校園食品安全法治問題研究,食品安全論文內容摘要：校園食品安全長期以來都是我們國家完善未成年人保衛及校園安全建設的一項重要課題,以2022年3月成都七中事件暴露出的問題為線索,分析我們國家校園食品安全立法及執法經過中所存在的問題,并結合國外法治發達國家的校園食品安全保障立法及執法經歷體驗,為我們國家現行法律進一步完善提出建議。本文關鍵詞語：食品安全,未成年人保衛,校長(園長)負責制1問題的提出從古至今,青少年人的身心健康對于國家發展的重要性不言而喻,百年前梁啟超的(少年中國講〕不僅僅是鼓勵少年們在這風華正茂的年紀揮斥方遒,同時也講明青少年的成長與國家社會發展息息相關。毋庸置疑,青少年是國家繁榮和社會發展的基礎,而青少年時期的成長對于人的一生而言都是無比重要的,能夠講保衛未成年人也是實現中華民族偉大復興不可缺少的重要一步。隨著我們國家社會法治建設的不斷推進,(未成年人保衛法〕等親身保障未成年人合法權益的法規不斷推出,保衛未成年人的法律堡壘看上去似乎固若金湯,然而以成都七中事件為導火索,相關法律保障措施的社會調整有效性卻被打上了問號。成都七中事件原因為2022年3月12日晚,多名家長在微博上發帖表示自家孩子就讀的成都七中實驗學校(民辦)小學部食堂,疑似使用過期變質的食物進行加工,除此之外還有家長在微博上發帖文稱有孩子出現長期拉肚子便血現象。本事件不斷發酵,全國各地對此事關注度頗高。經過5天細致調查,成都聯合調查組于3月17日上午召開記者發布會,具體介紹了事情經過以及事情發生后采取的措施。由于事件經過復雜,筆者就不在這里逐一講解評說,僅將該事件所折射的且與本文有關的社會問題進行闡述。首先是公眾合理介入校園食品衛生治理的問題。根據官方所發布消息,3月12日晚在微博發布的變質食物照片系人為擺拍,向學校施壓,同時家長臥底打工一個月也被證實為虛假信息,目的是為了散播謠言制造恐慌。家長也聽信讒言,部分家長在未獲得確鑿證據的情況下于3月13下午在成都七中校門口非法堵塞交通,攔停正常行駛車輛,嚴重擾亂了社會治安,制造了不必要的費事。其次是怎樣有效監管和校方負責制怎樣落實到位的問題。根據成都溫江區區長所述,2021年12月就曾有家長對該問題有過投訴,反映問題也較為嚴重。然而有關部門在處理該投訴時不重視,不及時,在詳細落實上不到位,缺乏對學校強有力的監管。同時成都七中事件所暴露出的,是整個校園食品安全管理制度中,校方責任落實不到位,化解矛盾不力的問題。而假如相關法律法規無法促使校方從一開場就將本身的相關責任義務履行到位,那么毫無疑問將會帶來校園食品安全治理成本的提升。綜上所述,校園食品安全問題是當今社會中迫在眉睫的焦點問題,是豎在孩子們頭頂上的達摩克利斯之劍,只要輕輕一挑,就會讓孩子們深受折磨。為了盡快解決校園食品安全問題,教育部于2022年2月中旬出臺了(學校食品安全與營養健康管理規定〕(下面簡稱(規定〕),其第十二條規定學校食品安全實行校長(園長)負責制,直接與學校的一把手掛鉤,足見教育部對學生食堂安全問題的高度重視。然而,除了相關配套法律法規的立法出臺外,觀察本事件發生的成因不難發現,校園食品負責人追求經濟利益,放松食品質量監管以及與此同時的職能部門不作為等執法層面所存在的問題也仍然特別突出。2當下校園食品安全監管立法及執法經過中所存在的問題校園食品安全法律問題是橫跨市場管理、衛生監管以及教育管理等多個行政職能部門的穿插型問題,筆者以為,在法律視野下,校園食品安全主要能夠從下面幾個方面入手討論。2.1(未成年人保衛法〕中缺少與食品安全相關的傾斜性保衛作為未成年人保衛領域的根本法,(未成年人保衛法〕中并無明確規定出嚴格的食品監管責任和問責手段,相關條款也沒有具體表現出出對于未成年人人身權利的傾斜性保衛。我們國家(未成年人保衛法〕規定,生產、銷售用于未成年人的食品等,應當符合國家標準或者行業標準,不得有害于未成年人的安全和健康。而與之相配套的本法法律責任部分則指出,生產、銷售用于未成年人的食品不符合國家標準或者行業標準由主管部門責令改正,依法給予行政處理懲罰。以上兩項條款固然對于監管未成年人食品安全提出了相關的要求,但是在立法技術上,(未成年人保衛法〕采取了委托式立法的方式,將相關法律責任追查的委托給了其他機構詳細處理,而并沒有直接對于相關違法行為給予明確的懲罰性規定,這不僅帶來了詳細執法活動中責任追查的可伸縮性,也無法明確具體表現出對未成年人傾斜保衛,由此可見,(未成年人保衛法〕對于未成年人的保衛雖有其名,但實則力度不強。2.2未細致規定行政部門監管范圍,職能部門職責劃分不合理在我們國家,五龍治水式的多頭監管始終是引發我們國家行政機關工作效率低下,社會效果不顯著的原因之一。根據(規定〕第七條至第九條的相關規定來看,固然(規定〕力圖以區分監管內容為手段,通過列舉不同主體的行政職權來實現不同監管主體之間的區分,但是只要認真分析(規定〕就會發現,就校園食品安全監管事項而言,食品安全監督管理部門與衛生健康主管部門職責并無本質區別。例如在(規定〕中要求,食品安全監督管理部門應當加強學校集中用餐食品安全監督管理,而衛生健康主管部門則應當負責校園食品安全風險和營養健康監測,固然食品安全監督管理部門及衛生健康主管部門的職權看似有所區分,但是假如試圖簡單地以集中用餐食品安全以及校園食品安全風險等概念去區分不同主體的監管責任的話,現實生活中很難得以落實。除此之外就教育部門的監管責任而言,在(規定〕中,教育部門不僅要起到指導和催促建立健全校園食品安全管理制度的作用,也具有進行日常監督和檢查的義務。如此一來,三部門之間不僅容易出現相互推諉,意見在短時間內無法互相妥協的局面出現,還會帶入一個新問題,教育部門能否適宜擁有指導能力?教育部門作為教育行政機構,主要職責范圍是教學、思想道德建設、學籍管理等與教育相關工作,其本質工作并無食品衛生及安全相關的專業性管理內容,能否能夠有效完成校園食品安全的指導與監督工作令人擔憂。以上,筆者就食品安全監管執法三機構的職責范圍問題進行了討論,可能是出于三機構之間多頭監管所帶來的弊端,(規定〕第六條指出,縣級以上地方人民依法統一領導、組織、協調學校食品安全監督管理工作以及食品安全突發事故應對工作。旨在從事后監管的角度出發,由地方牽頭對于各職能部門的相關權責劃分進行分工,然而,在事前監管與事后監管同等重要的我們國家法治實踐需求而言,怎樣在突發事件發生之前的事前監管階段就能夠清楚明晰地規定出不同職能部門的權限,仍仍然有待商榷。2.3學校責任意識淡薄如上述所述,我們國家(學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定〕第十二條規定學校食品安全實行校長(園長)負責制。作為一校(園)之長,行政管理和教育教學無疑是校長的兩大主要職責,而校園食品安全的管理責任,從嚴格意義上講也應當歸屬于行政管理之中。實行校園食品安全校長負責制,將校園食品安全管理責任單列出來,一方面具體表現出了顯示出我們國家立法機關對校園食品安全的高度重視;另一方面也進一步明確了校園食品安全中的校方第一管理責任。相對于校長(園長)負責制的重要意義,(規定〕中不僅未規范校長(園長)負責制的詳細內容,也沒有規定相關的責任追查機制或者程序以確保校長責任制的施行,少有配套制度只是在(規定〕第五十七條中要求:學校未履行食品安全管理責任,由相關機構對于學校主要負責人進行約談,并視情節對學校主管人員給予相應的處分。如此暗昧不清的規定顯然無法對于學校主要負責人構成足夠的威懾力,由此很可能導致學校校長(園長)下面各級別負責人缺乏責任意識,并疏于對集體用餐環境的管理。綜上所述,可見當下我們國家校長(園長)負責制的規定不可謂特別完善。2.4公眾有效介入監督體系尚未建立本次成都七中事件的爆發與迅速擴散除了校園食品安全本身缺乏有效監管引起關注之外,部分心懷叵測的人為擺拍食材,利用公眾不知情的焦躁心理的因素亦不能忽視。為解決此類現象,最重要的手段就是通過合法方式確保廣大學生家長的知情權和監督權。為此,(規定〕第21條十分要求,學校在食品采購、食堂管理、供餐單位選擇等牽涉學校集中用餐的重大事項上,應當以適當方式聽取家長委員會或者學生代表大會、教職工代表大會意見,保障師生家長的知情權、介入權、選擇權、監督權。上述規定結合學生家長們所關注的熱門問題進行了回應,具有積極意義,然而,仔細分析該項規范同樣能夠發現,此規范仍存在眾多有待完善之處。首先,當下規范采用了代表制的方式方法保障與學生家長的溝通渠道。而然拋開家長委員會或者學生代表大會代表性不談,如遇學校集中用餐的重大事項家長委員會與校方的想法不統一時,怎樣確保校方能夠有效聽取家長委員會等組織的建議;又如當家長委員會內部無法達成統一時,怎樣才能確保家長委員會所反映的是家長群體之間最具有代表性的意見,都有待進一步完善。筆者以為在采用代表制的同時,假如能夠將學校集中用餐重大事項進行對外公示,亦不失為一項有效的措施。3國際視野下的比擬性研究上文中,筆者從我們國家相關校園食品安全監管法規建設缺失的角度出發研究發現,我們國家校園食品安全監管主要存在著行政主體多頭監管,事前監管義務有待主次劃分,公眾介入監督的方式有待明確等問題,對此,國外不少國家已經通過嚴格的立法規范出了相應的行為準則,值得我們國家借鑒。3.1美國與我們國家制定專門性法規的方式有所不同,在美國由于學校食品衛生屬于國家食品安全的一個環節,所以美國聯邦,大部分州和地方學區并沒有制定為校園食品安全而設計的專門性法律法規。但聯邦為盡最大努力保證食品安全,先后制定了(聯邦食品、藥物和化裝品法〕、(食品質量保衛法〕、(公共衛生服務法〕等法規,進而建立了嚴密的監管體系,并涵蓋了所有學校可見的食品,為食品安全制定了明確的標準和監管程序。美國固然與中國一樣采取了分部門多頭監管的執法方式,然而與中國不同,作為監管部門的美國農業部、食品和藥物管理局以及國家環境保衛局職權互相獨立,分別對于肉類、家畜食品安全;除去家畜、肉類的全美所有食品安全;以及飲用水、殺蟲劑及毒物、垃圾衛生等方面進行分項目監管。與此同時,美國各州教育機關以及地方學區委員會設立食品和營養辦公室,催促和檢查學區飲食服務各個領域和各個環節的食品衛生、安全狀況。食品和營養辦公室一旦通過監督檢查發現校園食品安全存在問題,將會立即將相關情況反應至直接監管部門,并協同地方衛生部門對學校飲食服務單位進行食品安全執法檢查。由此可見,美國針對校園食品安全問題,一方面突出強調教育部門協同的色彩;另一方面在執法經過中做到不同監管部門合理有效的職責區分進而有效的防止了各部門之間互相推諉責任的現象。3.2日本日本雖領土狹小,但其人口密度比重與中國類似,在一定程度上借鑒意義大于美國。日本自1995年以來,在先后對(食品衛生法〕進行了屢次修改的同時,2003年還制定了(食品安全基本法〕。其他食品安全相關的專門法律主要包括(屠宰法〕、(健康促進法〕、(食品與農業農村基本法〕等。與其它法治發達國家一樣,日本通過制定大量法律法規從一定程度上縮小了食品安全監管的灰色地帶,構筑較為完善的食品安全法律體系。十分值得一提的是,日本為進一步保障學校餐飲食品安全,除國家制定的食品安全相關基本法和(學校供餐法〕之外,還專門針對學校食品安全管理制定了學校食品衛生管理標準,并下發給各都道府縣教育工作機構。通過標準化統一作業的方式,實現了全國校園食品安全的統一性。通過學校食品衛生管理標準的執行,不僅要求食品業者向學校提供原材料衛生檢查結果,還要求食品生產者提供從原材料到食品加工經過的全部數據以及生產履歷資料,并且明文規定學校方面不準使用不注明進口商所在地、原材料及保存方式方法等信息的產品。甚至規定,在交貨檢查時,要求增加對產品能否存在異味及食品包裝容器能否存在污垢、破損等情況確實認。如此一來,廣泛的溯源體系在日本被建立起來,通過明確的數據信息記錄及量化、細化的全流程監管,倒逼各方嚴格履行責任,維護校園食品安全。3.3美日等發達國家校園食品監管經歷體驗對于中國的啟示意義通過分析國外相關立法能夠看出,諸多法治發達國家普遍在立法以及執法實踐層面,通過明確的職責劃分以及信息透明化為基礎的責任追查機制,實現了校園食品安全的有效監督和可回溯性。基于此,筆者以為,我們國家完善校園食品安全立法及執法效果應當從下面幾個方面出發。(1)行政監管責任的明確劃分。首先,校園食品安全監管不宜采取現有的五龍治水的形式,而在現有立法的基礎上,應當將食品安全監督管理部門等各職能部門的監管職責進一步采用列舉加兜底的方式進行細化。而在執法層面,教育部門應當加強研究和學習食品安全相關專業和法律知識,以便在制度指導以及日常監管中切實做到日常監管責任的落實到位。(2)加強學校作為第一責任方的明確法律責任。自古以來,法律的生命在于法律被執行,而執行法律必須依托于強化法律責任的承當,促使當事人自覺履行應盡的法律義務。根據我們國家當前(學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定〕的法律責任部分規定來看,對于當事人的違法行為,一般僅處以5千元至3萬元不等的行政罰款。而針對校方責任承當的規定也特別模糊不清,長此以往,將無法構成有效的威懾力和倒逼壓力實現學校作為第一責任方義務履行。因而,為實現法律義務的良好履行狀態,應當進一步提高帶有懲罰性的處理懲罰金額,提高當事人的違法成本;同時明確校長在詳細情況下所應當承當的最低責任,以及相關責任追查制度的程序性規定,進而實現法律義務的有效履行。(3)擴大信息披露,保障公眾的知情權和監督權。以日本為例,在日本校園飲食管理所采取的全流程可追溯形式中,其不僅