我國環保基金會的內部治理與外部監管研究對我國環保基金會公開信息的分析（2012~）

改革開放以來，我國經濟在“高能耗、高投入、高污染”的粗放式增長格局下，環境污染問題日益突出，主要體現為日益嚴重的大氣污染及水資源危機。2013年以來，全國出現大范圍霧霾天氣，環境治理刻不容緩。環境不斷惡化，資源日漸枯竭，不僅成為抑制我國經濟可持續發展的主要問題，而且是損害人類健康的重要因素，其甚至會引發社會沖突，影響社會和諧穩定。面對環境治理的多樣性與復雜性，政府作為主要參與者治理環境的能力是有限的，需要“第三方”的力量介入并提供支持。各方參與者充分發揮各自的優勢和主觀能動性，從治理環境的角度補充公眾對公共服務的需求。環保基金會是以環境保護為重點的非政府組織，在協調經濟發展與環境治理方面發揮著重要作用。截止到2015年5月2日，我國基金會總數已達到4370家，其中，公募基金會1500家，非公募基金會2870家。2012年度，全國基金會總資產達920億元，年度捐贈總收入306億元，年度公益總支出280億元。隨著基金會發展，其所服務領域也越來越廣。目前，我國基金會已涵蓋文化、藝術、教育、環境、動物保護、衛生保健、醫療救助、法律、就業、創業、“三農”、體育、心理健康、社會保障等各個領域，在社會服務和管理中發揮著越來越重要的作用。圖1為我國基金會目前的行業構成，服務于教育、扶貧濟困、科學研究、文化、醫療救助、見義勇為、老年人、兒童、安全救災、殘疾等領域的基金會數量最多。可見，基金會所關注的重點在科教文化和幫扶弱勢群體方面，慈善特征較為明顯。圖1我國基金會行業分布2014年，我國環保基金會有103家，排在第15位。根據基金會中心網和各環保基金會官網數據，我國103家環保基金會中有27家信息不完全，未披露2012年度相關財務信息。在剔除了27家不合格樣本之后，我們對76家符合要求的基金會2012年公開的信息進行分析，具體內容包括：環保基金會的理事會構成狀況、監事人數、信息公開情況、透明指數、收入和支出結構、公益事業支出比例、工作人員工資福利支出和行政支出比例以及相關稅收數據，等等。2015年，我們對之前所選取的76個樣本進行后續追蹤，發現有1家基金會找不到相關信息，3家基金會未披露2013年財務數據，因此剔除這4家基金會，我們對其余72家環保基金會2012、2013年度信息披露情況進行對比分析。我們通過基金會中心網和各環保基金會官網所公布的2012年和2013年有關信息，對環保基金會當年內部治理和外部監管進行實證研究，希望對我國環保基金會完善治理結構和實現自身可持續發展提供一些對策建議。一我國環保基金會的內部治理（一）環保基金會的理事會和監事會1.理事會和監事會信息披露從表1可以看出，2014年度，在72家環保基金會中，有67家環保基金會披露了自身理事會的構成情況，包括理事會成員的姓名、職位、上任日期、在其他單位擔任的職務、是否領取報酬以及每年參加會議的次數。但仍有5家環保基金會并未披露自身理事會構成以及監事人數。理事會和監事會構成作為治理結構的最基本部分，這5家基金會有責任和義務將之披露給社會公眾。2015年度，72家基金會全部披露了自身理事會及監事會構成情況，由此可見，我國環保基金會在理事會及監事會信息披露方面有一定的進步。表1環保基金會理事會、監事會信息披露情況2.理事會人數《基金會管理條例》第三章第二十條對基金會理事會構成作出了詳細規定：基金會設理事會，理事為5人至25人，理事任期由章程規定，但每屆任期不得超過5年。理事任期屆滿，連選可以連任。2014年度，已披露的67家環保基金會的理事會人數全都在5～25人，符合《基金會管理條例》的規定；2015年度，已披露的72家環保基金會的理事會人數全都在5～25人，符合《基金會管理條例》的規定。表2已披露環保基金會理事會人數合規性狀況3.理事會組成結構《基金會管理條例》第三章第二十條對于基金會理事會的組成結構作出了規定：理事會設理事長、副理事長和秘書長，從理事中選舉產生，理事長是基金會的法定代表人。2014年度，我們的67個環保基金會的樣本顯示，有35家基金會未設置副理事長或秘書長，理事會組成結構不符合規定的比例達到了52%；2015年度，我們的72家環保基金會樣本顯示，有25家基金會未設置副理事長或秘書長，理事會組成結構不符合規定比例為35%。雖然2015年與2014年相比，情況有所改善，但是如此高比例的不符合規定仍應引起重視。表3理事會組成結構合規性情況4.領取報酬理事的比例《基金會管理條例》第三章第二十條對于領取報酬理事的比例作出了規定：在基金會領取報酬的理事不得超過理事總人數的1/3。2014年度，披露了理事會及監事會構成的67家環保基金會中，不存在理事領取報酬的情況，所有理事均無償提供服務；2015年度，披露了理事會及監事會構成的72家環保基金會同樣不存在理事領取報酬情況。因此，目前我國環保基金會領取報酬理事的比例是符合相關規定的。表4領取報酬理事的比例5.監事設置2014年度，披露了理事會以及監事會構成的67家環保基金會，全部設立了監事；2015年度，披露了理事會及監事會構成的72家基金會也全部設立了監事。監事會作為基金會內部治理結構的一個重要組成部分，是理事會和管理執行層的重要監督者，發揮著無可替代的分權與制衡作用。事實證明，我國環保基金會在監事設置方面較為規范，能很好地按照相關制度執行。表5監事設置（二）環保基金會的支出結構72家環保基金會收入一般來源于四個方面：捐贈收入、服務收入、投資收入以及政府補助收入。其支出一般用于三個方面：公益支出、工作人員工資福利支出以及行政支出。《基金會管理條例》中有專門規定基金會支出的條目，除此之外，基金會要想享受相關稅收優惠，其支出結構也必須符合相關規定。就目前來說，已有較多管理條例對基金會財產使用進行規定，但具體執行情況不容樂觀。1.公益事業支出比例《基金會管理條例》第四章第二十九條對于公募和非公募基金會的公益支出比例提出了要求：公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年基金余額的8%。為了了解我國環保基金會用于從事章程規定的公益事業支出的比例是否符合規定，我們在基金會中心網上搜集了2012年度以及2013年度34家公募環保基金會和38家非公募環保基金會的公益支出、上一年度總收入以及上一年度基金余額的相關數據，并計算出公益支出所占的比例，結果如表6和表7所示。2012年度，在34家公募環保基金會中，有28家用于從事章程規定的公益支出占上一年度總收入的比例高于70%，占公募基金會比例為82%；有6家低于70%，占公募基金會比例為18%。2013年度，在34家公募環保基金會中，有24家用于從事章程規定的公益支出占上一年度收入比例高于70%，占公募基金會的71%，有10家低于70%，占公募基金會的29%。而在38家非公募環保基金會中，2012年度，有35家基金會用于從事章程規定的公益支出占上一年度基金余額的比例高于8%，占非公募基金會比例為92%；有3家低于8%，占非公募基金會比例為8%。2013年度，有37家基金會用于從事章程規定的公益支出比例達到規定，占非公募基金會比例為97%，有1家基金會用于從事章程規定的公益支出比例未達到規定，占3%。由此可見，與2012年相比，2013年度非公募基金會支出結構有所改善，而公募基金會支出結構則有所退步。表6公募基金會公益支出比例表7非公募基金會公益支出比例2.員工工資福利和行政辦公支出比例《基金會管理條例》第四章第二十九條對于基金會工作人員工資福利和行政辦公支出占支出總額比例作出了規定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。在收集了環保基金會2012、2013年度總支出數額和各項具體支出金額后，我們計算出72家環保基金會員工工資福利支出和行政辦公支出占總支出的比例。結果顯示，2012年度，在72家環保基金會中，基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不超過當年總支出的10%的基金會有60家，占基金會的83%；超過此比例的基金會有12家，占17%。2013年度，基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不超過當年總支出的10%的基金會有59家，占基金會的82%；超過此比例的基金會有13家，占18%。兩年情況相似，無明顯改善，也應該引起注意。表8員工工資福利和行政辦公支出比例綜上所述，我國72家環保基金會的內部治理可以分為人和財兩個方面，都存在一些問題有待解決。從人的方面來看，2014年度，有5家環保基金會并未披露自身理事會構成及監事人數，有35家基金會未設置副理事長或秘書長；2015年度，72家基金會全部披露了自身理事會構成及監事人數，但仍有25家基金會未設置副理事長或秘書長。從財的方面來看，2012年度，34家公募環保基金會中有6家公益支出占上一年度總收入比例低于規定的70%，2013年度，這一數字竟然上升到了10家；2012年度，38家非公募環保基金會中有3家用于從事章程規定的公益支出的比例低于規定的8%，2013年度，這個數字下降為1家。在員工工資福利支出和行政辦公支出方面，2012年度，有12家基金會的員工工資福利和行政辦公支出比例超過10%，2013年度上升為13家。二我國環保基金會外部監管（一）環保基金會信息披露《基金會管理條例》第三十六條對于基金會年度工作報告內容以及每年遞交年度工作報告的時間作出了規定：基金會、境外基金會代表機構應當于每年3月31日前向登記管理機關報送上一年度工作報告，接受年度檢查。基金會年度工作報告應當包括：財務會計報告、注冊會計師審計報告，開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動的情況以及人員和機構的變動情況等。第三十八條對于基金會自身信息披露作出了規定：基金會、境外基金會代表機構應當在通過登記管理機關的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機關指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監督。《公益慈善捐助信息披露指引》也對公益慈善機構的信息披露作出了規定，第三章第十條規定公益慈善機構必須披露接受捐贈機構信息，包括機構名稱、機構基本情況（年檢情況、公募或非公募資質、評估結果、成立時間）、機構宗旨和業務范圍、辦公地址、工作電話、處理投訴的聯系人及聯系方式等。第十四條則規定了公益慈善機構必須披露的財務信息，包括年度財務會計報告（會計報表、資產負債表、業務活動表、現金流量表、會計報表附注、財務情況說明書）、審計報告等。根據上述法規，我們對72家環保基金會進行網絡搜尋，結果發現只有56家建立了官方網站。然后，我們將法規所要求披露的信息與環保基金會官方網站實際披露出的信息進行對比，說明我國環保基金會信息披露情況。在查看基金會官網信息披露情況的過程中，我們發現基金會官網信息披露存在較大的時滯性，2014年只披露了其2012年度的相關財務信息，而2015年才披露其2013年度財務信息。1.官方網站設置在我們選取作為樣本的72家環保基金會中，2014年度，有官網的基金會為56家，占78%；無官網的基金會有18家，占22%。2015年度，情況依舊如此。在基金會的官網上，我們一般可以看到基金會的基本介紹、組織構成、最新動態、項目信息、捐贈收入查詢以及信息披露等與基金會相關的信息。因此，基金會官方網站對于其按法規披露信息和接受社會公眾的查詢、監督非常重要，還可以擴大基金會自身影響力。目前，環保基金會未設置官方網站的比例竟然高達22%，這是阻礙基金會依法披露相關信息和可持續發展的一大短板。表972家環保基金會官方網站設置情況2.收支明細披露在56家設置了官方網站的環保基金會中，2014年度，有17家基金會在官方網站上披露其2012年度捐贈收入明細以及公益支出明細，占30%，其余39家未披露相關收支的明細，占比高達70%；2015年度，僅有10家基金會在官方網站上披露了其2013年度捐贈收入明細及公益支出明細，占18%，其余46家未披露相關收支的明細，占比高達82%。表1056家環保基金會收支明細披露情況3.年度工作報告披露在56家設置了官網的環保基金會中，2014年度，有19家基金會披露了其2012年度工作報告，占34%。但是這些年度工作報告并不完全符合《基金會管理條例》所要求的內容，不完全包括財務會計報告、注冊會計師審計報告，開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動的情況以及人員和機構的變動情況等，基金會在官方網站上披露的工作報告總體來說過于籠統，并沒有起到應有的作用。另外，37家根本未在官網上披露其2012年度工作報告，占比高達66%。2015年度，有24家環保基金會在其官網上披露了2013年度工作報告，占比43%，工作報告基本涵蓋了《基金會管理條例》所要求的內容，但是仍有32家環保基金會并未披露其2013年度工作報告。表1156家環保基金會年度工作報告披露4.審計報告披露2014年度，在56家設置了官方網站的環保基金會中，有23家基金會在其官方網站上披露了2012年度審計報告，占41%，有33家未披露其2013年度審計報告，占比高達59%；2015年度，56家設置了官方網站的環保基金會中披露了2013年度審計報告的依舊只有23家，兩年情況相同，無改善。表1258家環保基金會審計報告披露綜上所述，目前我國環保基金會的信息披露水平不容樂觀。在我們研究的72家環保基金會中有16家未設置官方網站，56家設置了官方網站的基金會中，2014年度有39家未披露2012年度收支明細，37家未披露2012年度工作報告，33家未披露2012年度審計報告；2015年度，有46家未披露2013年度收支明細，32家未披露2013年度工作報告，33家未披露2013年度審計報告。我們有理由認為，這些基金會并未按章程規定向登記管理機關報送相關報告。若基金會均按規定向相關部門提交了報告，為何不按規定在官網上公布，接受社會公眾的查詢、監督呢？從另一個角度說，這也體現了政府相關部門的監管不力。（二）環保基金會的中基透明指數（FTI）2012年12月26日，由國內35家基金會共同發起設立的基金會中心網發布“中基透明指數2012排行榜”以來，中基透明指數（FTI）成為衡量基金會信息披露水平的重要指標。中基透明指數總分等于47個指標的分數之和，滿分107.2分，其中基本信息總分為18分，財務信息總分為24分，項目信息總分為35分，捐贈及內部建設信息總分為30.2分。中基透明指數分數FTIn源于4項參數，即指標是否披露Ti、指標權重Wi、信息披露渠道Si、信息披露的完整程度Ci，其公式如下：FTIn=∑（Ti×Wi×Si×Ci）n：基金會序號；i：指標序號，值介于1至47之間；Ti：第i個三級指標是否披露，值為0或1；Wi：第i個三級指標的權重，值范圍為1～6；Si：第i個指標的信息來源，來源于官網時Si值為1.2，來源于其他渠道時Si值為0.8；Ci：第i個指標信息披露完整度，值介于0到1之間，完整度越高值越接近1（該參數僅應用于主要項目信息分數的計算）。中基透明指數是一個能全面反映基金會信息披露情況的指標，在前文選取基金會的4個指標進行具體分析的基礎上，我們再利用FTI可以更全面地對我國環保基金會的信息披露情況進行比較研究。在我們研究的72家環保基金會中，有57家被基金會中心網進行2012年透明指數的披露，其余15家透明指數未被披露。15家基金會未被披露的原因，一是2012年成立的基金會不需要提交2012年度工作報告，二是2013年以后成立的基金會無2012年度工作報告。根據基金會中心網披露的57家環保基金會透明指數，北京萬通公益基金會、中華環境保護基金會、中華思源工程扶貧基金會、浙江正泰公益基金會共4家基金會的FTI為滿分107.2分，這4家基金會官網上均披露了其收支明細、年度報告、審計報告和其他一些項目信息，是其他基金會學習的榜樣。當年披露透明指數的基金會有2601家，FTI的平均值為45.55分，而57家環保基金會透明指數的平均值為67.40分。我們以FTI值45.55分和67.40分為分界線對57家基金會透明指數分布情況進行了整理，結果如表13所示，有7家基金會FTI值低于所有基金會的平均水平，有24家基金會FTI值高于所有基金會的平均水平，但低于環保基金會的平均水平，其余26家FTI值高于環保基金會的平均水平。可見，環保基金會信息披露水平高于行業的平均水平，但我國基金會總體信息披露水平不高，很多重要信息都未向外披露，這需要引起我們的注意。表1357家環保基金會透明指數分布（三）環保基金會稅收征管1.法律依據關于非營利組織免稅資格認定的法律依據，主要源于財政部和國家稅務總局在2009年11月19日聯合下發的《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅〔2009〕123號，下稱《認定通知》）和《關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》（財稅〔2009〕122號，下稱《免收通知》），并已于2010年1月1日起正式執行。新《企業所得稅法》增加了符合條件的非營利組織收入免征企業所得稅的內容，《免收通知》則具體劃分了五類免稅收入類型：①接受其他單位或者個人捐贈的收入；②除《企業所得稅法》第七條規定的財政撥款以外的其他政府補助收入，但不包括因政府購買服務取得的收入；③按照省級以上民政、財政部門規定收取的會費；④不征稅收入和免稅收入產生的銀行存款利息收入；⑤財政部、國家稅務總局規定的其他收入。其中值得注意的是，按照《企業所得稅法實施條例》的規定，非營利組織的收入不包括其營利性活動收入，政府部門另有規定的則除外。此外，《認定通知》和《免收通知》還對非營利組織免稅資格認定標準、非營利組織納稅申報以及不符合規定的非營利組織將被取消免稅資格等進行了規定。按照以上法律規定，符合條件的非營利組織的收入屬于免稅收入，但是要想具有免稅資格還需要經過相關認定程序，而在我國認定機關又是不統一的。全國性基金會以及地方性基金會分屬不同的政府機構認定，且認定結果分較多批次公布。根據查詢，72家環保基金會大都具有免稅資格，符合條件的相關收入屬于免稅收入。但基金會的投資收入屬于營利性收入，應該繳納企業所得稅。因此，通過分析具有投資收入的基金會的納稅情況，我們可以研究政府對基金會的稅收征管情況。由于企業所得稅按年計征、年終匯算清繳，我們認為，即便是從稅收籌劃的角度看，正常情況下具有投資收入的基金會應交稅費余額不應為零。2.稅收征管情況基金會投資獲取收入是其基金保值增值的重要手段。在我們研究的72家環保基金會中，根據2014年披露數據，有26家基金會2012年度擁有投資收入，占36%，投資收入總額高達4000多萬元，平均值超過150萬元；不擁有投資收入的基金會有46家，占64%。根據2015年披露數據，有30家基金會2013年度擁有投資收入，占42%，42家基金會2013年度不擁有投資收入，占58%。2012年度，在擁有投資收入的26家環保基金會中，有13家基金會年末應交稅費余額為零，占50%；2013年度，在擁有投資收入的30家環保基金會中，有14家基金會年末應交稅費為零，占47%。我們不得不對政府稅收征管狀況產生懷疑，稅務部門是否對具有投資收入的基金會進行了有效的征管與監督，值得進一步調研研究。表14基金會是否有投資收入表15擁有投資收入的基金會納稅情況三促進我國環保基金會可持續發展的政策建議為了規范環保基金會的內部治理，除了基金會需要不斷提升自身管理水平外，外部監管也十分重要，其中政府監管是最重要的一環。政府應重點對基金會的信息披露進行監管，并把信息監管結果公開向社會披露，再發揮社會公眾的監管力量，規范環保基金會的籌資和項目運作。（一）政府部門加強監管1.監管的內容《基金會管理條例》與《公益慈善捐助信息披露指引》已給出基金會信息披露所應包含的兩方面內容：其一為被捐贈機構的基本信息，如機構名稱、機構宗旨、業務范圍及年檢情況等；其二為被捐贈機構的財務信息，如年度財務會計報告、審計報告等。我們認為，以上兩方面已經包含了比較全面的基金會信息，從以上信息中我們可以了解到基金會內部治理的方方面面，政府監管的內容就應該包含以上所提到的所有信息。但監管不應該只是流于規定和形式，具體的實施方法更為重要。2.監管的實施（1）加強對環保基金會信息披露的監管環保基金會必須把法規所要求的基本信息與財務信息相關資料在規定時間提交到相應管理部門。管理部門收到基金會提交的資料后，應該首先查閱相關資料看是否符合