化新聞出版廣電局后，歸并了文化行政審批職能，單設了行政審批處，將所有的行政審批職能歸并到行政審批處，同時取消了部分行政審批事項，壓縮了審批程序，提高了行政效率。此外，將江岸、江漢等7個中心城區廣電管理處的職能、機構、編制、人員、經費和辦公資產整建制下放到各所在區，由各區按照大文化管理體制改革的要求進行改革調整，廣播影視行政管理職能整合進入區大文化管理機構。[5]除此之外，為了進一步理順市屬國有文化資產監管體制，切實履行好市屬國有文化資產出資人職責，武漢市政府在2014年4月12號下發了《市人民政府關于授權市國有文化資產監督管理領導小組辦公室（中共武漢市委宣傳部）履行市屬國有文化資產出資人職責的通知》，決定授權市國有文化資產監督管理領導小組辦公室（中共武漢市委宣傳部），統一履行市屬國有文化資產出資人職責。要求市文資辦按照有關法律、法規的要求，切實履行好出資人職責，確保國有文化資產保值增值。在非時政報刊轉企改制方面，武漢市首批30家非時政類報刊轉企改制任務已于2013年全部完成。經過改制，原來的30家報刊出版單位精簡到13家，完成了改革提出的“整合出版資源、減少出版單位”的任務。二現階段文化體制改革所面臨的問題十六大以來武漢市的文化體制改革工作由點到面、由淺入深，改革工作逐步推開，并取得了豐碩的改革成果，2012年，武漢市獲評為“全國文化體制改革工作先進地區”。隨著文化體制改革的不斷深化，武漢文化事業持續繁榮，文化產業不斷壯大。但我們也應該看到，武漢市的文化體制改革工作仍面臨許多挑戰，原有文化體制下所積累的諸多問題，仍有待進一步解決。（一）國有文化資產管理體制不健全國家政策要求文化管理部門對國有文化資產的管理要始終堅持管人、管事、管資產以及管導向相統一，始終掌握對重大事項的決策權，對國有文化資產的配置權，對文化宣傳的審核權，對重要領導的任免權。但政策中沒有明確規定國有文化資產到底由誰來管，如何管理，這就導致現階段國有文化資產管理體制不順，造成了政出多門、多頭管理的混亂局面。武漢市政府授權武漢市國有文化資產監督管理領導小組辦公室（中共武漢市委宣傳部）統一履行市屬國有文化資產出資人職責，無疑對于實現國有文化資產統一管理，解決一直以來國有文化資產管理方面存在的政出多門、多頭管理的問題有著積極影響。但現階段武漢市國有文化資產管理方面還面臨國有文化資產監督管理法律法規體系不健全等問題，因此，在國有文化資產的監管方面還缺乏明確的政策和法律依據。此外，文資辦機構內部的決策運營機制、責任追究機制、監督管理機制還有待建立和完善。（二）文化企業數量少，規模小在文化體制改革的推動下，武漢市近年來的文化產業發展取得了長足的進步。體制的松綁，激發了文化產業的發展活力，調動了社會資本投資文化產業的熱情。據不完全統計，武漢市現有各類文化企業近5000家，其中文化娛樂經營單位2500余家，出版印刷經營單位2076家，廣播影視經營單位196家，動漫產業經營單位150余家。[6]文化企業數量增加明顯，但與北、上、廣以及天津等城市相比，武漢市的文化企業數量仍有較大差距。以天津市為例，截至2013年底，天津市文化企業總數已經達到22670家，[7]是武漢市企業數的4倍還多。此外，武漢市文化企業還存在企業規模普遍不大的問題。除了幾家大型國有文化集團外，武漢市文化企業的規模普遍較小。中小文化企業有其自身的發展優勢，但從全球文化產業發展情況來看，集團化是當前文化產業的發展趨勢。培育并做大做強骨干文化企業，實現文化企業跨行業、跨區域發展對于整合區域文化資源、優化文化資源配置、推進文化產業發展有著更為深遠的意義和影響。但當前武漢市文化企業規模小，競爭力弱，所占市場份額小，品牌效應差，缺少具有國際競爭力的品牌產品和龍頭企業的現狀表明，要實現文化產業的集團化發展，武漢市還有很長的路要走。（三）改制文藝院團發展后勁不足文藝院團在實現轉企改制后面臨的一個重大問題就是如何在激烈的市場競爭中求得生存和發展。轉企改制是為了讓文藝院團通過參與市場競爭增強活力，提升文藝工作者創作的動力，繁榮文藝演出市場。武漢市國有文藝院團在轉企改制后確實展現了更大的發展活力和潛力，但就目前情況來看，改制后的國有文藝院團仍面臨許多問題。首先，劇團收入有限。按照市政府關于文藝院團改制的相關規定，政府的財政補貼主要用于文藝院團改制后的經費保障和人員開支，院團劇目創作的投入和排演只能靠演出的收入來維系。但國家禁止了傳統的團購和單位包場演出的形式，加上普通市民購買力的不足，使得院團的劇目創作投排經費存在嚴重不足。其次，雖然武漢市政府為轉企改制文藝院團制定了多項稅收減免等優惠政策，但這些優惠政策的要求和規定不是很明確，對文藝院團造成了困擾。此外，目前武漢市文化演出市場仍處于培育階段，演出市場的成熟度與北京、上海、廣州這些地區相比還存在差距。市民的文化消費傾向也在很大程度上增加了文藝院團的市場競爭壓力。（四）文化消費整體水平有待進一步提升文化消費作為文化產業鏈上的最終環節和促進居民消費結構升級的重要力量，對于拉動文化生產、提高國民素質和推動我國產業結構優化升級有著十分重要的意義。不管是文化事業單位還是文化企業，只有提供的文化產品和文化服務被消費者所接受并消費，其社會效益和經濟效益才能得到最大限度的發揮。因此，培養群眾的文化消費意識、提高文化消費水平對于促進文化事業和文化產業協調發展，以及繁榮文化市場顯得尤為重要。近年來，在市民文化需求逐年升溫的帶動下，武漢市電影、演藝、出版等文化市場都取得了較大發展，文化消費水平不斷提升。但與我國其他文化消費發達的城市相比，武漢市文化消費的整體水平仍然偏低。如表1所示，不管是在文教消費總額還是人均文教消費方面，武漢市與廣州、南京等文化消費水平較高的城市相比仍存在不小的差距。究其原因，不外乎以下幾個方面：第一，市民文化消費意識和意愿不足；第二，文化消費的有效供給不足，缺乏有吸引力的文化產品和服務；第三，教育、醫療、住房等方面的支出嚴重擠壓了文化消費的空間。表12012年我國副省級城市文教消費總額與人均消費比較三進一步深化文化體制改革的建議針對現階段武漢市文化體制改革所面臨的問題，進一步推進和深化武漢市文化體制改革需要做到以下幾個方面。（一）加快各項制度建設，完善國有文化資產管理體制加強國有文化資產的管理，下一步需要建章立制，完善各項管理制度。盡快構建并完善國有文化資產監督管理法律法規體系，建立并完善機構內部的決策運營機制、責任追究機制、監督管理機制等，將體制機制的建設工作落到實處。對于國有文化資產的監管，武漢市文資辦要嚴格把關，防止國有文化資產的流失，同時要創新地采用科學、靈活的管理方式，實現國有文化資產的保值增值。文資辦應該在堅持管人、管事、管資產、管導向相統一的原則不變的前提下，創新國有文化資產管理方式，通過對國有文化資產進行授權經營，讓文化企業對國有文化資產實現自主經營，將具體的國有文化資產的經營事務交由國有文化企事業單位具體執行，實現政府管理部門的角色從直接管理者到間接監督者的轉變。同時，改制文化企業要加快推進現代企業制度建設，逐步完善文化企業的法人治理結構，盡快實現法人實體化、管理企業化，促進文化企業不斷提高資產管理水平和優化資產配置能力，最終實現國有文化資產的保值增值。（二）深化文化行政管理體制改革，加快建設服務型政府深化文化行政管理體制改革，必須加快建設服務型政府。政府文化管理部門要更多、更好地發揮在政策調節、社會管理、市場監管以及公共服務等方面的職能。針對武漢市現階段文化管理相關法律法規不健全的局面，首要任務就是要加快完善法律法規體系建設。要加快文化立法進程，不斷完善文化政策法規體系，讓文化市場管理有法可依。其次，文化管理部門要堅持依法行政，切實履行部門職責，進一步規范文化市場行政審批程序，減少審批流程。同時，創新文化市場管理和執法手段，健全文化市場綜合執法隊伍，提高文化市場管理隊伍的整體素質，嚴格執行問責制度，督促執法人員樹立依法行政觀念，依法履行職責。只有真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，文化市場才能持續、健康、有序發展。今后武漢市必須逐步建立健全文化市場綜合執法的長效機制，提高執法效能，進一步以改革創新的精神深化全市文化市場綜合執法改革，為文化事業和文化產業的大發展營造良好的市場環境，為進一步推進武漢市文化的大發展、大繁榮提供強有力的支持。（三）培育文化市場主體，加快建立現代文化市場體系在實現文化企業數量增長的同時，武漢市要進一步致力于做大做強文化企業，通過推動文化企業跨地區、跨行