1、淮河行蓄洪區管理需要新思路內容摘要：長期以來，各種主客觀因素迫使淮河行蓄洪區管理中采取了“雙功能定位和“封閉式治理思路，導致行蓄洪區人水爭地矛盾較為突出，既影響了正常的行蓄洪，也給區內居民的消費生活造成很大損失。新階段，行蓄洪區管理需要思路和形式的創新，總體上可以根據將來要承當的功能的不同，將現有行蓄洪區劃分為防洪保護區、行蓄洪及生態修養區和行蓄洪限制開展區三種功能區，對不同區域賦予不同的管理目的，實行分類管理。為此，需要加快立法和規劃工作，推動管理體制改革和機構調整，進一步完善并加大政策支持力度等。關鍵詞：淮河流域，行蓄洪區，管理對行蓄洪區的“雙功能定位首先是在我國特殊的自然國情背景下的一種

2、無奈的選擇。不難設想，假如我國可以像巴西、俄羅斯那樣存在大量的合適耕種而尚未開墾的土地，那么處理這個矛盾的最根本也是最簡單的方法，就是將行蓄洪區內的居民全部遷出，將行蓄洪區變為自然保護區或水源修養區。同樣，假如淮河的水患問題可以通過修建像尼羅河上的阿斯旺大壩那樣的工程設施得到徹底解決，那么我們就可以將行蓄洪區都變成防洪保護區，不再行蓄洪，而是一心一意謀開展。但上述兩種條件我們都不存在。我國人多地少，行蓄洪區居住著大量人口，目前全國行蓄洪區內的人口近2000萬，將他們全部移出幾乎是不可能的。同時，客觀地看，淮河行蓄洪區的土地雖然存在被洪水吞沒的風險，但在生存條件和土地消費力等方面與我國西部一些地

3、區相比，還是相對優越的。同樣，在特定的地理氣候條件和治水工程技術背景下，作為重要的防洪設施，行蓄洪區也是不可或缺的。在這種自然國情背景下，政策選擇只能是，一方面，行蓄洪區的土地資源需要在不影響行蓄洪需要的前提下加以有效利用，行蓄洪區的居民也應當在國家大的開展背景下獲得平等的開展權利和開展環境；而另一方面，為了保證整個流域的平安，這種建立和開展又不能超過一定的限度。還要看到，對行蓄洪區的“雙功能定位也是在我國特定的開展階段的一種無奈的選擇。雖然自然國情條件難以改變，但開展階段的變化、消費力程度的提升、國家實力的增強等，都會對政策的制定提供更多的選擇余地。比方，即使在人地數量關系既定的條件下，假如

4、我國農業的總體消費力程度足夠高，不用行蓄洪區的土地也可以消費出足夠的糧食和其他農副產品；或者，假如我國非農產業的開展足以為行蓄洪區的居民提供非農就業時機；或者，假如國家實力雄厚，即使在行蓄洪區居民一時難以找到工作時機的情況下國家可以為其提供根本的生活保障，等等，那么也可以通過移民的方法解決上述矛盾和問題。顯然，改革開放之前，這些條件根本上都是不存在的。經過改革開放近30年的快速開展，雖然有些方面有所改善，比方糧食消費問題，但總體來看也還不具備，還需要繼續努力。鑒于新時期行蓄洪區管理目的和要求不同于以往的任何時期，我們認為，應當在總結以往經歷的根底上，綜合考慮幾十年來不同行蓄洪區的行蓄洪實際使用

5、情況，流域防洪工程建立和綜合防洪技術程度進步所創造的條件，按照行蓄洪區的啟用頻率、在流域防洪體系中的作用和保護對象的重要性，對現有的行蓄洪區進展長期的功能定位并實行分類管理?？傮w上可以根據將來要承當的功能的不同，將現有行蓄洪區劃分為防洪保護區、行蓄洪及生態修養區和行蓄洪限制開展區三種功能區。通過這樣的劃分，對一局部行蓄洪區通過“雙功能的別離，逐步轉變為防洪保護區和行蓄洪通道，最終實現單一的管理目的；對其余的短期內還難以別離的，由于縮小了行蓄洪區的范圍，可以集中財力加以支持，再配合各種適宜的管理形式和方法，有效化解在兼顧行蓄洪和區內經濟社會開展中存在的矛盾。從而在整體上，逐步實現對行蓄洪區的差異

6、化管理。當然，行蓄洪區的調整，不可能一蹴而就，對于一些條件成熟的，近期就可以按照功能定位做出調整，比方局部具備條件可以劃分為防洪保護區的行蓄洪區；對于大多數行蓄洪區，特別是行蓄洪及生態修養區，從明確其功能定位到實現這一目的，要開展包括移民遷建等一系列復雜和艱巨的工作，需要一個長期的分階段施行的過程。三是“人水共存形式，對于長期來講既需要繼續發揮其行蓄洪功能，又需要充分利用其土地耕種功能的行蓄洪區，長期目的可以確定為行蓄洪限制開展區。應當在不改變人地關系的情況下，鼓勵區內人口遷至區外或平安地方居??；嚴格控制區內人口增長；鼓勵采取租賃制、股田制等多種形式實現規模耕作；對于啟用損失補償，應當以確保行

7、蓄洪造成的實際損失為標準，參照行蓄洪區周邊區域的收益情況，加以調整，既能使行蓄洪造成的損失得到補償，又不能使這種補償過高以致于行蓄洪區成為優于周邊非行蓄洪區的“政策高地。同時，行蓄洪區的調整和管理可以與“十一五規劃中提出的即將施行的四類主體功能區的劃分和管理結合起來，特別是對于行蓄洪限制開展區和行蓄洪及生態修養區，應當參照施行限制和制止開發區域的有關政策加以管理。實現對行蓄洪區的分類管理，要堅持統一規劃、分步施行，政策引導、法律保障，因地制宜、分類管理，創新機制、加大投入，公眾參與、協同推進五項原那么。并實現五個轉變：即實現以工程治理為主向綜合治理為主轉變、由重設施建立向既重視設施建立又重視設

8、施管理轉變、由封閉型治理向開放型治理轉變、由以公共權利推動向政策引導轉變、由以流域治理協調為主向全面綜合協調轉變。目前關于行蓄洪區管理的相關規定存在以下明顯缺乏：1有關規定不僅分散在有關的流域綜合規劃綱要、治淮工程建立規劃、行蓄洪區調整規劃以及有關的意見當中，而且缺乏對行蓄洪區管理的中長期目的、任務和管理事項的系統和明確規劃；2相關內容明顯存在重建立輕管理和重防洪輕開展的缺乏；3由于缺乏中長期規劃，導致長短期政策目的不一致，各種政策不配套不協調。因此，按照新時期加強行蓄洪區管理的新的思路和要求，建議在對現行的27處行蓄洪區進展分類的根底上，盡快編制行蓄洪區建立與管理的中長期規劃。同時，要逐步編制行蓄洪區洪水風險圖，向社會公布行蓄洪區名錄、范圍、要求和相應洪水風險指標等情況，增強公眾躲避風險的意識。加強淮河流域行蓄洪區的有效管理，還需要有一個良好的社會