提請依法公示怒江水電環評報告

（2005年8月25日）自2003年以來，怒江水電開發的規劃引起了社會各界的極大關注，這條遙遠江河的命運牽動了無數人的心。有關怒江是否應該建壩、如何避免建壩帶來的環境和社會影響的討論，促進了中國大型建設項目決策機制的完善。據悉，新的怒江水電開發規劃已經經過規劃和環保部門審查。我們認為，對于這樣一個涉及當代和后代利益、引起社會廣泛關注、且潛在影響巨大的項目，應該按照相關法律規定和國務院依法行政的原則要求，向社會公示環境影響評價報告，在公眾充分知情并做出評議后方可做出決策。2003年8月，怒江準備進行梯級水電開發的消息一經傳出，首先引起了環保界的關注。怒江梯級開發將造成天然河流渠道化、水庫化，而這條江是中國最后兩條尚未在干流上建壩的生態河流之一，其所處地區生物多樣性密集，是三江并流世界自然遺產地，這自然引發對其環境影響的憂慮；與此同時，這里山高谷深，耕地資源極端匱乏，一旦筑壩，數萬移民的出路和起碼的生活保障令人擔憂；怒江州少數民族人口占總人口的92%，多種宗教和諧共處，形成了獨特而豐富的民族文化，一旦大規模搬遷，文化多樣性的損失將在所難免；同時，由于這里屬于地震、滑坡和泥石流多發地帶，眾多高壩的建設也必然引發對建壩的安全性和經濟合理性的疑慮。怒江巨大的環境、科研和美學價值，以及水電開發潛在的嚴重環境和社會影響，隨著眾多媒體的報道而進入到人們的視野。這條原本并不知名的遙遠江河的命運成為了公眾關注的焦點，人們希望能夠了解更多的信息，希望在水電開發中避免重大的環境和社會影響。鑒于這項大型水電工程已經引起社會高度關注，且環保方面有不同意見，中央政府果斷地在2004年2月暫停了這一工程。溫家寶總理親自批示，要求慎重研究，科學決策。之后開發商和相關部門被要求重新進行更加全面和詳盡的環境影響評價。怒江開發論證過程中，媒體充分報道，公眾廣泛參與，環保部門敢于承擔壓力，中央政府審慎負責，對此我們深表贊同，希望能夠就此在中國水電開發和其他大型建設項目的決策中開啟一個公開、透明、公眾參與的新紀元。然而怒江工程叫停之后，有關怒江水電開發的論證和環境影響評價的文件和內容并未公之于眾，公眾完全無從了解開發商和地方政府準備如何避免環境損害，如何安置移民，如何保證水庫的安全性和經濟性。在經過數月的沉默之后，才從零星的媒體報道中看到了第二輪怒江流域規劃環評專家審查會于2004年11月13日在北京舉行的消息。《南方周末》援引與會代表的陳述，稱他是在會議召開前突然得到通知趕來北京的，在會上發放了由國電公司北京勘測設計研究院和華東勘測設計研究院負責做出的環評報告和其他一些相關資料，會議結束之后都被收走，因此他甚至不能回憶起這次會議的全稱。這種決策過程不符合重大決策要求公眾參與的法律規定，不符合國際通行的決策程序，不符合《行政許可法》的規定，不符合國務院《全面推進依法行政實施綱要》倡導并正在認真實施的信息公開原則。2003年9月1日生效的《環境影響評價法》明確規定，“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”；“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見”，同時“應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，并應當在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明”。2004年8月10日，國家環保總局出臺的《環境保護行政許可聽證暫行辦法》，其中確定了兩類建設項目和十類專項規劃將實行環保公眾聽證。兩類建設項目為：對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的大中型建設項目；可能產生油煙、惡臭、噪聲或者其他污染，嚴重影響項目所在地居民生活環境質量的小型建設項目。十類專項規劃為：對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃。很顯然，怒江水電開發規劃屬于應當實行環保公眾聽證的規劃之列。2004年7月1日起施行的《行政許可法》規定，行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。該法同時規定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在做出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。2004年3月22日，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，提出要推進政府信息公開，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息，對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。在談到如何建立健全科學民主決策機制時，《綱要》明確提出要健全行政決策機制，科學、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權，完善政府內部決策規則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制。實行依法決策、科學決策、民主決策；同時要完善行政決策程序，除依法應當保密的外，決策事項、依據和結果要公開，公眾有權查閱。涉及全國或者地區經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項、應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證。據悉新的怒江水電開發規劃已經經過規劃和環保部門審查。迄今為止，有關怒江水電開發的論證和環境影響評價的文件和內容仍未公之于眾，公眾仍然完全無從了解開發商和地方政府準備如何避免環境損害，如何安置移民，如何保證水庫的安全性和經濟性。我們認為這樣重大的決策繞過公眾參與是不符合法律規定的，在這樣的情況下做出的決策是缺乏民意基礎的，難以經受住歷史的檢驗。我們懇請審批機關在做出決策之前，公布相關規劃的環境影響報告書，因為知情權是一切公眾參與的前提條件。在近期進行圓明園“防滲”工程的環境影響評價的過程中，國家環保總局通過互聯網對環境影響評價草案進行了全文公布，贏得了社會各界的好評。我們認為怒江開發的環境影響評價應該依照圓明園的先例，公布規劃環評報告，其后讓公眾在充分知情的前提下通過聽證會等形式對其進行公開評議。只有這樣，才能符合依法行政和信息公開的要求，才能切實保障公眾的知情權、參與權和監督權，才能實現水電開發規劃的民主決策和科學決策，才能最大程度地避免水電開發造成無可挽回的環境損失，保障移民的利益，保障國有資產的投資安全。怒江水電開發并非個案，我們希望這一決策過程能夠有助于建立起一套科學、民主的決策程序，以應對中國目前已呈現過熱和無序的水電開發浪潮。2004年中國的水電裝機容量達到1億千瓦，穩居世界第一位。而中國的水電部門計劃到2020年將其增加到2.5億千瓦。金沙江、岷江、大渡河、雅礱江、嘉陵江、烏江、紅水河、瀾滄江，每一條大江的干流上都完成了少則幾級、多則二十幾級的梯級開發規劃。其中不乏高壩大庫，不但在亞洲名列前茅，其中一些甚至能夠躋身世界前列。在這些河流大大小小的支流上，也規劃了大量的電站，總數達到300座以上。如此大規模快速度的水電開發建設，如果沒有一個能夠綜合平衡各方面利益的適當程序，就很難避免對于資源的掠奪性開發和對當地群眾利益的損害，不僅使中國的原生河流景觀不復存在，而且很有可能在中國西南的山區產生嚴重的移民貧困，從而帶來社會的不穩定。今天的中國已經步入了市場經濟時代，盡管水電開發是我國能源戰略的重要組成部分之一，但今天的水電開發基本上屬于商業行為，我們不應再容忍某些團體和個人在投資建設及運營過程中，通過廉價甚至無償占有公共資源和公共環境而牟取暴利，卻將水壩危害造成的巨額成本統統外部化，讓移民去承受，讓社會去承受，讓國家財政去承受，讓子孫后代去承受。我們非常高興地看到國務院和發改委及各地政府都已經行動起來，整頓水電的無序開發。但要從根本上改變這樣的現狀，必須建立一套新的水電開發決策程序，讓利益相關方能夠有效地知情參與。在各利益相關方都獲得了知情權、參與權的情況下，才能夠開始在水電開發中對多種社會目標都給予適當地考慮，才有可