1、不動產征收權屬調查法律與實務 無論是在房地產征收項目還是開發商城市更新項目，對不動產的權屬調查工作是不動產征收的核心內容之一。在為多個政府征收項目和房地產開發商城市更新項目提供法律服務后，筆者總結出了部分在不動產征收權屬調查工作中的法律與實務經驗，通過部分典型案例再現的方式，深入淺出，以期與業內人士共同探討，為日后不動產征收權屬調查工作的進一步順利開展提供借鑒。一、基本概念及其解釋 1、不動產，指不可移動或移動后減損其價值或使用價值的財產。房地產僅指房產與地產。房地產與不動產密切關聯，甚至可以說，房地產即狹義的不動產。 土地因具有不可移動性、固定性特征，被稱為不動產；因土地不可動，附著于或固定

2、于土地之上的物體也變得不可移動，也成為不動產。在這些附著物中，首先是房屋與建筑物，還包括土地上生成的樹木、莊稼、礦藏等。從范圍上，不動產包括土地及其土地上附著的或內含的物質。2、不動產征收權屬調查，一般意義上，僅指調查核實不動產產權人，即所有權人。土地及礦產的所有權歸國家，房屋及其附屬設施、樹木、莊稼等所有權可以歸個人或單位或其他組織。在理解這個概念時，要注意兩點：一是權屬調查不是確權，他是對不動產物權權屬的現狀進行核實辨認；而只有房地產行政主管部門和人民法院才有權對不動產進行確權。二是在不動產征收實踐中，權屬調查不僅僅是核實辨認不動產所有權人，在某些時候，還需要核實不動產物權人以及它物權人，

3、包括用益物權人和擔保物權人。例如，土地所有權只能歸國家或集體，個人及其他組織不能享有所有權，但根據我國法律，個人及其他組織可以取得土地使用權，并對該土地使用權享有占有、使用、收益、處分的權力，這是財產權的重要內容。因此，土地使用權人也成為被征收補償對象。此外，根據法律規定，用益物權人、擔保物權人都可以成為被征收人，未經法律確認的不動產轉讓的受讓人也可以成為被征收人。二、不動產征收權屬調查的一般原則在我國，民事主體不能取得土地所有權，因而我國的房地產權結構清一色的“土地使用權+房屋所有權”，這使得我國房地產權關系呈現較為復雜的局面。由于土地使用權的多樣性，加上受歷史原因影響，我國存在不同種類的房

4、屋所有權，這也增加了我國房地產權結構的復雜性。（一）房地權利合一原則。房屋總是建筑在特定的地塊之上，土地之上一旦建筑了房屋，那么對土地的占有利用，就主要表現為對房屋的占有利用。因此，房屋和土地的不可分性及其占有的相斥性，決定了房屋所有權與土地權利具有密切關系。在我國，土地使用權可以依法流轉，民事主體在轉讓房屋所有權時，總是將土地使用權一起轉讓，而我國法律也不允許民事主體將土地使用權和房屋所有權分割轉讓。因此，在核實權屬時，一般采用“房隨地走”或“地隨房走”的原則，即有土地使用權證無房屋所有權證的，一般將該房地產一并確認給土地使用權人；有房屋所有權證無土地使用權證的，也一般將土地使用權一并確認給

5、房屋所有權人。【案例】有土地使用權證，無房屋所有權證，如何核查？【案情】1950年甲的祖、父輩曾占有一幢祖屋，一直使用至今。80年代，甲的祖、父輩相繼去世，甲向縣人民政府申請房地產證，當時的縣人民政府發給了甲宅基地使用權證，但沒有發房屋所有權證。2008年，政府因公共利益需要征收，在權屬核實過程中，乙提出異議，說該房屋所有權是屬乙的祖父的，當時乙的祖父與甲的祖父是好朋友，甲的祖父沒有地方居住，而自己有多余的一間祖屋，遂借給甲的祖父暫時居住，然這一借就是50多年。乙稱現在村里仍有老人可以證明，因此要求應將乙列為被征收人。【分析】乙的祖父將祖屋借給甲的祖父居住，一住就是幾十年，乙的祖父去世時，也并

6、沒有對該祖屋進行處分，其子孫也從沒有提出過要求繼承。因此，應當視為乙的祖父已將該祖屋贈送給甲的祖父。80年代，甲依法取得了宅基地使用權證，是甲合法擁有宅基地的有效證明，根據“房地合一”的原則，應當認定甲為被征收人。【案例】有房屋所有權證，無土地使用權證，如何核實？【案情】甲在某縣城擁有一塊宅基地，由于甲比較富有，90年代，甲買了房子，于是決定將自己原有的宅基地轉讓給乙，沒有辦理任何轉讓手續。98年，乙在該宅基地上建了私宅，并辦理了房屋所有權證。2008年，在政府征收時，甲提出自己是宅基地的合法使用權人，并出具當時向建委購買的證明，主張其與乙之間的宅基地轉讓無效。【分析】根據城鎮國有土地使用權出

7、讓和轉讓暫行條例第24條規定：“地上建筑物、其他附著物的所有人或共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內的土地使用權”。由于乙已經辦理了房屋所有權證，因此，甲不能以宅基地轉讓無效為由，主張其為宅基地的使用權人。根據“地隨房走”的原則，乙依法擁有該宅基地的使用權。（二）房地權利分離雖然法律確立了房屋和土地使用權一體原則，但城市房地產管理法并沒有對房地產一體登記做出強制性規定，而是交由省級政府自主決定。受傳統土地和房屋分業管理的限制，我國大多數地區的房地產登記采取雙規制：土地使用權屬在土地管理部門登記，房屋在房產部門登記。因此，在實踐中房地權利分屬不同權利人的情形非常普遍。此外，在農村城市化過程中，

8、很多農村土地以租賃的方式進入市場流轉，村委會出租集體土地用于非農建設的情形也非常普遍。為尊重歷史與現實，從有利于征收的角度出發，我們主張根據實際情況，本著“誰投資，誰受益”的原則，如果土地和房屋分屬不同的權利人，由不同權利人分別投資取得的，可以將兩個主體一同列為被征收人，分別進行補償。【案例】一方出地、一方出資合作建房，如何確權？【案情】甲擁有一塊工業用地，并辦理了土地使用權證，甲與乙協商，由甲出地、乙出資，建設工業廠房一幢。廠房建完投入使用后，所得收益由甲、乙雙方平均分配，由于沒有依法報建，廠房一直未辦理房地產證。在征收過程中，大多數人認為根據“房地一體、房隨地走”的原則，應該將上述廠房及土

9、地確認給甲方。【分析】由于甲、乙雙方系合作建房，根據現有的法律規定，合作建房無效，土地使用權仍歸甲，地上附著物應評估折價補償給乙。基于上述處置的原則，在征收補償中，將甲、乙雙方共同列為被征收人，其中土地評估作價補償給甲方，房屋評估作價補償給乙方。【案例】村委會出租集體土地建廠房，如何核實權屬？【案情】某村委會為發展本村經濟，通過招商引資與甲公司合作，由村委會提供一塊集體建設用地，出租給甲公司，租賃期限為50年，甲公司按月支付租金給村委會，甲公司在租賃的土地上建設廠房，竣工后開始生產經營活動。2008年，政府因建設需要征用，在工作中，村委會提出土地應補償給集體。【分析】在農村城市化發展過程中，土

10、地已經成為經濟發展的重要載體，當城市原有的土地不能滿足經濟發展的需要時，農村土地的流轉勢不可擋。問題是，我國法律明令禁止集體土地的市場流轉，使集體土地的使用權受到政府的管制和約束，從這種意義上講，集體土地所有權是不完整的所有權。本案中，村委會擅自出租土地進行工業建設是違法行為，土地租賃合同是無效的。從補償的角度，土地的補償權益理應歸村委會，而地上建筑物的補償權益應歸實際投資人。（三）宅基地的確權。我國實行土地集中開發體制，為了節約利用土地資源，一般個人很難獲得土地進行私房建造，尤其是在城市范圍內，個人取得住宅的方式主要是通過商品房買賣。而在農村，本村村民可以獲得一塊宅基地，且不能擅自轉讓宅基地

11、使用權。非村民不得享有農村宅基地。【案例】宅基地空置，如何確權？【案情】陳的祖父在解放前曾建有三間瓦房，解放前被日軍燒毀，留下一塊宅基地。解放后，陳一直在外地工作，未回鄉建房。2008年，政府因公共利益需要征收該土地，陳提出應對其進行補償。【分析】根據國家土地管理局發布的確定土地所有權和使用權的若干規定第五十二條：“空閑或者房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。”根據該規定，陳已喪失該宅基地的使用權，政府只對村集體進行補償，而無需對陳進行補償。三、不完全產權的房地產轉讓權屬調查物權是一種對世權，

12、可以對抗除權利人本人之外所有不特定的世人，因此，為了讓世人知曉誰是權利人，就需要對物權進行公示。經公示后，物權才具有對抗效力。不動產的公示就是指不動產的登記，因此不動產一經登記就產生公信力，具有對抗任意第三人的效力。我國物權法第9條：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。”城市房地產管理法第38條第6項：“下列房地產，不得轉讓：（六）未依法登記領取權屬證書的；”可見，取得房地產權利必須經過登記，私自轉讓的行為從法律上講是無效的，而未經權屬登記的房地產是禁止轉讓的。在征收補償工作中，原

13、則上只能依照權屬證書上登記的權利人名稱進行核實，但在實踐中，由于存在許多不完全產權的房地產，要么無法辦理初始登記手續，要么是本身不能轉讓的，這一部分房地產因為市場需求量大，交易量也很大，如果征收時一概不予以確認，將給政府公共利益征收工作造成極大的障礙，也容易激化矛盾。而如果不顧法律的禁止性規定，對二次轉讓的受讓人予以認可，又將產生極大的法律風險。【案例】轉讓未經權屬登記的房地產，受讓人能否成為確權主體？【案情】陳從某村委會處購得一塊宅基地，未依法報建，建造了一幢三層樓的私房。1999年8月，陳將該私房轉讓給李，雙方簽訂了買賣合同，李依約支付了房款，陳將該私房交付給了李。2008年，政府因道路建

14、設需征用該私房，李前來申報權屬核查。【分析】根據我國法律的規定，私自轉讓未經權屬登記的私房，轉讓行為無效，從這一點上看，李不能做為被征收的權利主體，但事實上，李已經實際占有、使用了該私房，并且買賣合同已經履行完畢，陳也沒有提出異議。因此，將李確定為被征收人并無不妥。在實踐中，類似的轉讓行為還很多，有的未經權屬登記就進行轉讓，有的雖然已做了權屬登記，但該權屬登記證上明確不得轉讓，產權人擅自進行了轉讓等等。為了有效地規避法律風險，保障實際權屬人的合法權益，我們提出了以下處理原則和解決方案：總體原則：對于雙方的違法轉讓不動產產權的行為的合法性和有效性問題予以回避，但是可以確認基于雙方的“轉讓行為”之

15、上的不動產的財產權益的轉讓，包括該不動產產生的一切補償權益，無論補償方式如何，補償數額多少，均歸受讓方享有。具體可以考慮由轉讓方出具一份不動產權益轉讓申明書，申明將房地產未來因征收補償所得的一切利益轉讓給受讓方，并承諾因該房產征收補償所得的一切利益且無論補償方式如何，補償數額多少，均歸受讓人所有，與本人無關。四、涉及用益物權如何核實被征收人用益物權是物權所派生出來的權益，它是根據用益物權人與物權人之間的約定，由用益物權人對物權人的不動產或動產依法享有占有、使用、收益的權利。根據物權法第121條規定：“因不動產或動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十

16、二條、第四十四條的規定獲得相應補償。”因此可見，我國法律明確規定了用益物權人是不動產征收的直接補償對象。在不動產征收的實踐中，涉及到的用益物權主要有：土地承包經營權。（一）這里要強調的是，房屋租賃權不屬于用益物權，它屬于債權，屬于合同法調整的范圍；而用益物權屬于物權，受物權法的調整。因此，房屋租賃權人不是征收補償的直接對象，但在征收補償中可以間接享有相應的權益。除非租賃合同有特別約定，未到期的房屋租賃權人一般享有以下間接補償權益：租賃權人對房屋二次裝修或其他投入到不動產上的標的物，應予補償；租賃權人享有搬遷補助費的補償；租賃權人享有過渡期過渡安置補助費；涉及生產經營活動的租賃權人還依法獲得停產

17、停業的適當補償；租賃權人還可與出租人協商解決有關解除租賃關系所造成損失的適當補償問題；若對出租人采用安置的方式的，租賃權人有權主張對安置的房屋繼續進行承租。【案例】租賃期限已到，承租人能否獲得補償？【案情】1998年8月5日，李某與某經濟發展公司簽定廠房租賃合同，由李某租賃經濟發展公司的廠房進行工業生產，租賃期為10年。2008年5月，政府發出拆遷公告，因公共利益需要征收某經濟發展公司的廠房。經濟發展公司遂在合同期限到達前一個月通知李某不再續約，并于2008年9月與征收部門簽定了補償協議書。李某認為其應當獲得補償，遂起訴經濟發展公司，要求發展公司將二次裝修的補償、停產停業的經濟補償、搬遷補助費

18、等歸還給李某。一審法院審理認為：李某與經濟發展公司的合同在拆遷公告之后到期的，拆遷行為影響了李某繼續承租廠房，因此，李某應當獲得上述補償。二審法院認為：無論是否有拆遷行為，皆不影響經濟發展公司基于物權基礎上的租賃解除權，既然合同期限已到期，不動產物權人就可以依法無條件行使解除權，征收部門與經濟發展公司之間的征收補償關系與李某無關。【分析】二審法院的認定是正確的。租賃關系是基于合同基礎上的債的關系，只要發生法定的合同解除事由，一方當事人就有權依法解除合同而無須給予賠償；租賃權有點類似于用益物權，比如它也是基于不動產物權的行使而產生的權益，但我國的用益物權的種類是法定的，物權法并沒有把房屋租賃權納

19、入用益物權范疇，而是由合同法來調整。根據物權優于債權的一般原則，在不影響到債權的正常行使的前提下，債權人不得對抗物權人對物權的合法行使。而本案中，在租賃合同約定的期限內，物權人并沒有防礙或影響到承租權的行使，因此，物權人無須對承租人進行補償。（二）承包經營權人在征收補償中享有哪些權益？承包經營權屬法定用益物權，與房屋租賃權不同，承包經營權有法定的特定形式要求，而且必須滿足這些相應的條件之后，合同才能依法成立生效。這些法定條件的設定主要針對承包土地的流轉，以及非原村民承包本村集體土地的行為。我國土地管理法、農村土地承包法均明確規定了土地承包經營權的流轉，以及非本村村民承包本村集體土地應具備以下條

20、件：必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意；必須報鄉（鎮）人民政府批準。但在實踐中，土地承包經營權人未按法定程序批準進行互換、轉讓經營權的行為十分普遍，有的甚至連承包經營合同都沒有簽訂。對于這種情況，其承包經營關系是否合法有效，是否受法律保護?在實踐中，這個問題爭議頗大。有人認為應嚴格依照法律的規定來審核承包經營關系是否有效，有人認為只要簽訂了承包經營合同就應該承認承包經營關系合法有效。筆者認為，在具體工作中，應本著實事求是，從當時的歷史背景和現實情況出發，來綜合判斷承包關系的法律效力。【案例】未簽訂土地承包經營合同的承包關系是否合法有效【案情】1996年始，鄔在平湖山廈村

21、某荒地進行種養活動。鄔找當時的山廈村民委員會的村長協商可否給予簽訂承包經營合同，但遭到拒絕。鄔遂不予理會，擅自進行種養。由于鄔是國家工作人員，當地村委會也不愿得罪他，所以聽之任之。直到2005年深圳市農村城市化轉地，區政府與山廈村民委員會簽訂了轉地補償協議書。鄔種養的荒地也在轉地的范圍內，鄔知道后，遂到處上訪，要求將土地上的青苗補償款直接補償給他。政府轉地辦認為：鄔并沒有與山廈村民委員會簽訂土地承包經營合同，不能證明其有合法的承包經營權，不是轉地的補償對象，不予補償。【分析】政府轉地辦的做法是正確的。鄔未經當地的村民委員會同意，擅自占地種養行為，已構成土地侵權。其在土地上的種養行為是非法行為，

22、不受法律保護。我國物權法第一百二十七條規定：土地承包經營權自土地承包權合同生效時設立。顯然，鄔并沒有在該塊土地上依法設立承包經營權，其非法占地進行種養的行為不受法律保護。當然，在實踐中，廣大農村普遍存在未簽訂承包經營合同的事實上的承包關系。只要本集體經濟組織同意并予以認可，且符合當地的客觀情況，就不能一概機械地認定承包經營關系不成立而不予保護。五、涉及擔保物權如何確定被拆遷人擔保物權是指在債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現擔保物權的情形，依法享有就擔保財產優先受償的權利。擔保物權的設立應具備以下條件：應訂立擔保合同。擔保合同是主債權債務合同的從合同，主合同無效，擔保合同隨之無效；不動

23、產擔保應依法進行登記。未經依法登記，不得對抗善意第三人。由于擔保物權人享有優先受償權，因此，在征收補償中，應對擔保物權人優先補償。根據物權法第一百七十四條規定：擔保期間，擔保財產毀損、滅失或者被征收等，擔保物權人可以就獲得的保險金、賠償金或者補償金等優先受償。被擔保債權的履行期未屆滿的，也可以提存該保險金、賠償金或補償金等。在實踐中，當事人雙方往往對主債權存在爭議，征收部門往往無法判斷擔保物權人優先受償的具體數額，因此，一般應書面告知擔保物權人與物權人協商如何實現擔保物權，如無法協商，建議擔保物權人依法提起訴訟，以實現擔保物權。在征收補償談判時，應告知擔保物權人參與談判，除非擔保物權人明確放棄

24、該項權利。【案例】擔保物權人可否直接作為被補償對象【案情】甲公司有一工業廠房位于鐵路項目拆遷紅線范圍內，征收部門與其協商談判拆遷補償事宜。在談判過程中，發現甲公司已將其廠房抵押給農業銀行支行，已辦理了抵押登記手續，抵押金額為人民幣800萬元，抵押合同未到期，合同約定不能把提前解除抵押。征收部門認為，抵押權人享有優先受償權。因此，應將800萬元抵押貨款予以扣留，余款支付給甲公司，遂與甲公司簽訂了征收補償協議書，約定補償總額為1000萬元，先行支付800萬元給甲公司，由甲公司自行解除有關抵押事宜，待解除后，再將剩余200萬元支付給甲公司。合同簽訂后，在履行過程中，農業銀行支行發現后緊急致函征收部門

25、，聲稱甲公司欠銀行的本金、利息及滯納金，以及提前解除抵押合同的違約金，總共約2000萬元，故請求征收部門立即停止補償協議的履行。【分析】本案中征收部門與甲公司的行為已經侵犯了擔保物權人農業銀行支行的權益。作為擔保物權人，農業銀行享有征收補償的優先受償的權利。因此，有權參與對標的物補償的談判，以防止物權人以低價方式變賣標的物，從而侵犯擔保物權人的權益。征收部門在征收補償談判中沒有通知農業銀行參加，從而導致對擔保金額的誤判，且提前將款項支付給甲公司，由甲公司自行解決抵押權的解除問題，存在極大的法律風險。正確的做法是，征收部門應提前對甲公司的產權登記狀況進行檢查，如果發現有抵押登記的，則應通知抵押權

26、人與物權人一直參與征收補償談判，三方共同達成協議，共同簽訂征收補償協議書，優先支付補償款給抵押權人，余款再支付給物權人。在實踐中，若抵押人與抵押權人無法達成協議的，則應通過訴訟途徑解決。拆遷人可依法將補償款予以提存，待雙方通過訴訟最終確定補償比例時再行支付。六、產權不明的認定及其處理產權不明是指窮盡一切手段無法查找到物權人或由于幾方當事人對不動產產權均提出主張，根據現有的證據材料，征收人無法判斷或依其職權無權作出判斷哪一方是合法的產權所有人的情形。（一）未經權屬登記的房地產的轉讓行為。在實踐中，存在大量的房地產未經初始確權登記就進行了轉讓，有一些擁有宅基地使用證或“兩證一書”，有一些可能提供不

27、出任何資料能夠證明自己的產權。對于這一部分轉讓行為，若轉讓方不承認轉讓行為單方反悔的，則可能涉及到轉讓合同的法律效力問題。因此，征收部門在其職權范圍內已經無法作出認定，一般應視為產權不明確的房屋依法予以處理。【案情】甲某于1996年從山廈村買了一塊宅基地，建造了一座5層樓私宅，沒有辦理任何報建手續。2002年，甲某將房屋以100萬元價格轉讓給了乙某。2006年，政府因公共利益需要征用該房屋，與乙某進行協商談判，補償價格定為200萬元。甲某知道此事后，立即致函政府征收辦，否認甲乙之間的轉讓關系，要求征收辦將補償款支付給甲某本人。【分析】甲某私自建造的房屋沒有經過合法報建，也沒有依法辦理產權登記手

28、續。根據我國房地產管理法的規定，未經權屬登記的房地產不得轉讓。因此，甲乙的轉讓行為依法應屬無效，但鑒于乙某是該房屋的實際使用權人，已經使用多年，其合法權益應給予保護。雙方之間因無效合同而產生的糾紛應當通過民事訴訟的途徑來解決，征收部門無法做出決定。鑒于訴訟時間的不確定性，征收部門可以依法提出征收補償方案，報市征收主管部門審核同意，同時辦理證據保全措施，并將征收補償款予以提存，最后實施拆除行為。（二）無任何有效證據證明不動產物權的合法來源的情形。【案情】乙某從甲某手中買了一棟農村私宅，已經支付了房款，從1992年開始一直居住至今。2008年政府因道路建設要征用乙某的房屋，但乙某已經找不到當時的房屋買賣合同，而甲某也下落不明，無法找到。當地的村民委員會只愿意確認甲某是產權人，不承認乙某是產權人，乙某提不出任何證據證明自己是該房屋的產權人。征收辦考慮到乙某是房屋的實際使用人，遂確權給乙某，將補償款支付給了乙某。【分析】本案也是屬于典型的產權不明確的房屋征收案例。征收辦的做法存在極大的法律風險。若此時甲某出現，主張權益且村民委員會又能證明甲某是產權所有人，則甲某可直接