1、 流域綜合管理之管理機(jī)構(gòu)建設(shè)（體制保障）流域管理機(jī)制是關(guān)于流域流域管理資源利用與環(huán)境保護(hù)管理的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)劃分和管理制度的總稱。隨著人們對(duì)流域資源，尤其是水資源客觀性的深入，管理體制在逐步演變，總的趨勢(shì)是由人為控制逐步轉(zhuǎn)向更加重視流域系統(tǒng)的客觀性，在流域的框架下實(shí)施綜合管理。一流域管理體制建立的模式由于各國(guó)的自然、社會(huì)、和經(jīng)濟(jì)的差異性，流域管理體制建立的模式有所不同。一般分為3種類型。分別為流域管理局、流域協(xié)調(diào)委員會(huì)、流域綜合機(jī)構(gòu)。流域管理局1933年，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福批準(zhǔn)了“TVA法案”（Tennessee Valley Authority Act），建立了第一個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)田納西流域管理局

2、。TVA的目的是以水資源開發(fā)為先導(dǎo)，通過控制洪水、開發(fā)航運(yùn)、發(fā)展電力、完善基礎(chǔ)設(shè)施、合理利用土地資源等促進(jìn)流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。TVA模式有其鮮明的特點(diǎn)：a.對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有廣泛的權(quán)力；b.屬于政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)，直接對(duì)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)；c.法律授權(quán)和高度的自治權(quán)；d.有專門經(jīng)費(fèi)，滾動(dòng)開發(fā)。TVA水資源管理模式的成功，使這種形式的流域管理成為落后地區(qū)取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種模式。第二次世界大戰(zhàn)后，這種模式在發(fā)展中國(guó)家受到歡迎，印度、墨西哥、斯里蘭卡、巴西、哥倫比亞等國(guó)相繼建立起類似的以改善流域經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的流域管理局。2、流域協(xié)調(diào)委員會(huì)流域協(xié)調(diào)委員會(huì)是由國(guó)家立法或由河流流經(jīng)的地區(qū)政府和有關(guān)部門，通過協(xié)議建立

3、的河流協(xié)調(diào)組織。委員會(huì)由聯(lián)邦有關(guān)機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)各州政府代表共同組成，遵循協(xié)調(diào)一致或多數(shù)同意的原則。流域協(xié)調(diào)委員會(huì)的主要職責(zé)是根據(jù)協(xié)議對(duì)流域內(nèi)各州的水資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)。這類機(jī)構(gòu)間的權(quán)力差別很大，大致可分為兩類：一類是僅限于協(xié)調(diào)州際矛盾，制定流域規(guī)劃并提出規(guī)劃實(shí)施建議，促進(jìn)流域資料的搜集和研究，向政府和用戶提供咨詢。在美國(guó)，根據(jù)州際協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的委員會(huì)多屬此類。另一類是除上述權(quán)限之外，還有權(quán)制定計(jì)劃和管理政策，修建和管理水工程，負(fù)責(zé)用水調(diào)配等，此類委員會(huì)往往是聯(lián)邦-州際協(xié)議組織，如澳大利亞的墨累河流域委員會(huì)、美國(guó)的特拉華流域委員會(huì)和薩斯奎那河流域管理委員會(huì)等。3、綜合性流域機(jī)構(gòu)綜合性流

4、域機(jī)構(gòu)的職權(quán)既不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協(xié)調(diào)委員會(huì)那樣狹窄或單一。國(guó)外典型的綜合性流域管理機(jī)構(gòu)是1974年成立的英國(guó)泰晤士河水務(wù)局。它負(fù)責(zé)流域統(tǒng)一治理和水資源統(tǒng)一管理，包括水文站網(wǎng)建設(shè)，水文、水情、水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)的管理，城市生活和工業(yè)供水，給水和排水管網(wǎng)，污水處理，農(nóng)田灌水和排水，防洪抗旱，水產(chǎn)養(yǎng)殖，水上娛樂等與河流管理有關(guān)方面的內(nèi)容，并有權(quán)確定流域管理規(guī)章制度，是一個(gè)擁有部分行政職能的非盈利性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體（涉及到水務(wù)的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）。目前，在歐共體各國(guó)及東歐一些國(guó)家已普遍實(shí)行這種綜合性流域管理方式。盡管在職能上不盡一致，但其管理的基本特征都是著眼于水循環(huán)，對(duì)流域內(nèi)地表水與地下水、水量

5、與水質(zhì)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一保護(hù)，具有廣泛的水管理職責(zé)，并且都具有控制水污染和管理水生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。二、我國(guó)的流域管理立法框架 我國(guó)水資源管理模式主要是由中華人民共和國(guó)水法確定的。1988年水法采納了“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”的管理體制。該法第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，協(xié)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作。”就中央一級(jí)而言，除作為水行政主管部門的水利部之外，國(guó)家環(huán)保總局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)、國(guó)家電力公司、建設(shè)部、交通部和衛(wèi)生部等部門都對(duì)水資源的開發(fā)利用和保

6、護(hù)具有管理權(quán)，形成了“九龍治水”的格局。這種區(qū)域、部門條塊分割的方式在2002年修訂的水法中得到了改變，修正案確定了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。”在此基礎(chǔ)上，水法確定了流域管理機(jī)構(gòu)的法定管理范圍：參與流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制工作;審查并管理流域內(nèi)水工程建設(shè);參與擬定水功能區(qū)劃,監(jiān)測(cè)水功能區(qū)水質(zhì)狀況;審查流域內(nèi)的排污設(shè)施;參與制定水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案;審批在邊界河流上建設(shè)水資源開發(fā)、利用項(xiàng)目;制定年度

7、水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃;參與取水許可管理;監(jiān)督、檢查、處理違法行為等。 除水法外，我國(guó)幾部其他涉水法律中也有關(guān)于流域管理的零星規(guī)定。如防洪法中有15個(gè)條款涉及流域管理。該法確立了防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施，流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度；規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)在防洪中的監(jiān)管職責(zé)，并賦予其執(zhí)法主體地位，及一定程度的行政執(zhí)法權(quán)與行政強(qiáng)制措施權(quán)。2008年修訂的水污染防治法中，將“重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)”修改為“重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)”，賦予其在水污染防治方面的監(jiān)管權(quán)。并確定了防治水污染按流域或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃的原則。 我國(guó)的流域管理機(jī)構(gòu)主要是七大河流的流域管理機(jī)關(guān)，19

8、88年國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，在批準(zhǔn)水利部的“三定”方案時(shí)，明確指出七大江河流域機(jī)構(gòu)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，國(guó)家授權(quán)其對(duì)所在流域行使水法賦予水行政主管部門的部分職責(zé)。1990年、1994年水利部先后批準(zhǔn)了珠江水利委員會(huì)、太湖流域管理局、淮河水利委員會(huì)、海河水利委員會(huì)、松遼水利委員會(huì)和黃河水利委員會(huì)、長(zhǎng)江水利委員會(huì)的“三定”方案，至此，水利部共成立了七大流域機(jī)構(gòu)，明確了其職能、機(jī)構(gòu)、人員，并詳細(xì)規(guī)定了它們分別在規(guī)定范圍內(nèi)行使水資源管理職能。2002年中編辦批復(fù)流域管理機(jī)構(gòu)的“三定”方案中更加明確地指出流域管理機(jī)構(gòu)代表水利部行使所在流域及授權(quán)區(qū)域內(nèi)的水行政主管職責(zé)，為具有行政職能的事業(yè)單位。 以水法為基礎(chǔ)

9、的法律法規(guī)體系構(gòu)建了我國(guó)的流域管理體系，確定了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式。這些法律法規(guī)明確了流域管理機(jī)構(gòu)的地位并賦予了其在水資源保護(hù)和開發(fā)利用等方面的職能。但是，這些只能卻沒有得到具體的法律保障,是一種沒有任何約束力的“軟性”規(guī)則。流域管理機(jī)構(gòu)被定位為事業(yè)單位，缺乏必要的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力，必須通過授權(quán)才具有水行政執(zhí)法的法定職權(quán)，而授權(quán)行為常常是在對(duì)區(qū)域執(zhí)法效應(yīng)評(píng)估判斷的基礎(chǔ)上來(lái)確定的,往往滯后于流域管理的具體需要，這一狀況嚴(yán)重制約流域水資源的開發(fā)、利用和治理。在流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制下，流域管理機(jī)構(gòu)代表流域整體利益，地方政府水行政主管部門代表地方利益，這樣就導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)和地

10、方政府水行政主管部門在監(jiān)督管理中因所維護(hù)利益的不同而不可避免地會(huì)發(fā)生相互爭(zhēng)權(quán)或推諉，因此,明確劃分流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府水行政主管部門的職責(zé)權(quán)限就顯得尤為重要。雖然水法對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府水行政主管部門在制定流域或區(qū)域綜合規(guī)劃、擬定水功能區(qū)劃中的分工作了安排,但在具體的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的分工方面卻不明確，不足以克服區(qū)域管理帶來(lái)的地方利益主導(dǎo)、地區(qū)間管理沖突等問題。 我國(guó)流域管理模式的另一個(gè)重要問題在于，將流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置在水利部之下，作為其派出機(jī)構(gòu)，無(wú)法解決部門間水資源監(jiān)管權(quán)的沖突問題。流域管理的確立旨在解決我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)水資源管理方面按行政區(qū)劃、部門條塊分割的管理模式帶來(lái)的問題，改善“九龍治水”

11、的局面。而作為流域管理核心的管理機(jī)關(guān)，被設(shè)置為水利部的派出機(jī)構(gòu)，只能在水利部的權(quán)限范圍內(nèi)，在水資源的開發(fā)利用等方面發(fā)揮作用。而在我國(guó)目前水資源管理與水環(huán)境保護(hù)分屬兩個(gè)部門管轄的格局下，該機(jī)構(gòu)無(wú)力解決屬于環(huán)保部門管轄范圍內(nèi)的水污染防治問題。此外，涉水部門還有農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、林業(yè)、建設(shè)、地礦等。作為部門派出機(jī)構(gòu)的流域管理機(jī)構(gòu)無(wú)法解決部門間的協(xié)調(diào)問題。 正是由于我國(guó)目前流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)劃分中的問題，使得其無(wú)力實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的綜合管理，對(duì)其進(jìn)行改革也就顯得尤為重要。國(guó)外典型的流域管理機(jī)構(gòu)模式對(duì)我國(guó)流域管理體制的改革具有重要的借鑒意義。 三、國(guó)外流域管理機(jī)構(gòu)模式 由于各國(guó)的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)

12、的差異性，流域管理體制建立的模式有所不同，主要有以下三種類型：第一種是負(fù)責(zé)流域水資源統(tǒng)一開發(fā)、管理及多種經(jīng)營(yíng)的流域管理局，如美國(guó)的田納西河流域管理局。流域管理局的特點(diǎn)是：屬于政府部門，對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，有專門的經(jīng)費(fèi)，立法賦予高度的自治權(quán)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域具有廣泛的權(quán)力。第二種是流域協(xié)調(diào)委員會(huì)，如澳大利亞墨累河流域委員會(huì)。這是根據(jù)國(guó)家立法或由河流流經(jīng)地區(qū)的政府和有關(guān)部門通過協(xié)議建立的河流協(xié)調(diào)組織,其主要職能是根據(jù)協(xié)議對(duì)流域內(nèi)各州的水資源開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)。第三種是綜合流域機(jī)構(gòu)，即按照自然水系設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行以自然流域管理為基礎(chǔ)的管理體制，其職權(quán)不像流域管理局那樣廣泛,也不像流域協(xié)調(diào)委員

13、會(huì)那樣狹窄單一。其職責(zé)主要體現(xiàn)在調(diào)配水資源和控制水污染上，以歐洲的一些國(guó)家為代表，如法國(guó)、英國(guó)等。下面分而述之。 （一）田納西流域管理模式 美國(guó)是世界上流域管理較為成功的國(guó)家之一。其中，田納西河的流域管理作為依法保證流域水資源開發(fā)和保護(hù)的成功典范，更是被各國(guó)爭(zhēng)相效仿。20世紀(jì)初的田納西河流域由于長(zhǎng)期缺乏治理，森林破壞，水土流失嚴(yán)重，經(jīng)常暴雨成災(zāi)，洪水為患，是美國(guó)最貧窮落后的地區(qū)之一。為對(duì)田納西河流域內(nèi)的自然資源進(jìn)行全面的綜合開發(fā)和管理，1933年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了田納西河流域管理局法，成立了田納西河流域管理局(簡(jiǎn)稱TVA)，經(jīng)過多年的實(shí)踐，田納西河流域的開發(fā)和管理取得了輝煌的成就，從根本上改變了田

14、納西河流域落后的面貌，TVA的管理也因此成為流域管理的一個(gè)獨(dú)特和成功的范例而為世界樹立了典型。 TVA的管理由具有政府權(quán)力的機(jī)構(gòu)TVA董事會(huì)和具有咨詢性質(zhì)的機(jī)構(gòu)地區(qū)資源管理理事會(huì)來(lái)實(shí)施。 董事會(huì)由3人組成，每位董事任期9年，第3年更換一位董事，董事長(zhǎng)由3名董事輪流擔(dān)任，董事由總統(tǒng)提名，經(jīng)參眾兩院通過后任命，直接向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。目前，董事會(huì)下設(shè)一個(gè)由15名高級(jí)管理人員組成的“執(zhí)行委員會(huì)”，委員會(huì)的各成員分別主管某一方面的業(yè)務(wù)。 TVA的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由董事會(huì)自主設(shè)置，這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)曾根據(jù)業(yè)務(wù)需要進(jìn)行過多次調(diào)整。如前期根據(jù)自然資源綜合開發(fā)的需要，設(shè)置有農(nóng)業(yè)、工程建設(shè)、自然資源開發(fā)保護(hù)等方面的機(jī)構(gòu)，以后根

15、據(jù)發(fā)展電力的需要，又增設(shè)了電力建設(shè)和經(jīng)營(yíng)等方面的機(jī)構(gòu)。 “地區(qū)資源管理理事會(huì)”是根據(jù)TVA法和聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法建立的，目的是促進(jìn)地方參與流域管理。該理事會(huì)可對(duì)TVA的流域自然資源管理提供咨詢性意見。目前，理事會(huì)約有20名成員，包括流域內(nèi)7個(gè)州的州長(zhǎng)指派的代表，TVA電力系統(tǒng)配電商的代表，防洪、航運(yùn)、游覽和環(huán)境等受益方的代表，地方社區(qū)的代表，理事會(huì)成員的構(gòu)成體現(xiàn)了較廣泛的代表性。除創(chuàng)設(shè)了綜合管理的機(jī)構(gòu)外，TVA法案給予TVA高度的行政管理權(quán)力，包括：代表美利堅(jiān)合眾國(guó)征購(gòu)或出售田納西流域干支流沿岸土地；研究、示范、推廣各種高效肥料；有權(quán)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)電力；對(duì)該局擁有的國(guó)家財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或租賃；發(fā)放債券，

16、并由國(guó)家財(cái)政部無(wú)條件提供擔(dān)保；將水庫(kù)、大壩、水電站、航運(yùn)設(shè)施等各項(xiàng)水工程以合同形式承包給其他機(jī)構(gòu)或私人進(jìn)行建設(shè)；根據(jù)全流域開發(fā)和管理宗旨修正或廢除地方法規(guī)，并進(jìn)行立法。田納西河流流域管理示意圖(二)墨累達(dá)令流域管理模式 澳大利亞建立的是以州為核心的水資源統(tǒng)一管理體制，它的墨累達(dá)令流域管理模式是一個(gè)較為成功的流域管理模式，在世界上享有盛譽(yù)。墨累達(dá)令流域管理是通過管理協(xié)定來(lái)進(jìn)行的合作管理，其流域管理機(jī)構(gòu)的只是在總體上負(fù)責(zé)并且控制有關(guān)各締約方的共同利益的重大政策，盡量避免了與各州政府爭(zhēng)奪權(quán)力的可能性，通過各州政府主讓渡部分權(quán)力來(lái)保證管理的實(shí)施。 1992年6月24日，澳大利亞聯(lián)邦(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)邦”)

17、、新南威爾士州、維多利亞州和南澳大利亞州簽定墨累達(dá)令河流域協(xié)定,該協(xié)定規(guī)定，流域主要管理機(jī)構(gòu)如下： 墨累達(dá)令流域部級(jí)理事會(huì)(Murray-Darling Basin Ministerial Council)：其為墨累達(dá)令河流域管理的最高決策機(jī)構(gòu)，由每個(gè)簽約政府負(fù)責(zé)水、土地和環(huán)境事務(wù)的3名部長(zhǎng)組成。部級(jí)理事會(huì)的職能主要包括以下兩個(gè)方面：其一，為實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水、土地和其他環(huán)境資源公平、高效和可持續(xù)利用，商討和制定涉及共同利益的重大決策；其二，為上述目的而努力、權(quán)衡，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候采取措施。 社區(qū)咨詢委員會(huì)：社區(qū)咨詢委員會(huì)是部級(jí)理事會(huì)的咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)廣泛收集各方面的意見，進(jìn)行調(diào)查研究，并就一些決策

18、問題進(jìn)行協(xié)調(diào)咨詢，保證各方面的信息交流，及時(shí)發(fā)布最新的研究成果。委員會(huì)通常有21名成員，來(lái)自4個(gè)州、12個(gè)地方流域機(jī)構(gòu)和4個(gè)特殊利益群體的代表。 墨累達(dá)令河流域委員會(huì)：流域委員會(huì)是部級(jí)理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。委員會(huì)成員由來(lái)自流域各州的政府中負(fù)責(zé)土地、水利及環(huán)境的司局長(zhǎng)或高級(jí)官員擔(dān)任，每州2名，其主席由部級(jí)理事會(huì)指派，通常由持中立態(tài)度的大學(xué)教授擔(dān)任。委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，它既要對(duì)各州政府負(fù)責(zé)，但又不是任何一個(gè)州政府的法定機(jī)構(gòu)，其職能由流域管理協(xié)議規(guī)定。流域委員會(huì)的主要職責(zé)是：分配流域水資源；向部級(jí)理事會(huì)就流域自然資源管理提供咨詢意見；實(shí)施資源管理策略，包括提供資金和框架性文件。（三）法國(guó)流域管理模式

19、法國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)是綜合流域管理機(jī)構(gòu)的典型。法國(guó)現(xiàn)行的水資源流域管理機(jī)構(gòu)可分為國(guó)家級(jí)、流域級(jí)、流域分區(qū)一級(jí)和地方級(jí)。在國(guó)家一級(jí)，有國(guó)家水委員會(huì)(也稱水議會(huì))和部際水資源管理委員會(huì)。前者是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)界及用水戶協(xié)會(huì)選出的人員及代表組成，主要職責(zé)是對(duì)國(guó)家有關(guān)水的大政方針及立法或規(guī)章案的制定提供咨詢。后者由環(huán)境部、交通部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等有關(guān)部門組成，沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，不定期召開會(huì)議。主要職責(zé)制定江河治理的大政策方針和協(xié)調(diào)各有關(guān)部門發(fā)生的糾紛。 在流域一級(jí)，由流域委員會(huì)和流域管理局共同構(gòu)成流域管理機(jī)構(gòu)。流域委員會(huì)是協(xié)商與制定方針的機(jī)構(gòu)，由用水戶、社會(huì)團(tuán)體的有關(guān)人士，特別是水利科技方面的專家學(xué)者的代表；不同行

20、政區(qū)的地方官員代表；中央政府部門的代表組成，又被稱為“水議會(huì)”，是流域水利問題的立法和咨詢機(jī)構(gòu)。流域委員會(huì)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，每年召開12次會(huì)議，通過一些決議。流域委員會(huì)起以下作用：通過與地方各級(jí)議會(huì)協(xié)調(diào)，制定水開發(fā)與管理的總體規(guī)劃，規(guī)劃確定各流域經(jīng)協(xié)調(diào)的水質(zhì)和水量；根據(jù)水文地理特征確定各個(gè)子流域的范圍；與各水管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)討論各機(jī)構(gòu)應(yīng)收取的水費(fèi)和排污費(fèi)，并且討論研究各機(jī)構(gòu)的5年行動(dòng)計(jì)劃中的優(yōu)先項(xiàng)目和籌資方法，以及私營(yíng)和公營(yíng)廢水處理設(shè)施的建設(shè)和管理。流域水管局是技術(shù)和水融資機(jī)構(gòu)，是具有管理職能、法人資格和財(cái)務(wù)獨(dú)立的事業(yè)單位。水管局局長(zhǎng)由國(guó)家環(huán)境部委派，水管局領(lǐng)導(dǎo)層成員中地方代表及用水戶代表(所占比例約

21、為2/3)從流域委員會(huì)成員中選舉產(chǎn)生，組成流域水管局的董事會(huì)，董事會(huì)對(duì)水管局進(jìn)行管理。董事會(huì)的職責(zé)是負(fù)責(zé)制定流域水政策和規(guī)劃、制定水資源開發(fā)與水污染治理的五年計(jì)劃、為公益性水資源工程籌措資金、對(duì)公有和私營(yíng)污染治理工程給予補(bǔ)貼和貸款等。水管局作為董事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要職能為:征收用水及排污費(fèi)，制定流域水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，對(duì)流域內(nèi)水資源的開發(fā)利用及保護(hù)治理單位給予財(cái)政支持，資助水利研究項(xiàng)目，收集與發(fā)布水信息，提供技術(shù)咨詢。在流域分區(qū)一級(jí)，建立地方水管理委員會(huì)，目的是制定和實(shí)施該區(qū)域的水資源開發(fā)和管理計(jì)劃。地方水管理委員會(huì)的成員1/2來(lái)自地方團(tuán)體選出的代表，1/4來(lái)自用水戶代表，l/4來(lái)自國(guó)家政

22、府官員代表。 在地方一級(jí)，社區(qū)直接負(fù)責(zé)飲用水的供應(yīng)和城市污水(廢水和雨水)的凈化，在區(qū)域水資源的使用上起著十分重要的作用。 四、我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)模式的選擇 國(guó)外流域管理的成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)的改革提供了范例，但是三種機(jī)構(gòu)模式都是以各國(guó)特定的經(jīng)濟(jì)政治狀況為背景的，何種模式適合我國(guó)流域管理的發(fā)展還須加以考察。 美國(guó)田納溪河流域治理形式取得了巨大的成功，建立的具有很大權(quán)限的田納西流域管理局，其不僅是聯(lián)邦政府的權(quán)力機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是一個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體。它包攬了當(dāng)?shù)氐闹饕?jīng)濟(jì)領(lǐng)域，成了河流流域所在各州中的一個(gè)經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立的王國(guó)。但其建立是有特定時(shí)代背景的，年代的田納西是一個(gè)相當(dāng)貧窮的地區(qū)，當(dāng)?shù)馗髦菡?cái)力薄弱

23、，無(wú)暇顧及，為解決田納西流域的通航和防洪，植被恢復(fù)和土地開墾，輔助工農(nóng)業(yè)發(fā)展和發(fā)電，以期改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境和提高人民的生活水平，1933年美國(guó)國(guó)會(huì)通過田納西流域管理局法，成立了田納西流域管理局。這個(gè)享有高度自治權(quán)的機(jī)構(gòu)在流域發(fā)展上獲得了很大成功，但是，由于這類機(jī)構(gòu)集中很大的權(quán)力，流域管理與其他相關(guān)的政策部門分割開來(lái)，他們?cè)趨f(xié)調(diào)與地方政府和各有關(guān)部門對(duì)水資源的開發(fā)利用的利益方面遇到很大的阻力。并且建立這種具有廣泛權(quán)限的流域管理局在美國(guó)也是特例，再建立類似機(jī)構(gòu)的建議都因遭到強(qiáng)烈的反對(duì)而未能實(shí)現(xiàn)。目前在發(fā)展中國(guó)家也尚無(wú)取得明顯成功的范例。在我國(guó)，這種建立強(qiáng)大的流域管理局的模式也并不現(xiàn)實(shí)。我國(guó)大多數(shù)流域內(nèi)省

24、級(jí)水資源管理機(jī)構(gòu)業(yè)已發(fā)展，享有大量的水資源管理權(quán)，并在其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮著較為積極的作用。要將這些機(jī)構(gòu)享有的涉水權(quán)力剝離出來(lái)，重組到新的機(jī)構(gòu)中去的阻力較大，可行性較小。同時(shí)我國(guó)確立了流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的模式，有利于發(fā)揮地方在水資源開發(fā)利用與保護(hù)中的積極作用，綜合考慮流域和地方利益。而將這些權(quán)力集中于一個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)無(wú)異于抹煞了流域流經(jīng)地方的參與意義。 澳大利亞墨累達(dá)令流域管理采用的是協(xié)調(diào)委員會(huì)的模式。這種聯(lián)邦州聯(lián)合協(xié)議的協(xié)調(diào)方式與澳大利亞的政治體制及其環(huán)境管理方面的現(xiàn)狀密不可分。澳大利亞采用聯(lián)邦制，除憲法明確授予聯(lián)邦的權(quán)力外，均由各州保留。值得注意的是，澳大利亞聯(lián)邦的權(quán)力，與其他一些聯(lián)邦制

25、國(guó)家一樣，在20世紀(jì)都有相當(dāng)?shù)臄U(kuò)張而在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，污染企業(yè)更期望由各州進(jìn)行環(huán)境管理，因?yàn)楦髦莸奈廴究刂茩C(jī)構(gòu)相對(duì)弱小，更傾向于調(diào)解的方式而不是強(qiáng)制遵守。再加之墨累達(dá)令流域內(nèi)包含數(shù)個(gè)行政區(qū)域，因此，要進(jìn)行有效的全流域環(huán)境管理，采用協(xié)調(diào)方式無(wú)疑是最佳選擇。在這種模式下，流域管理機(jī)構(gòu)只有有限的權(quán)力，主要是協(xié)調(diào)州際矛盾、制定流域規(guī)劃并提出規(guī)劃和管理政策、修建和管理水工程、負(fù)責(zé)用水調(diào)配等。而主要的管理措施還依賴于個(gè)參與團(tuán)體的行為。這種模式對(duì)流域問題突出、繁多和尖銳的國(guó)家或地區(qū)來(lái)說，可能并不能產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的影響。我國(guó)是單一制國(guó)家，并不涉及中央和地方的嚴(yán)格分權(quán)問題，中央和地方的各涉水行政部門在其各自的部門

26、框架內(nèi)發(fā)揮著積極作用，并不需要建立機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)力問題。另一方面，權(quán)限較小的流域管理機(jī)構(gòu)也無(wú)力解決部門間職權(quán)沖突的問題，由于協(xié)調(diào)模式下，水資源的管理措施依然由各部門做出，也難以改變九龍治水的局面。 法國(guó)采取的是綜合流域機(jī)構(gòu)的模式，建立了國(guó)家、流域和地方三個(gè)管理層次。在各個(gè)層次中，有關(guān)機(jī)關(guān)和用戶共同協(xié)商、共同參與。其中流域管理機(jī)構(gòu)采取流域管理委員會(huì)，由中央、地方官員代表、有關(guān)用戶代表和專家組成，為流域管理的決策機(jī)構(gòu)。流域管理局為其辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域管理的具體執(zhí)行。這種模式較為適合我國(guó)的國(guó)情。其流域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)既不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協(xié)調(diào)委員會(huì)那樣單一，具有廣泛的水管理職責(zé)

27、和控制水污染的職權(quán)。這樣既能充分協(xié)調(diào)各方的利益，也不會(huì)像流域管理局模式下產(chǎn)生權(quán)力過于集中的問題。采取委員會(huì)的形式，使得中央和流域地方政府，乃至相關(guān)用戶都能充分地參與流域管理決策，同時(shí)相應(yīng)的流域管理局作為行政機(jī)關(guān)，享有執(zhí)行和監(jiān)管權(quán)，能保障管理委員會(huì)決策的實(shí)施。這種模式在我國(guó)也有先例。我國(guó)新疆塔里木河流域管理采用的就是“流域管理委員會(huì)”加“流域管理局”模式。1997年新疆維吾爾自治區(qū)八屆人大第十三次常務(wù)會(huì)議審議通過的新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例開創(chuàng)了我國(guó)流域管理立法的先例。其第九條規(guī)定：“自治區(qū)人民政府設(shè)立塔里木河流域水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱委員會(huì)）。 委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，執(zhí)行委員會(huì)是

28、委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。塔里木河流域管理局（以下簡(jiǎn)稱塔管局）是委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是自治區(qū)水行政主管部門派出的流域管理機(jī)構(gòu)，受自治區(qū)水行政主管部門的行政領(lǐng)導(dǎo)。” 并規(guī)定了委員會(huì)和塔管局的組成和職權(quán)。其在流域的水量分配和環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了重大作用。不過，在塔里木河流域管理中，將塔管局作為水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，也影響了其協(xié)調(diào)管理作用的發(fā)揮。盡管塔里木河管理模式不夠完善，但不可否認(rèn)，作為我國(guó)首例流域管理立法，它為我國(guó)利于管理模式提供了重要借鑒；同時(shí)由于該體制與我國(guó)政治體制的契合決定了綜合流域機(jī)構(gòu)模式是我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)模式的較為合適的選擇。 五、構(gòu)建我國(guó)綜合流域機(jī)構(gòu)的建議 從上文分析可知，我國(guó)流域管

29、理機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)采取綜合流域機(jī)構(gòu)模式。而該機(jī)構(gòu)的具體構(gòu)建則需要明確其法律地位和職權(quán)范圍。 關(guān)于流域管理體制的改革，筆者認(rèn)為應(yīng)采取“流域管理委員會(huì)”模式，并分為國(guó)家和流域兩級(jí)。 首先，在國(guó)家一級(jí)上，應(yīng)改組水利部，擴(kuò)大職能，成立“國(guó)務(wù)院流域管理委員會(huì)”，將相關(guān)部委管理的與水資源有關(guān)的職能集中到該委員會(huì)。該委員會(huì)應(yīng)設(shè)定為國(guó)務(wù)院部門，由國(guó)務(wù)院設(shè)水行政主管部門代表和各省、自治區(qū)、直轄市代表組成。是屬于法定型的行政主體， 由國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)明確職責(zé)、權(quán)限和隸屬關(guān)系;或者通過流域管理法對(duì)其進(jìn)行專門授權(quán)，使其在法定的權(quán)限內(nèi)擁有對(duì)流域內(nèi)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理的權(quán)力。其職責(zé)主要為：制定水資源開發(fā)利用和水環(huán)境保護(hù)的部門規(guī)章；制定全國(guó)水資源開發(fā)利用和水環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃；跨流域的調(diào)水管理； 大型水工程的管理；制定國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；重大水害防