公共管理的基本知識公共管理的基本知識公共管理的基本知識xxx公司公共管理的基本知識文件編號：文件日期：修訂次數：第1.0次更改批準審核制定方案設計，管理制度公共管理的基本知識現代文明社會必須具備的四大支柱：科學、技術、管理、教育科學技術和科學管理是推動社會前進的車輪。一個國家、一個民族的生存和發展，在很大程度上要取決于這兩個方面的能力。因此，一個國家管理能力的高低，管理水平的好壞，直接關系到一個國家的興衰與成敗。第一章公共管理導論一、實現公共管理是我國行政發展的目標選擇（一）中國傳統行政管理的概念及其隱含的缺失行政管理--國家行政機關對社會的管理及為此進行的行政機關內部事物的管理。它實際上是一種政府行政、政府獨政的局面。其間隱含著以下缺失：1．政府主導，居高臨下--其結果是犧牲民主2．救世主觀念，"保姆"意識--其結果是犧牲社會活力。3．擅權專政，失去監督--其結果是導致腐敗4．全能政府，職能上的"帝國主義現象"--其結果是導致低效（二）公共行政的概念及其包含的積極內含公共行政的基本涵義：公共行政是指為了公益目的，由享有國家公共權力的機構或人員在公民廣泛參與及其制約下對公共事物所進行的管理活動。公共行政主體是國家行政機關；公共行政客體是國家事務、社會公共事務和機關內部事務；公共行政主要方式是制定和執行正確的社會公共政策，綜合運用各種調節手段，從宏觀上間接調控社會生活；公共行政職責任務是依法行使國家行政權力，組織管理好國家事務、社會公共事務和機關內部事務，促進國家政局穩定、經濟發展、社會文明進步、人民生活水平不斷提高。公共行政概念包含的積極內含：1．管理的目標--為了公共利益、公眾利益，而非個人利益、部門利益。2．管理的范圍--公共事物，而非一切事物。3．管理的把握--公共權力是人民賦予的。4．管理的過程--公民參與及其制約。5．管理的機制--公共責任制度。（三）公共管理的概念及其實現的變革1．公共管理的含義所謂公共管理是指由政府、非政府公共組織和民眾共同參與的，對社會公共事務進行規劃、協調和執行的活動。理解和把握公共管理的概念應注意三點：（1）公共管理主體是由政府、非政府公共組織和民眾三大主體所組成的管理體系。三大主體中，政府是公共管理實施的"主渠道"。當然，隨著社會的進步，非政府組織和民眾參與公共管理在現代國家中呈逐步發展的趨勢。（2）公共管理客體（對象）是社會公共事務它包括政治性公共事務、經濟性公共事務和社會性公共事務三個方面。如維護國家主權和領土完整、國家安全、社會秩序，發展經濟、教育、科技、文化、衛生、體育事業，開展社會公共服務等。（3）公共管理的核心是公共利益"公共利益"是指一定區域范圍內事實上或者可能影響到全體成員的利益。公共利益是全體成員個人利益的體現，但公共利益又不是成員個人利益的加總。實施公共管理的目標是實現公共利益，而非個人利益、部門利益。如為全社會解決社會治安問題、市場秩序問題、貧富差距問題、通貨膨脹問題、人口問題、資源環境問題等。實現和維護公共利益是公共管理的核心和本質。2.公共管理實現的變革(1)管理的主體多元化--政府不再是公共事務管理的唯一主體，社會組織、非政府公共部門（中介組織）也參與到公共事物的管理中來，出現管理主體的多元化趨勢。(2)權力形式的分散化--過去權力集中在政府手中，現在權力散落在社會各個層面，政府更多的是服務，而非權力。3.管理手段的市場化--政府在管理公共事物的過程中，盡量引進市場機制和競爭機制，用企業精神改造政府管理，使公共服務個性化。（1）政府職能合同出租。將政府承擔的大量的服務性職能，通過委托代理、合同承包這樣一些市場化運作機制委托出去，讓社會其他機構來承擔。（2）打破壟斷，放寬公共領域對私人資本的限制。4．管理模式的靈活性--政府與其他社會組織之間的關系主要是談判、信息交流、交往等合作關系，不是強制關系，是一種通過互動來實現的。5．管理過程的效率性--有時間觀念、效率觀念、質量觀念，以最快的速度、最好的質量、最低的消耗去實現行政目標。二、公共管理基本職能公共管理職能是指公共組織的活動所體現出來的績效與作用。從階段上看，公共管理的職能表現為對有關公共事物所做出的計劃、組織、協調和控制四個方面。我國公共管理的基本職能：1.服務職能?，F代公共管理理念主張管理就是服務，公共組織的存在是為了滿足社會的需求，公共組織應盡可能地為社會提供滿意的公共產品。"顧客"至上、"顧客導向"是公共管理的工作模式。各國政府都致力于建立一個"企業家"政府，想盡一切辦法滿足人民的合理期待和正當要求，不斷提升為人民服務的標準。（1）提供純公共產品的公共服務（2）提供準公共產品的公共服務。（1）提供純公共產品的公共服務A.提供法律體系和公民權利保護；B.保證分配公正和社會保險與社會福利政策C.國防、外交、國家安全；D.中小學義務教育、公費醫療系統等。（2）提供準公共產品的公共服務A.提供自然壟斷型的準公共產品：下水道系統、供水系統、鐵路運輸系統、公路交通系統、天然氣煤氣系統、電力輸送系統、電話電訊系統、垃圾處理服務等等；B.提供福利型公共產品：郵政服務系統、傳染病免疫措施、必要的娛樂設施、避孕計劃、統計情報等。C.政府管理私人部門所產生的管制性公共服務。2.經濟職能。為組織或成員實現或爭取到盡可能多的經濟利益是上述服務職能的宗旨或目標。根據社會主義市場經濟發展的內在要求，現階段我國政府的經濟職能主要有：宏觀經濟調控、市場監管、管理國有資產和監督國有資產經營等。3.規范與約束職能。無論是廣義政府組織頒布的憲法、法律，還是具體執政的行政當局公布的政策、條例，除非通過法律程序加以更改，全體民眾無論各自是否贊成，在當時條件下都必須遵守、執行。4.安全保障職能。(1)全體公民享有同等的政治、經濟權利；(2)國家有義務保證公民的政治、經濟權利不受侵害。三、當代中國公共管理面臨的挑戰1．公共管理理念有待深化傳統政府管理理念認為，社會公共事務只有政府才能解決好。在這種理念支配下，政府對社會公共事務大包大攬，管了許多"不該管、管不好、管不了"的事情?，F代政府管理理念認為，社會公共事務的管理應在以政府為主導的前提下，吸納非政府公共組織和公眾的參與，才能廣泛、充分地調動一切積極因素，化解利益矛盾。2．政府角色需重新定位隨著我國向市場經濟體制轉型，我國政府所扮演的角色也在發生轉變，即從"全能政府"向"有限政府"轉變。我國政府的職能轉變的差距主要表現為：①政府對微觀經濟特別是國有企業的直接干預依然過多，有效的國有資產管理體制尚未形成。②規范、監管市場秩序的力度不夠，投融資管理體制改革滯后。③一些政府部門出現利益集團化和非公共機構化傾向，公共服務職能弱化，易滋生體制性腐敗。④中央和地方的責權利關系尚未完全理順。⑤依法行政的統一性和透明度不高。3．非政府組織的發展遭遇障礙非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿的公民組織，通常由利益與興趣相同或相近的人們組成。我國的非政府組織發展面臨的主要障礙：①法律制度安排缺位。②政府改革不到位。③理論研究滯后。④非政府組織缺乏自律。⑤專業化服務能力不足。4．公共管理模式需要重新公共管理模式改革的基本方向是：（1）構建政府為主的、非政府組織廣泛參與的多主體公共管理格局。（2）培養職業化管理人員和管理團隊。（3）建立科學的績效標準與績效評估體系。（4）公共服務機構的分散化和小型化，公共管理組織結構的扁平化。（5）引入公共物品供給的競爭機制。（6）采取與更大的授權相適應的靈活激勵機制。第二章公共部門人力資源管理一般說來，每個公共部門擁有的資源大致有五種：物質資源、財政資源、技術資源、信息資源和公共人力資源。這五種資源是公共部門管理、實現其社會服務不可缺少的基本要素，而公共人力資源是第一資源，是提高公共生產力的關鍵。一、人力資源管理概述(一)人力資源及人力資源管理的含義1．人力資源的含義及特征人力資源的含義：人力資源實質上就是人所擁有的，在一定條件下可以被組織所利用，對價值的創造起貢獻作用的體能、知識、技能、能力、個性行為特征與傾向等經濟資源的總和。人力資源的特性：能動性、時效性、增值性、非經濟性、個體差異性和有限性。2．人力資源管理的內涵人力資源管理是指運用現代化的科學方法，對與一定物力相結合的人力進行合理的組織、培訓和調配，使人力、物力經常保持最佳比例，同時對人的思想、心理和行為進行恰當的誘導、控制和協調，充分發揮人的主觀能動性，使人盡其才、事得其人、人事相宜，以實現組織目標的活動。人力資源管理的核心問題是"匹配"，即做到人與事的匹配。(二)人力資源管理的主要內容從一般意義上講，依據組織發展戰略的要求，有計劃地對組織所擁有的人力資源進行優化配置，激發員工的積極性和創造性，提高生產率和經濟效益，推動組織發展是人力資源管理的主要任務，具體包括：(1)人力資源計劃與配置。(2)人力資源潛力的激發。(3)職業生涯規劃及發展。(4)業績評估和激勵。(5)協調勞動關系。(6)人力資源管理研究。(7)人力資源信息管理。(8)人力資源管理成本效益核算。(三)人力資源管理3P模式--選人、育人和用人1.選人要依據組織參與市場競爭獲取競爭優勢或完成組織使命的需要，結合組織的實力提出自身的用人標準，從社會招聘或內部現有員工中選出適宜的人員；2.育人就是要使員工通過不斷的學習實現自身能力的保值增值，滿足組織當前以及未來參與市場競爭、服務社會的需要；3.用人是指按照組織可持續發展的需要，根據人員的能力，尋求組織、員工與競爭的最佳結合，實現組織人力資本的保值增值?？梢哉J定，正確地使用正確的人以實現組織的目標是組織人力資源管理活動的最終歸屬，因為資本只有使用才能帶來效益。二、公共部門人力資源管理的含義及任務(一)公共部門人力資源管理的含義從宏觀上看，公共部門人力資源管理是指為了保證整個公共組織系統有效運行，實現工作性質與人力資源整體結構的相互動態匹配所進行的人力資源供需預測、規劃，擬訂人力資源管理的基本制度、政策以及相應管理標準，實現公共部門的社會服務職能的活動。從微觀上看，公共部門人力資源管理就是某個具體的公共行政組織為了履行其公共管理職能，實現公共利益，而依據國家相關法律規定對其所屬的人力資源進行規劃、錄用、任用、使用、保障等管理活動和過程的總和。(二)公共部門人力資源管理的特殊性1．利益取向的公共性公共部門的人力資源管理必須以公共利益最大化為其基本的價值取向。2．管理行為的政治性公共部門的人力資源管理行為具有顯著的政治性色彩，而不僅僅是一項純粹的技術性人力資源管理工作。公共部門人員的行為在很大程度上就是公共權力等政治資源分配和調整下的結果，其本身也就是一種政治行為。(三)公共部門人力資源管理的任務1．建立符合社會主義市場經濟要求的新型管理體制這是當前公共部門人力資源管理的首要任務。2．創造一個良好的用人環境。良好的環境可以激發人的潛能，推動人才的成長，而惡劣的環境將壓制人才的積極性，甚至扼殺人的創造性。3．建立一套科學的公共人力資源管理方法及管理手段。4．強化公共部門人力資源管理的法制化建設。強化公共部門人力資源管理的法制化就是為了規范政府的人事行政管理行為，堅持公開、公平、公正的原則，推動公共服務職能的實現。三、公共部門人力資源管理的基本原理(一)要素有用原理"沒有無用之人，只有沒有用好的人"。每個人只要能放在一個與其能力和愿望相匹配的地方，就能發揮其價值。人力資源管理本質上就是管理者怎么用好人的問題。(二)同素異構原理同素異構原理意思是用同樣數量的人，用不同的組織網絡連接起來，形成不同的權資結構和協作關系，達到正確處理勞動者之間的關系，充分發揮每個勞動者的技能、專長和積極性、創造性，即優化組合人力資源，可以取得完全不同的效果。(三)激勵強化原理激勵可以調動人的主觀能動性，強化期望行為，從而顯著地提高勞動生產率，這就是激勵強化。根據這一原理，對人力資源的開發與管理，應注意對人的動機的激發。這里的關鍵是設置目標：目標應該既符合組織總體目標的要求，又包含較多的個人需要；既具有一定的挑戰性，也在一定程度上存在實現的可能性。(四)互補增值原理人作為個體，不可能十全十美，而是各有長短，即所謂"金無足赤，人無完人"?？梢酝ㄟ^個體間取長補短而形成整體優勢，達到組織目標，這就是互補增值原理?；パa的內容主要包括：知識互補、能力互補、性格互補、年齡互補、關系互補和性別互補?；パa增值原理體現出組織構建團隊的思想。(五)彈性冗余原理彈性冗余原理是指在對人力資源的使用中必須留有余地，保持合理彈性，一方面使人感覺工作緊張，有壓力；另一方面又感覺還有潛力和余力。也就是人的工作狀態處于合理的"度"的狀態。這個度包括體力勞動強度、腦力勞動強度、勞動時間強度和工作目標強度。四、公共部門人力資源管理的基本制度--公務員制度(一)公務員的概念1．西方國家公務員的含義和范圍在西方國家，公務員是指"通過非選舉程序而被任命擔任其政府工作的國家工作人員"。(1)小范圍的劃分方法。將公務員限定在政府系統內，并將選舉產生和政治任命的官員排除在外的所有工作人員，一般稱為事務官或常任文官。典型國家包括英國以及原英國的海外殖民地。(2)中范圍的劃分方法。將政府行政機關中的所有工作人員統稱為公務員。美國和德國就屬此類型。(3)大范圍的劃分方法。將從中央到地方的政府系統工作人員、立法、司法、檢察機關、軍職人員及在公共企事業單位供職的人員統稱為公務員。法國和日本屬此類型。2．中國國家公務員的含義和范圍公務員定義為"依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員"。我國公務員的范圍：中國共產黨機關工作人員各級人大機關工作人員各級國家行政機關工作人員各級政協機關工作人員法官、檢察官各民主黨派和全國工商聯機關的工作人員這比許多西方國家公務員的范圍要寬泛。(二)中國國家公務員制度與西方文官制度的區別1．兩者的社會政治背景不同西方的文官制度是在多黨或一黨多派相互競爭、輪流執政的條件下，為保證政策延續和政局穩定而建立的。我們國家公務員制度實行的背景是共產黨領導的多黨合作，不存在輪流執政。它服務于黨的政治路線，這是我國公務員制度與西方文官制度有著根本的區別。2．兩者的政治要求不一樣西方國家規定文官在國家政治活動中要保持"政治中立"。我國的公務員制度要求公務員必須自覺地在政治上同中國共產黨的路線保持一致，有選舉權，也有被選舉權。(三)公務員與政府雇員所謂政府雇員，是指政府引進的專門人才，他們不占用行政編制，不具有行政職務，不行使行政權力，完全實行契約化管理，并且限制了雇員的就職范圍，即只從事某項專業性工作。自2002年我國吉林省率先引進這一制度后，越來越多的城市和省份都積極開展政府雇員試點。政府雇員制與公務員制度的區別：(1)適用的法律規范不同。公務員屬終身雇用，由專門的《公務員法》進行調整、管理，而政府雇員屬于合同雇用，依照《勞動法》來約束政府和雇員雙方的行為。(2)用人方式不一樣。無論是選任還是委任，公務員制度都是剛性的，都是終身的。而政府雇員制的用人模式與企業一樣，是市場化的。(3)管理方式不一樣。對公務員的管理，如錄用、考核、獎懲等都有法律規范作為依據，而雇員則完全按照合同進行管理，是一種企業化的管理模式。(4)薪酬待遇不一樣。公務員制度有一套完整的工資體系，是剛性的薪酬體系。政府雇員制則是按崗定薪，具有市場化特征，因此并非意味著高薪。五、公共部門人力資源管理的具體內容(一)公共部門人力資源管理的前提--人力資源規劃。(二)公共部門工作分析--包括職位說明書及任職資格。(三)公共部門的人員招聘選拔--公共部門的人員招聘就是不斷獲取組織實現其使命所需要的合格人員。公共部門的人員招聘應該符合五大基本原則：公開原則強調將公共部門的招人計劃、進程及對象向全社會公開，廣納賢才。競爭擇優和組織考察相結合的原則講究公開競爭，優勝劣汰。平等原則強調對所有的報考者一視同仁，不得人為制造不平等限制條件或其他一些不平等的優先優惠政策。以政治素質和業務能力為中心的全面考核原則強調對報考者應該從德、能、勤、績以及心理素質等方面加以考察。過硬的政治素質是公務員招聘的第一要求。量才使用原則強調應視工作的難度和個人的能力大小，合理地量才、量能錄用，不能造成人才虛置現象，因此，招人的時候必須強調適才。盲目招聘碩士生甚至是更高學歷的人，導致大量的人才虛置。(四)公共部門的人員培訓開發公共部門的人員培訓就是指以提高成員的政治素質、業務能力和工作績效為主要目的，在成員任職期間開展的繼續教育和訓練活動。相對于企業的人力資源培訓，我國公共部門現階段的人員培訓更強調政治理論和政治素質。公共部門的人員培訓與職位升遷緊密結合，強調專才和通才的結合。(五)公共部門的人員績效管理所謂績效考核，從內涵上說就是對人與事的搭配進行評價，即對人及其工作狀況進行評價，對人的工作結果，要通過評價體現人在組織中的相對價值或貢獻程度。所謂績效管理，就是以績效考核為主體，對員工達到何種目標和為什么要達到此種目標達成的共識與承諾，以及促進員工取得優異績效的管理過程?？冃Э己藦娬{的是對結果進行客觀評估，而績效管理強調如何通過過程的監督、控制和引導提升績效水平。新中國成立以后，我們對公共部門的人員進行考核，更多地強調德才兼備，以德為先。從單一的績效考核向績效管理過渡是我們實施現代公共部門人力資源管理的重要內容?？冃Ч芾砀鼜娬{績效溝通和績效輔導而不是威脅性的考核，強調的是尋找改進的措施而不是發現哪里有錯誤，強調的是績效實現以及提升的計劃而不是對照指標的判斷，強調的是改進的激勵而不是過去行為的懲罰。加快公共部門人力資源考核改革是提升公共部門服務能力的重要手段第五章公共危機管理一、公共危機及公共危機管理(一)公共危機的含義及其特點含義：公共危機就是專門指對社會大眾正常的生活、工作秩序及生命財產構成威脅的狀態或事件，是來自社會經濟運行過程中內部的不確定性以及由此導致的各種危機。特點：1．普遍存在性--公共風險與公共危機已經成為現代社會的常態。政府的作用就是盡力防范和化解公共風險，避免其演變成為公共危機。2．突發性和緊急性3．不確定性和易變性--是危機最重要的特點，一些學者甚至以此作為危機定義的基本內涵。4．擴散性--公共危機在發展過程中還會引起一連串的相關反應，這些反應被稱之為"漣漪反應"或"連鎖反應"，是公共危機擴散性的表現。5．聚焦性(二)公共危機管理的定義和特點1．定義公共危機管理是公共管理的一種特殊狀態和特殊形式，是以維護公共利益為出發點，通過公共機構建立必要的危機預防及應對機制，采取一系列必要措施，防范、化解危機，恢復社會秩序，保障人們正常生產和生活的活動，維護社會穩定，促進社會和諧健康發展的管理過程或管理活動。公共危機因其發生的突然性、不確定性、易變性和極強的破壞性，使得應對危機不能通過正常機制，而必須是特殊、緊急的應對機制。危機管理并不只是處理危機，降低危機的社會危害，還包括未雨綢繆，防范危機的發生。2．特點：相對于企業危機管理而言，公共危機管理具有目標的無選擇性、主體多元化、決策的系統化、執行的法制化等特點。二、公共危機的類型(一)突發性公共衛生事件突發性公共衛生事件主要是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染性疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業性中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，具有公共衛生的屬性。群體性不明原因疾病是公共衛生事件中最引人矚目且難以應對的。(二)不可抗拒的自然因素引起的具有破壞性的危機不可抗拒的自然因素引起的具有破壞性的危機是指由于自然的因素導致環境發生劇烈變化，以致對人類的正常生產、生活以及生命財產安全帶來巨大破壞性的事件，包括地震、干旱、洪水、龍卷風等。(三)特大安全事故一般將一次性死亡人數在10人以上的事故稱為特大安全事故。特大安全事故主要包括：特大火災事故、特大交通事故、特大建筑質量安全事故、民用爆炸物品和化學危險品特大事故、煤礦和其他礦山特大安全事故以及鍋爐、壓力容器、壓力管道和特種設備特大安全事故等。目前，發達國家的安全預防投資占GDP的3．3％，我國的安全預防投資僅占GDP的近1％，可見二者之間的差距較大。如何在追求經濟利益的過程中，重視人的生命價值，盡量減少特大安全事故是中國經濟發展中必須解決的問題。(四)公共安全和社會秩序事件公共安全和社會秩序事件是指由于利益調整所涉及的利益沖突導致社會秩序混亂，影響人們正常生活秩序和社會穩定，并使得大眾利益受損的突發事件。群體性事件屬于通常意義上的人民內部矛盾，是在民法范圍內可以解決的事件。世界各國發展的規律表明，當一個國家的人均GDP處于l000-3000美元的發展階段，是經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要重建的關鍵時期。中國現在已經進入此發展階段。三、公共危機管理的機制公共危機管理的核心是建立一整套包括組織、決策和指揮，信息傳輸和處理，物資準備和調度，人員培訓和技術儲備在內的公共危機管理系統和運行機制。依據公共危機發生的過程分類，公共危機管理的機制包括危機預防機制、危機預警機制、危機反應機制、危機救治機制、檢查監督機制、社會動員和參與機制、信息披露機制和評估學習機制。(一)危機預防機制當代公共危機管理的一個重要趨勢在于從對危機的回應轉為對危機的風險管理。所謂風險管理，包括風險的確認、風險的分析、風險的評估、風險的監控等一系列活動。實行危機風險管理的目的在于預防危機。公共危機預防機制的作用，在于降低危機發生的可能性，以及盡可能地減弱危機事件的突發性，使我們能夠從容面對危機。(二)危機預警機制公共危機預警機制就是對危機跡象信息的識別、評價以及危機警報的發布。將公共危機事件分為一般、較重、嚴重和特別嚴重四級，分別用藍色、黃色、橙色和紅色表示。當某一信號達到事先定下的指標值之后，我們就用相應的顏色進行預警。危機事件信息的監測網絡就成為公共危機預警機制的核心部分。(三)危機反應機制公共危機的反應，是指危機發生后，相關公共部門對危機事件的緊急應對。公共危機的反應機制主要包括緊急干預和危機應對預案啟動兩個重要環節。緊急干預是指危機一旦發生，各級政府依據相關法律、法規所賦予的權力，充分發揮政府的權威，對處置危機所采取的積極干預政策，政策具有強制性。預案啟動是指危機應對方案隨危機的發生而即時啟動，它包括突發事件應急處理指揮部的迅速成立和及時運作，各種應急措施和緊急處理手段即時啟動；在危機期間，相關單位和個人無條件地服從指揮部的統一領導。衡量反應機制好壞的標準包括動用資源的程度、決策的速度和執行的力度。最關鍵是決策的速度和執行的力度。(四)危機救治機制危機救治機制由危機救助與危機后治理兩個要素構成。1.危機救助，包括物理性救助和心理性救助兩種基本方式。一般來說，某一公共危機發生后，首先實施的就是物理性的危機救助。從影響看，物理性救助更多地涉及眼前利益和著眼于消除危機的顯性影響。心理性救助則更