1、全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年）全球信息通信監管改革趨勢白皮書前言當今世界，科技革命和產業變革日新月異，數字經濟蓬勃發展， 深刻改變著人類生產生活方式，對經濟社會發展、全球治理體系、人類文明進程影響深遠。各國都在加快布局數字經濟，搶占產業數字化、數字產業化發展先機。在全球新冠疫情沖擊下，傳統經貿活動受到嚴重影響，數字經濟顯現出更強的抗沖擊力和發展韌性，“非接觸”模式為經濟社會穩定運行提供了有力支撐，未來還將承擔起進一步培育新動能、促進新消費、推動傳統產業轉型等重要使命，危與機并存。面向支撐經濟社會數字化轉型發展的新使命，國際電信聯盟提出數字生態系統下的行業監管轉型方向，強調構建綜合

2、性、協同化監管模式來促進信息通信技術支撐社會、經濟和環境的可持續增長。新冠肺炎疫情發生后，國際電信聯盟提出應建立一個適應性強且復原力強的協作監管系統，同時科學使用數字化監管手段，更好地重建和推動數字化轉型。順應這些趨勢，全球各個國家和地區的信息通信監管視野逐漸從促進行業本身的健康發展，向推動整個經濟社會發展和應對萬物互聯背景下的各類新挑戰轉變，加快重塑行業監管體系，積極推行監管改革。本報告跟蹤觀察近年來國際組織和重要國家地區在信息通信監管方面的革新歷程，總結了在監管目標、職能、方式、手段方面的最新態勢，梳理了近兩年來各重點領域的主要進展，對下一步全球信息通信監管改革趨勢進行了展望。目錄 HYP

3、ERLINK l _bookmark0 一、全球信息通信監管加快轉型以適應數字經濟發展1 HYPERLINK l _bookmark1 （一）監管目標全面升級，為提升各國數字競爭力提供戰略支撐1 HYPERLINK l _bookmark3 （二）監管職能不斷拓展，將新技術新業務新要素納入監管范疇3 HYPERLINK l _bookmark5 （三）監管方式更加靈活，為數字經濟創新營造包容審慎的發展環境6 HYPERLINK l _bookmark7 （四）監管機制邁向協同，多方共治成為應對融合發展趨勢的共同選擇10 HYPERLINK l _bookmark8 二、全球信息通信監管重點領域

4、改革進展13 HYPERLINK l _bookmark9 （一 HYPERLINK l _bookmark9 ）市場準入管理：放松業務定義限制適應 ICT 跨界發展趨勢，云計算等新業務逐漸被納入準入管理14 HYPERLINK l _bookmark13 （二） HYPERLINK l _bookmark13 市場競爭監管：靈活運用競爭監管手段促進網絡基礎設施投資，數字平臺成為反壟斷新熱點16 HYPERLINK l _bookmark19 （三） HYPERLINK l _bookmark19 新技術新業務監管：創新監管方式，著力平衡技術紅利釋放與未知風險防范18 HYPERLINK l

5、_bookmark21 （四） HYPERLINK l _bookmark21 用戶權益保護：新技術濫用的新問題備受關注，各國建立長效機制積極應對20 HYPERLINK l _bookmark23 （五） HYPERLINK l _bookmark23 寬帶網絡建設：寬帶網絡向雙千兆網絡演進，加大普遍服務投入成為政策重點23 HYPERLINK l _bookmark35 （六）頻譜資源管理： HYPERLINK l _bookmark35 5G 頻譜分配進程持續加速，專網頻譜分配取得實質性進展26 HYPERLINK l _bookmark37 （七 HYPERLINK l _bookma

6、rk37 ）互操作性管理：OTT 通信與數據互操作性議題進入視野，著力推動多層面的有效互通29 HYPERLINK l _bookmark39 （八） HYPERLINK l _bookmark39 網絡信息安全管理：網絡和數據安全保障熱度持續，違法內容管控不斷強化30 HYPERLINK l _bookmark42 三、 全球信息通信監管改革趨勢展望34 HYPERLINK l _bookmark43 （一）實現全面的數字連接仍是信息通信監管的首要目標34 HYPERLINK l _bookmark44 （二）加快 5G 等新型基礎設施建設將是未來一段時期的戰略重點35 HYPERLINK

7、l _bookmark48 （三）更好適應數字經濟發展特點將是監管方式創新的重要方向36 HYPERLINK l _bookmark49 （四）釋放數據價值和強化數據治理成為各國發展數字經濟的關鍵著力點37 HYPERLINK l _bookmark50 （五）強化數字平臺治理成為信息通信監管的普遍趨勢37 HYPERLINK l _bookmark51 （六）多方協同的治理機制在應對融合性監管挑戰中的作用將進一步凸顯38一、全球信息通信監管加快轉型以適應數字經濟發展數字經濟深入發展帶來的行業融合挑戰原有的監管模式和框架， 最大化釋放數字經濟潛力需要敏捷、創新、協作式的新型監管模式。信息通信行

8、業作為各行各業的關鍵支撐和連接紐帶，更是要求信息通信監管與時俱進、銳意改革、大膽創新，適應數字化轉型新形勢、新要求。根據 ITU 的最新研究顯示，全球目前正在從面向信息通信業的特定行業監管向面向數字化轉型的跨部門協同監管轉變，監管目標、監管職能、監管方式、監管體制等各個方面正在進行深刻調整。（一）監管目標全面升級，為提升各國數字競爭力提供戰略支撐信息通信行業的監管目標是跟隨技術經濟的發展不斷進行調整的過程。隨著經濟社會數字化轉型浪潮的到來，國際組織、全球主要經濟體紛紛將服務數字經濟和社會發展作為信息通信監管目標。同時，在大國競爭和博弈日益加劇的背景下，信息通信行業作為科技競爭的核心領域，監管目

9、標被賦予了不同往日的新內涵。全球信息通信行業普遍以全面服務經濟和社會的綜合監管為目標。當前世界正進入數字化全聯接的智能時代，萬物感知、萬物互聯， 萬物智能成為主要特征。以 5G、大數據、人工智能等為代表的新一代信息通信技術開辟了生產生活的新空間，提供了全球發展的新動力。適應發展需要，ICT 行業監管經過幾代演進升級，轉變為以服務經濟社會發展為主導的綜合監管目標。國際電信聯盟認為，全球信息通信監管經歷了五代演進歷程。其中，第一代監管目標是鼓勵改善國有壟斷電信業務經營的效率和服務，第二代監管目標是以實現部分私有化促進有效競爭，第三代監管目標是保護基礎設施投資、服務質量和消費者權益。第四代監管目標，

10、也即各國當前普遍的監管目標是激勵跨界融合競爭、促進業務創新、保障網絡信息安全、提升消費者福利，在數字生態系統環境下進行融合型監管。此外，部分國家已率先進入第五代監管，愈加重視以跨部門協同監管促進經濟社會發展，提升國家競爭力和領導力。2020 年國際電信聯盟以“連通目標 2030： 利用 ICT 促進可持續發展目標的實現”作為世界電信和信息社會日主題，指出利用 ICT 改善人們生活、促進社會經濟發展已成為全球愿景。國際電信聯盟第 20 屆全球監管機構專題研討會提出，應建立具有適應性且恢復能力強的協作監管系統，更好地重建和推動數字化轉型， 應對新冠疫情挑戰。全球數字經濟競爭逐步升級，各國將加快下一

11、代信息通信基礎設施建設作為其監管目標的重中之重。各國將 5G 等信息通信技術作為引領下一次工業革命的引擎，把建設信息通信基礎設施視為掌握全球領導力的關鍵。美國聯邦通信委員會（以下簡稱“FCC”）近十余年來始終將寬帶發展作為重要戰略規劃目標，2018-2022 戰略中專門制定發布 5G 加速發展計劃，強調釋放頻譜、促進投資，促進 5G 網絡發展；同時美國正加快部署 6G 技術，并計劃布局 6G 衛星網絡。歐洲電子通信管理機構（以下簡稱“BEREC”）5G 雷達指南 HYPERLINK l _bookmark2 1將5G 列為戰略優先事項，致力于在統一監管框架下，釋放 5G 在創新、1 Guide

12、 to the BEREC 5G Radar，BEREC 2020 年 6 月發布。生產和促進增長方面的潛力；BEREC2021-2025 戰略將促進高容量網絡連接、提高競爭和有效投資、推動歐洲內部市場發展、提升歐盟公民利益列入監管目標。此外，為進一步適應數字經濟發展態勢， 歐盟在 2020 年初密集推出建設歐洲的數字未來歐洲數據戰略人工智能白皮書等數字經濟相關政策文件，提出加快建設云服務中心、數據空間等新型信息通信基礎設施，打造數字經濟時代具有競爭力的經濟體。英國通信管理局（以下簡稱“Ofcom”）2020-2021 年度計劃提出將建設世界級的數字基礎設施作為首要優先事項。韓國科學技術信息通

13、信部（以下簡稱“MSIT”）在2020 年度計劃中提出，創造以數據、網絡、人工智能為基礎的倡導創新的一流國家。（二）監管職能不斷拓展，將新技術新業務新要素納入監管范疇隨著信息通信產業對數字化轉型的作用不斷凸顯，為適應數字經濟發展新要求、新挑戰，信息通信監管機構的職能在以通信網絡為核心的傳統職能 HYPERLINK l _bookmark4 2基礎上，不斷向應用、數據、內容以及物聯網、AI 等新領域拓展。一方面，伴隨數據要素和新技術新業務發展，信息通信監管職能做出相應擴張或調整；另一方面，監管職能重點逐漸從經濟性監管轉向社會性監管，即從市場準入、價格管制、互聯互通為主， 轉向以網絡安全、內容管理

14、、個人隱私為主，構筑安全、可信、可靠的數字經濟生態環境。物聯網等新技術新業務發展促進監管機構職能延伸拓展。服務物2 普遍服務、價格管制、互聯互通、碼號分配、頻譜分配、服務質量、設備認證等。聯網（IoT）等新一代信息通信技術的發展，各國監管機構一方面開展制定戰略、推動標準、加大投入等工作，另一方面，調整原有的市場準入、資源管理、設備入網、網絡安全等管理職能和增設新職能以適應新技術新業務衍生出的新特征和新要求，并加強與其他機構及主體的協同監管。例如，在市場準入方面，歐盟2018 年電子通信法指令首次明確將機器對機器(M2M)通信視為電子通信網絡和服務的一種，納入其一般授權體系管理。在碼號資源方面，

15、日本總務省（以下簡稱“MIC”）2019 年 5 月宣布計劃為 IoT 設備創建約 100 億個14 位數字的電話號碼，而日本的傳統電話號碼是 11 位數字。歐盟2018 年電子通信法指令建議各成員國通信監管機構在技術可行的情形下，通過空中提供（over-the-air provisioning）的方式，在無需物理訪問相關設備的情形下，實現對通信設備標識符的重新編程和通信服務提供商轉換，促進物聯網等新興技術的發展。在設備入網方面， 日本MIC 計劃從 2020 年 4 月開始，通過型號核準方式確保上市的 IoT 終端設備符合可遠程接入控制、允許用戶修改默認身份和密碼設置、可對固件進行升級三項條

16、件。英國政府在 2020 年 1 月宣布將通過立法強制 IoT 設備滿足部分強制性要求，例如 IoT 設備密碼必須唯一且不能重置為出廠通用設置。在設備安全方面，日本 MIC 突破非授權計算機訪問禁止法限制，從 2019 年 2 月開始與國家信息通信技術研究院、互聯網企業共同合作，主動對互聯網上的 IoT 設備進行掃描，以識別出未恰當設置密碼的 IoT 設備，并通知相關用戶完善密碼設置。促進數據資源開放、共享和利用等成為 ICT 監管機構新職能。過去，ICT 監管機構對數據的關注主要集中在個人信息保護上。隨著數據成為一種關鍵生產要素，釋放數據資源潛力成為新的監管職能，部分國家 ICT 監管機構開

17、始推動數據的開放、共享和利用，并力圖在釋放數據潛力和保護個人隱私之間做出平衡。2018 年，日本總務省與經濟產業省（METI）合作推出“信息庫”（information banks）認證機制，確保個人信息以可信的方式被開發利用，平衡個人隱私保護和數據利用之間的沖突。目前，日本信息技術協會被授權開展信息庫認證工作，通過認證的信息庫行使信息委托功能，替代個人管理并提供數據給第三方利用。其中，認證標準、信息委托示范協議主要事項、信息委托認證方案由總務省和經濟產業省通過制定指南來具體規范。新加坡信息通信媒體發展局（以下簡稱“IMDA”）同時兼具個人數據保護（通過下設的個人數據保護委員會（PDPC）和數

18、據創新職能，其在 2019 年 6 月推出“可信數據共享框架”，支持企業探索安全且經濟可持續的數據共享機制，促進組織間的可信數據共享。同時還推出數據監管沙箱，使企業通過與 IMDA 和 PDPC 協商，可在一個安全環境中探索數據的創新使用，降低企業合規風險和用戶風險。英國 Ofcom 一方面將通信行業相關數據開放給公眾使用，另一方面正在英國政府授權下制定“開放通信計劃”，擬使消費者能夠簡單、安全地與第三方共享其在通信服務中產生的數據。歐洲 BEREC 目前也正在研究探索以數據為中心的監管方法和數據驅動的監管原則，以實現數字經濟環境下的監管目標和消費者賦能。確保 5G 等信息通信設施供應鏈安全的

19、新要求賦予監管機構更多權力。根據 ITU 的統計，截至 2018 年，在 173 個國家中，有 55%的國家其 ICT 監管機構負有網絡安全監管責任，比 2009 年提升了近10%。隨著信息通信基礎設施在數字化轉型中的支撐作用日益增強以及大國間博弈的不斷升級，各國近年來增強了對 5G 等信息通信基礎設施的供應鏈安全管制，信息通信監管機構也相應在 5G 網絡運營商和設備供應商管理中被賦予更多監管和執法權力。歐盟在 2020 年 1 月發布的5G 網絡安全風險緩解措施工具箱中建議，強化各國監管機構作用，提升監管機構監管權力，包括可對運營商施加增強型義務（例如關于信令、管理平面的安全義務），同時有權

20、事前限制、禁止 5G 網絡設備的供應、部署和運營。英國政府在 2019 年 7 月對電信供應鏈安全進行了評估，并決定建立一個新的、更強大的 5G 和全光纖網絡安全框架，打造可持續且多樣化的電信供應鏈。為此，將授權 Ofcom 與相關政府部門一起制定一套新的電信安全要求，提升安全標準,并監督電信運營商的執行。同時還計劃通過立法賦予 Ofcom 更多權力開展相關執法工作。美國 2020 年 3 月發布2019 年安全可信通信網絡法，授權 FCC 定期編制、發布構成國家安全威脅的通信設備和服務清單，禁止獲得普遍服務基金支持的運營商購買或維護該清單上的設備和服務，并授權 FCC 建立補償計劃來彌補運營

21、商更換設備和服務的損失。目前中興、華為兩家中國企業已經被列入清單。（三）監管方式更加靈活，為數字經濟創新營造包容審慎的發展環境數字生態系統不斷擴張，信息通信監管機構面臨著前所未有的沖突和挑戰。他們需要在監管的是與否、收與放之間不斷權衡，在促進創新和保護市場投資者的長期投資動力之間反復考量，還面臨著前所未有的消費者隱私保護、安全保護方面的壓力。為此，需要采取更具平衡性、靈活性、包容性和審慎性的監管方式進行應對。從基于具體規則的監管方式向基于原則和結果的監管方式轉變。新一代信息通信技術與社會應用融合所帶來的創新多樣性和不可預測性，需要更具彈性、適應性和可操作性的監管方式，避免僵化、靜態的監管。傳統

22、的基于規則的監管被認為過于僵化，難以留出足夠的發展空間。因此，近年來 ITU 和部分發達國家提出了在數字化轉型過程中使用基于原則的監管方式 HYPERLINK l _bookmark6 3，以適應快速變化的技術和市場環境。基于原則的監管聚焦于預期結果，而不事先做出過多詳細的限制性規定（例如必須遵循特定程序），將細節留給可以更加靈活調整的指南、行為規范、認證規則去規定。例如，歐盟一般數據保護條例中規定了數據最小化、目的限制、存儲限制等七項個人數據保護原則，而企業具體如何有效遵守還需要依賴后續出臺的指南、官方解釋以及與監管機構的溝通等。ITU 認為，基于原則的監管更適合在復雜的數字經濟環境中找到平

23、衡、有效的解決方案，即使制定詳細規則的監管方式不會完全消失，未來的監管也將逐漸轉向基于原則的監管。基于此， ITU 提出了前瞻性、整體性、可持續發展、基于證據、市場導向、激3 基于原則的監管（principle-based-regulation）基于原則的監管起源于次貸危機爆發后的金融監管，主要是指以高層次的原則作為手段來實現監管目標，而較少依賴于事先制定的詳細規則（即基于規則的監管， 勵性、促進創新、包容性以及技術中立等九條高層原則供各國制定數字化轉型政策時參考。英國上議院在 2019 年發布的數字世界的監管報告中同樣指出，對數字服務應采取基于原則的監管方式，提出了平等、問責、透明、開放、道

24、德、隱私權等十項數字領域的監管原則。歐洲數據戰略也提出對構建跨部門的數據治理框架要避免過于詳細、嚴格的事前監管，應采用有利于試驗、迭代和差異化的敏捷治理方法，并基于這一原則進行立法。基于原則的監管對監管機構的監管智慧、協調多利益相關方的能力都提出了更高的要求。強調基于證據的科學審慎監管，避免基于預設風險的事先監管。ITU 以及美國、英國、澳大利亞等主要國家，目前都強調采取基于證據的監管方式，增強監管決策的針對性和有效性，以防因主觀預測失準而對數字基礎設施和服務的發展做出錯誤的事先干預。基于證據的監管包含如下幾個特征：一是監管決策要依賴于持續收集的數據和事實，以及數據分析和經濟分析結果，例如英國

25、 Ofcom 指出，“基于證據的監管者”其決策制定依賴于各類定期或臨時性的市場研究。二是要通過公開聽證會、公開征詢意見、專業研討會議等方式廣泛收集和聽取利益相關方意見。三是應采取與風險相稱的針對性措施來解決市場中的實際問題，而不是采取寬泛的事前管制措施來防范新技術、新業務可能帶來的損害風險。例如韓國在 2018 年出臺的工業融合法、信息通信技術融合促進特別法中，對融合類新產品和新服務確立了“先發展后管制”的原則，明確只有在其使用過程中對人類生命和安全產生了實際威脅，政府才能采取限制措施。歐洲 BEREC從 2020 年開始啟動數字平臺對消費者的影響研究，預期在 2021 年完成最終報告，其目的

26、是在基于證據的基礎上理解超大型數字平臺的相關影響并采取下一步行動。四是積極利用數字技術和數據資源來輔助決策。例如，澳大利亞ACMA 正在積極推動基于證據的數據驅動型監管，通過采用數據科學、大數據、物聯網、AI 和預測分析技術， 使其能在強大的證據基礎上快速識別和應對威脅，實現精細化監管。推出監管沙箱建立容錯機制包容數字化融合創新業務發展。“監管沙箱”是一種容許新模式新業態突破現有法律法規，進行試驗性發展的新型監管制度。“監管沙箱”最早由英國率先在金融科技領域應用實施，目前應用范圍已經從金融科技向更廣泛的 ICT 融合監管領域應用延伸，應用地區也擴展到美國、澳大利亞、新加坡、日本、韓國、中國等全

27、球 30 多個國家。韓國于 2018 年修訂信息通信融合法行政監管基本法等相關法律，率先在 ICT 融合領域系統性實施監管沙箱制度，明確凡是不妨礙國民生命安全的新技術新業務，均可在接受相關監管部門監管、履行相關責任義務的前提下，突破現有法律規定試驗性開展，目前已初步取得成效。自 MSIT 從 2019 年推出 ICT 監管沙箱以來，共批準了 40 項申請，有 16 種新技術新業務投放市場， 涉及共享經濟、行政管理、在線醫療、虛擬現實等多個領域。日本政府推出監管沙箱制度，幫助國內外企業在有限時間段和范圍內開展新技術新模式的示范項目，打破由上至下的傳統監管框架及行業分類對創新的束縛。日本的監管沙箱

28、對技術類型和行業沒有限制，尤其是鼓勵物聯網、人工智能、大數據和區塊鏈的發展，截至 2020 年 2 月，共有 129 家企業的相關項目在監管沙箱中運營。典型案例包括使用診斷工具在線診斷流感；建立交易平臺實現加密貨幣交易所之間的比特幣實時買賣和結算；對集成了高速電力線通信設備的家用電器進行實用性測試等。（四）監管機制邁向協同，多方共治成為應對融合發展趨勢的共同選擇數字經濟在加快發展、深化產業融合創新的同時，也給信息通信業監管帶來了職責交叉、監管對象激增等新的挑戰。要想最大化釋放數字經濟潛力，就需要建立權責更明確、合作更密切的監管機制，因此跨部門間的協作型監管成為數字經濟時代下各國監管部門的必然選

29、擇。各國的主要做法包括以下四種模式：在國家層面建立高規格領導機構，負責數字經濟監管頂層設計， 統籌和強化跨部門協作。例如，韓國在 2018 年成立信息和通信技術戰略委員會，由總理擔任委員會組長，科學技術信息通信部長擔任執行秘書，負責制定促進信息通信技術融合創新發展的相關法律法規， 以及對各部門之間尚未明確的監管職責進行協調。日本成立創新業務活動評估委員會，其成員由日本首相直接任命，該委員會負責對申請進入監管沙箱的企業進行評估，并協調相關部門承擔監管職責。英國上議院 2019 年提出，建議成立一個新的機構“數字化局”，負責制定數字經濟監管框架，統籌和協調各部門監管職責。在存在職責交叉的領域，通過

30、簽署部門間備忘錄等方式劃分監管職責，加強跨部門協作，防止監管缺位、越位。根據 ITU2018 年的報告顯示，信息通信監管機構與其他行業監管機構的部門間協作包括正式（如簽署備忘錄）、半正式（如一次性的聯合計劃或臨時委員會） 和非正式（如無制度性合作框架）三種。在競爭監管、用戶權益保護、頻譜分配三個領域，由于長期以來一直存在職能交叉或者需共同解決的問題，因此跨部門合作在全球各國都較為常見，而在金融、能源等新興融合領域，部門間協作仍較少見。從競爭監管來看，美國的 FCC 與聯邦貿易委員會（FTC）、司法部（DOJ）分工合作。FCC 負責電信領域的競爭監管，FTC 負責互聯網和計算機等高科技領域的競爭

31、監管。同時，FTC 與司法部簽署備忘錄，明確各自在信息通信領域反壟斷案件調查中的負責領域，并成立融合委員會，每兩年進行一次職責劃分評估更新。英國 Ofcom 與競爭和市場管理局（CMA）簽署備忘錄，雙方共同在實際監管工作中確定對具體違法競爭行為的管轄權， 并通過信息共享和調查協助的方式實現高效協同。從隱私保護來看， 美國FCC 與FTC 簽署備忘錄，FCC 負責電信運營商的隱私監管，要求電信運營商應遵守“用戶專用網絡信息（CPNI）”的相關規則。FTC 負責互聯網等行業的隱私監管，要求企業制定全面的隱私保護計劃，不得非法獲取用戶信息，并對違反相關法律法規的企業進行處罰。英國Ofcom 與隱私保

32、護機構英國信息專員辦公室（ICO）簽署備忘錄，由 ICO 負責涉及用戶隱私問題的調查和執法工作，Ofcom 負責對濫用通信網絡或服務導致用戶隱私泄露的問題進行監管。對于尚未明確監管部門的新技術新業務，通過組建多方參與的專業研究小組，對其發展趨勢及可能帶來的監管挑戰進行前瞻性研究。在人工智能、物聯網、區塊鏈等新技術新業務領域，大部分國家還未明確具體的監管部門，主要通過成立專門的研究小組或調查委員會的方式，推進監管系統性、前瞻性研究。在平臺監管方面，2018 年 10 月，日本MIC、日本經濟省（METI）和公平貿易委員會（JFTC）共同成立研究小組，負責研究數據經濟平臺運營的基本原則和具體措施。

33、在物聯網方面，2017 年 3 月，日本經濟省和總務省成立聯合小組，共同研究制定促進物聯網產業發展、保障網絡安全、制定技術標準等相關政策。在人工智能方面，2016 年 10 月，日本 MIC 集合來自學術界、產業界和政府機構的成員組成AI 治理調查委員會，共同制定AI 使用原則和應用指南，并對相關產業發展的影響和預期風險進行評估。2018 年 5 月，美國白宮在美國國家科學技術委員會（NSTC） 下設立人工智能特別委員會，聚集美國國家科學基金會和國防高級研究計劃局等多個部門官員，共同負責確定人工智能技術對美國的優先級和相應的投資力度。在區塊鏈方面，2018 年 3 月，美國聯邦貿易委員會（FT

34、C），組織其內部人員及業內專家成立區塊鏈工作組，研究區塊鏈技術特別是加密貨幣對貿易的影響，以及研究不法分子如何利用區塊鏈技術誤導或欺騙消費者、擾亂競爭。同時通過資源共享和聘請外部專家的方式，提升該機構關于區塊鏈技術的相關專業知識積累。除政府主導、跨部門協同以外，監管機構不斷加強與行業協會、非營利組織的協同共治。一方面，監管機構將部分職責委托給第三方組織，授權其對相關市場主體進行監管。例如，英國 Ofcom 委托非盈利機構 PhonepayPlus 對增值業務進行監管。Ofcom 可派駐代表進入 PhonepayPlus 董事會，并對其制定的監管規則進行審批。美國在2019 年 12 月通過治理

35、非法自動語音電話相關立法，明確 FCC 可以授權私營部門領導的中立第三方組織來負責可疑非法自動語音電話的追溯。日本 MIC 委托第三方機構“數據交易市場工作組”開展用戶個人信息保護工作。該工作組主要負責監督相關企業的相關活動，如是否在商業活動中使用用戶個人信息前征求用戶同意、是否在用戶詢問個人信息保護情況時給予明確答復等。另一方面，行業協會等組織積極參與行業監管，通過制定自律公約，協助政府與監管機構管理市場。例如，英國互聯網服務提供商協會（ISPA），主要負責促進互聯網行業公平競爭、推動互聯網行業發展和自律。ISPA 制定了行業自律公約，約束成員合法經營并遵守 PhonepayPlus 的管理

36、要求。同時ISPA 還代表互聯網服務提供商向英國商業、創新和技能部（BIS）、Ofcom 等政府機構提出監管意見與建議。二、全球信息通信監管重點領域改革進展隨著信息通信行業的不斷轉型、融合與演進，各國信息通信監管機構亦根據本國國情和數字化轉型要求，通過靈活多樣的監管措施來適應信息通信行業發展的新特征、新需求:引入更為靈活包容的許可方式促進 ICT 業務的融合發展；市場競爭管理日漸傾向于服務信息通信基礎設施發展的需要，不斷放松對電信運營商的限制；努力謀劃和創新管理方式以最大化釋放新技術新業務發展；通過加強立法、執法和監管來解決數字經濟發展過程中衍生的網絡欺詐、隱私侵犯、網絡數據安全等問題；將促進

37、高速寬帶等基礎設施的快速發展和普及作為首要優先事項，著力提升頻譜資源使用效能；同時，將一些此前給予較少關注的新興市場主體（如互聯網平臺）和新業務(如OTT 通信、云計算)逐漸納入監管視野。（一）市場準入管理：放松業務定義限制適應 ICT 跨界發展趨勢，云計算等新業務逐漸被納入準入管理自電信市場打破國有壟斷之后，各個國家和地區紛紛建立起適應自身情況的市場準入制度，并對進入市場的經營者其權利和義務進行規定。盡管不同國家信息通信市場準入制度存在很大差異，但總體上形成了分級分類管理的模式，即對于稀缺性資源、基于設施的業務、設施規模較大的業務或者對消費者權益和安全影響較大的業務，傾向于采用較嚴格的個別許

38、可證管理；對于其他業務實施登記、備案、通知等較寬松的許可方式。近年來，這些市場準入制度也隨著行業發展新形勢和新要求做出了相應調整和改革。許多監管機構擯棄了以特定技術或業務形態作為業務分類和許可的標準，以更好適應 ICT 融合發展趨勢。在許可證類型方面，ITU 的統計數據顯示，大約 60%的國家已經推出了統一許可證（unified licences）或一般授權制度，8%的國家推出了多業務融合許可證，但仍有 31%的國家仍使用基于特定業務的許可證 HYPERLINK l _bookmark10 4。在統一許可證或一般授權體系下，企業只需要獲得單一許可證，或者僅需要進行登記或通知，便可以提供任何類型

39、的信息通信網絡或服務。在許可管理方式4 見 ITU GLOBAL ICT REGULATORY OUTLOOK 2018,第 69 頁。方面，盡管多數國家仍采取較嚴格的審批方式 HYPERLINK l _bookmark11 5，但在 5G、物聯網技術推動的各行各業融合趨勢下，越寬松的許可管理方式越有利于融合新業務的發展。歐盟是典型的寬松許可管理方式，根據2018 年電子通信法指令，歐盟對所有電子通信網絡和服務采用一般授權制度， 服務提供者至多需要向監管機構提交通知即可按照規定開展相關活動 HYPERLINK l _bookmark12 6。獲得一般授權的服務提供者享有一系列權利，如互聯互通談

40、判、碼號資源使用；他們同時也需要遵守一系列義務，如信息提供、個人隱私保護、合法監聽、應急通信、接入義務、網絡安全保障、消費者保護、遵守技術標準和規范、非法內容限制等。韓國為適應數字經濟融合趨勢的發展，在 2018 年也對電信業務許可體系進行了改革，將基于設施的電信業務的許可方式由審批制度改為登記制度，并取消了轉售業務的登記要求。各監管機構不斷跟蹤評估云計算、OTT、物聯網等新業務的發展影響，逐漸納入準入體系進行管理。各國對云計算等新業務總體上保持著先發展后監管的態度，跟隨相關業務的發展周期，及其對本國經濟、產業和安全的影響，逐漸調整監管方式和要求。對于云計算，盡管美國主張將其劃分為計算機業務，

41、反對進行許可管理，但越來越多的國家出于促進本國云基礎設施發展、確保數據安全目的，逐步將數據中心納入市場準入管理。沙特阿拉伯從 2018 年開始，對在其境內提供云服務，且對境內數據中心或其他關鍵云基礎設施有直接或有效控制的云服務提供商進行登記管理，監管機構有權在不給出理由的情5 國際上一般將審批的許可方式稱為“個別許可證”（individual license），即監管機構對每個許可申請進行嚴格全面的審查，每個許可證的條件、條款、義務、范圍可能存在不同，但經營者數量通常不受事先限制。6 一些業務也可以免除通知要求，具體視各成員國監管要求而定。形下拒絕登記申請 HYPERLINK l _bookm

42、ark14 7。南非在 2014 年修訂的電子通信法中，將數據中心界定為電子通信設施的一種，任何人要擁有、使用、提供、出售或租用電子通信設施來提供電子通信服務，必須經過監管機構批準。泰國要求數據中心經營主體需取得第二類電信業務許可證 HYPERLINK l _bookmark15 8，外資股比不得超過 50%。印度 2019 年 10 月發布云服務咨詢文件 HYPERLINK l _bookmark16 9宣布， 計劃建立在政府監管下的非盈利行業組織來對各類達到規定規模的云服務提供商進行登記管理。對于OTT 業務，歐盟2018 年電子通信法指令將對傳統通信業務有直接替代作用的 OTT 通信業務

43、（“基于碼號的人際交往通信業務” HYPERLINK l _bookmark17 10），作為電子通信服納入一般授權體系管理，需要承擔與傳統通信服務類似的監管義務 HYPERLINK l _bookmark18 11。此外，鑒于物聯網的發展也將涉及碼號和頻譜資源使用等與公共通信網類似的問題，歐盟和新加坡等部分國家和地區開始將機器對機器（M2M）的通信服務納入準入監管范圍。（二）市場競爭監管：靈活運用競爭監管手段促進網絡基礎設施投資，數字平臺成為反壟斷新熱點數字經濟下，新一代網絡基礎設施投資需求不斷加大，中小型互聯網企業需要更有利于創新的發展環境，各國反壟斷監管作出相應調整。總體來看，電信行業反

44、壟斷監管趨于放松，互聯網行業反壟斷監7 See HYPERLINK .sa/en/RulesandSystems/RegulatoryDocuments/Documents/GuideforCloudServiceProviders_en.pdf .sa/en/RulesandSystems/RegulatoryDocuments/Documents/GuideforCloudServiceProviders_en.pdf8 See “Proclamation of the Office of the National Broadcasting and Telecommunications C

45、ommission on Criteria and Procedure of Internet Service License Application”.9 See HYPERLINK .in/sites/default/files/CP_23102019.pdf .in/sites/default/files/CP_23102019.pdf10歐盟電子通信法 將“基于碼號的人際交往通信業務”定義為：與公共碼號資源（即國家或國際碼號計劃中的一個或多個號碼）連接的人際通信服務，或允許與國家或國際碼號計劃中的號碼進行通信的業務。11 參見上一段對歐盟一般授權制度的介紹。管有加強態勢。以產業發展為導

46、向，為加速構建新一代網絡基礎設施，監管機構對電信主導運營商的管制有所調整。全球大部分國家建立了電信主導運營商概念并加以限制，避免主導運營商過大過強，破壞市場競爭秩序。但是，隨著 5G 商用帶來前所未有的機遇和挑戰，各國為搶占 5G 產業制高點積極準備，對電信主導運營商的競爭管制有所松動。一是以加大網絡投資和建設為條件，批準大型運營商之間的并購申請。2011 年 AT&T 曾以推動 4G 網絡建設為由申請收購 T-Mobile，2014 年Sprint 也曾提出收購 T-Mobile 的申請，均被美國 FCC 以損害市場競爭為由否決。但是，到 2019 年，FCC 附條件批準了 T-Mobile

47、 與Sprint 之間的并購，寄希望于合并后的企業推動美國部署強大的 5G 網絡。作為并購條件，兩家公司承諾將在三年內部署覆蓋 97%美國人口、85%農村人口的 5G 服務，六年內為 99%的美國人口提供速率不低于 50Mbps、為 90%美國人提供速率至少達 100Mbps 的移動寬帶服務。韓國也批準了 SK 電訊收購該國第二大有線運營商 T-broad，批準條件包括，在 2022 年底前在農村地區擴大高速寬帶服務等。二是放松了對主導運營商的批發價格管制，以促進其投資高速寬帶網絡基礎設施建設。例如，Ofcom 計劃通過放松對英國電信（BT）旗下網絡基礎設施公司Openreach 的光纖寬帶批

48、發價格管制，以使其更快收回光纖寬帶網絡的投資。歐美主要國家針對數字平臺的監管呈現趨嚴態勢，營造公平有序的競爭秩序成為各國競爭政策改革的重要方向。平臺經濟在為全球發展注入巨大活力的同時，由其引發的競爭爭議也持續發酵，多個國家和地區開展針對谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等數字巨頭的反壟斷調查。歐盟繼續保持高壓態勢，歐委會完成谷歌反壟斷執法第三案，德、英、法等國也頻頻主動出擊，并嘗試將隱私保護、平臺規則透明化、數據安全等更多因素納入反壟斷調查考慮范疇。美國針對數字平臺的反壟斷監管態度發生較大轉向，從傳統上以私人訴訟為主轉向行政監管部門主動發起的反壟斷行政調查。2019 年 6 月以來，美國眾議院、聯邦貿易

49、委員會（FTC）、司法部（DOJ）、各州均開啟了針對谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等四大數字平臺的反壟斷調查。2020 年 10 月， 美國眾議院反壟斷小組委員會公布了長達 16 個月的調查結果 HYPERLINK l _bookmark20 12，特別強調了的四大平臺的市場支配地位及其商業行為所帶來的影響和挑戰，并建議完善反壟斷法律，加強反壟斷執法，恢復數字經濟的競爭活力。（三）新技術新業務監管：創新監管方式，著力平衡技術紅利釋放與未知風險防范信息通信技術與各行業融合創新引發的法律制度沖突問題，已經成為各國共同面臨的監管挑戰。如何在鼓勵創新和安全有序之間取得平衡成為各國進行法律制度改革和監管創新的

50、重要出發點。監管沙箱制度受到各國的廣泛關注，2018 年以來，韓國、日本、新加坡等國通過推出監管沙箱的方式促進 5G、物聯網、AI 等數字化融合創新業務的發展，在受控環境內對新技術和業務進行測試，有效收集有關收12 這份題為數字市場競爭調查: 大多數員工的意見和建議的調查報告是在七場國會聽證會、近 130 萬份內部文件及郵件、60 位反壟斷專家的 38 份意見書、以及對 240 多名市場參與者及被調查平臺的前雇員和其他個人的采訪的基礎上形成的。益和風險的相關證據，科學評估新技術新業務的經濟社會可行性，并并適時改革不相適應的法律法規，在促進創新和風險控制間取得平衡。各國在監管沙箱的準入范圍、流程

51、、監管模式、消費者權益保護等方面逐步形成一整套完整機制，主要有四個關鍵環節。一是個案受理審議。大多數國家就監管沙箱準入范圍做原則性規定，對申請項目逐個審議。如，英、法等大部分國家采取“一事一議”方式決定監管沙箱項目是否部分或全部豁免現有法律規定。韓國提出，“法無規定或規定模糊的”可申請“臨時許可”，“法有禁止的”可申請“實證監管特例”，獲得批準后可在有效期內經營相關業務。日本提出，企業可與政府設立的監管沙箱窗口進行咨詢后，向主管機構提交新技術示范申請。此外，為避免審批時間較長，貽誤新技術新業務發展機遇， 韓國、新加坡等已經開始探索“迅速受理”審批制度。二是協同監管共治。各國監管沙箱模式踐行了多

52、元共治思路，充分發揮了各類主體在行業治理中的作用。在審批環節，大部分國家監管部門“并行審批、分工聯動”，組成包括政府工作人員、民間專家學者在內的審議委員會；在事中事后監管環節，監管部門共同監督項目是否遵守了許可有效期、業務范圍等規定，并委托第三方機構進行跟蹤監測；同時，企業在整個流程中應根據規定進行信息報告，提供相關數據用于監管改革評估，隨時配合相關監管要求。三是風險防范控制。監管沙箱的重要一環就是監測可能出現的風險并建立風險預防和損害賠償方案，在風險出現時暫停相關項目，將可能發生的損害控制在一定范圍，確保風險可控，保障用戶權益。韓國強制要求監管沙箱項目必須加入商業保險，確實不能加入的，必須形

53、成監管機構認可的損害賠償方案，以確保新技術新業務經營者具有損害賠償履行能力。四是推動法律修訂。監管沙箱作為一種試驗性的準入許可制度，核心價值是通過一段時間的試驗，測試可能的風險點，為全面修訂現有法律法規提供參考， 營造有利于新技術新業務健康發展的市場環境。韓國信息通信融合法規定，有關機構應在臨時許可有效期到期之前推動修訂有關法律法規。（四）用戶權益保護：新技術濫用的新問題備受關注，各國建立長效機制積極應對近年來，除了傳統的資費、合同、服務質量等電信用戶權益保護問題以外，全球還面臨著網絡和電話詐騙、垃圾信息、自動語音騷擾電話等網絡技術濫用所引發的新風險，用戶個人數據濫用、泄露事件頻發，治理難度大

54、、影響范圍廣。各監管機構不斷調整優化相關立法和管理機制，探索建立技術手段等長效機制予以應對。強化立法執法加大個人信息保護力度。為保護個人信息，各監管機構當前主要著力開展兩方面工作。一是通過專門立法加強個人信息保護。隨著歐盟通用數據保護條例（以下簡稱“GDPR”）在 2016 年出臺，美國、日本、韓國、新加坡、巴西、印度等國紛紛制定或修訂個人數據保護立法，完善本國數據保護制度。在立法共性上，各國立法將管轄范圍適用至境外，進一步明確了數據保護原則，增強數據主體權利，細化了個人數據的分類管理，強化了安全保障等問責措施，構建或完善了數據跨境流動制度，提高了對違規行為的處罰力度等。另一方面，由于各國國情

55、的不同，在個人數據界定和分類、用戶同意要求、責任措施、數據跨境流動等制度的具體設計上體現國別差異。二是加大個人信息違法行為執法力度。自 2019 年以來，美歐執法案例和罰款數額不斷提升。歐盟方面，截至 2020 年 3 月，GDPR 共產生 230 個罰單，涉及罰金總共約 4.67 億歐元。其中，2020 年 3 月產生的罰單數量為 32 個 HYPERLINK l _bookmark22 13，達到 GDPR 實施以來的單月處罰數量最高值。美國在 2019 年實施的隱私執法案件為 11 例（2018 年為 6 例）， 分別針對 Facebook 和 YouTube 在消費者隱私領域和青少年隱

56、私領域的違規行為，開出了 50 億美元和 1.7 億美元的創紀錄罰單。2020 年2 月，美國最大的四家移動運營商因涉嫌違法將消費者地理位置數據的實時訪問權出售給第三方聚合商，被美國 FCC 提議處以超過 2 億美元罰款。三是加強對違規企業的數據安全整改管理。美國貿易委員會（FTC）在個人信息保護執法案件中針對違規企業發布的數據安全命令已經使用了 20 年，其可執行性和嚴格程度已經無法適應新形勢的要求。為此，FTC 在 2019 年對數據安全命令進行了三項重大調整， 以更好地規范違規企業的數據安全管理行為，提高震懾力，保護消費者利益：第一，提出更具體的數據安全計劃。除要求企業實施全面的、基于流

57、程的數據安全計劃之外，還要求其實施具體的保障措施（例如年度員工培訓、訪問控制、數據安全故障監視系統、補丁管理系統和加密）以解決指控中提及的問題，提高命令的可執行性。第二，要求13 數據來源：https: HYPERLINK /?insights /?insights整改企業將數據安全重要性提升到公司高級管理層。例如，企業必須每年向董事會提交書面信息安全計劃，企業高層必須每年就公司信息安全計劃的詳細信息向 FTC 提供合規證明。第三，提高對第三方評估機構的問責。例如，FTC 每兩年批準或重新批準評估機構，要求評估機構提交評估結論的支撐證據，包括獨立抽樣、員工訪談和文檔審查等記錄。多措并舉加大新型

58、騷擾電話和詐騙電話治理。隨著互聯網技術的發展，騷擾電話實施方式由人工向語音機器人轉變，騷擾規模大大增加，這成為亟需解決的全球性難題。美歐等國家因其龐大的電信用戶市場，成為騷擾電話和詐騙電話的重災區，近些年來不斷通過加強立法、實施行政和技術手段對新型騷擾電話等問題進行監管。一是從源頭和渠道兩方面加強騷擾電話整治力度。一方面，通過高額的罰款增加企業違規成本，從根源上減少騷擾電話。美國在 2019 年底發布機器人電話濫用犯罪執法威懾法案，從立法層面嚴懲機器人撥打騷擾電話違法行為,把處罰使用機器人呼出騷擾電話的罰款金額大幅提高，每通電話的罰款從過去的 1500 美元增至最高 1 萬美元，取消了過去單次

59、罰單總罰款不超過 100 萬美元的限額。法國在 2020 年 2 月通過了一部打擊騷擾電話的法律，將對相關企業和個人涉及騷擾電話的處罰金額總額度分別提高到 37.5 萬和 7.5 萬歐元。另一方面，通過追究提供通信渠道的電信企業的責任來切斷傳輸渠道、有效減少騷擾電話。一些美國本土電信企業通過 IP 語音技術將數億通海外電話傳送到美國電信網絡，為騷擾電話提供了便利渠道。根據新發布的法案，美國司法部即便無法追蹤到海外騷擾電話的直接撥打者，也可處罰為機器人電話提供傳輸渠道的這些電信企業。二是采取新技術手段提高攔截能力。為甄別欺騙性較高的電話號碼，提高騷擾電話自動識別攔截能力，美國要求電信企業在 20

60、21 年 6 月 30 日前全面使用“呼叫認證”（STIR/SHAKEN）技術實現呼叫者身份的驗證。該“呼叫認證” 技術此前已被加拿大電信企業全面應用，用于提升騷擾電話攔截效率。三是加強政府部門與電信企業深度合作。比如，澳大利亞 ACMA 成立了電信詐騙行動特別工作組，聯合電信企業采取設立黑名單、制定白名單、溯源海外電話等試驗性措施，打擊偽裝成權威機構電話實施詐騙或誘導回撥的相關行為。（五）寬帶網絡建設：寬帶網絡向雙千兆網絡演進，加大普遍服務投入成為政策重點寬帶網絡的持續演進升級正不斷推進全球數字經濟的蓬勃發展，ITU 數據顯示，全球有 174 個國家已經出臺了國家寬帶發展戰略規劃 HYPER