1、第 10章 公共治理策略戰略治理21 世紀公共部門面臨的環境越來越只存復雜性、動蕩性和多元性的特點；出于影響公共部門運作的 最大因素涉及公共部門與外界環境的互動問題,而非僅僅是內部治理問題,因此,戰略治理日益受到公 共部門的重視；對于公共部門而言,戰略是其進展總目標的表現形式,它涉及到肯定時期內帶動全局的方針、政策 與任務,它打算著一個部門在肯定時期治理的方向和所要達到的目標；它對組織政策的制定、組織結構 的調整、資源的配置均發生廣泛的影響；公共治理與傳統行政的一個重要差異便在于強調戰略治理的重 要性,正如波茲曼和史陶斯曼指出的那樣：“ 當代公共治理與傳統行政有些不同 主要差別是公共管 理假如

2、要成功的執行話,不行防止的需要對戰略的直覺 就某種程度而言,公共治理是組織外在環境 的治理,公共行政就必需在組織內部的系絡” ；一、戰略與戰略治理戰略 strategy 一詞,最早起源于軍事領域,意指贏得戰爭成功的目標,相對于戰術或策略 tactics 而言,策略意指贏得局部或某戰爭的低層目標；戰略一詞后來被運用于治理領域,在一般管 理領域,戰略就是一個組織的總目標,它涉及到一個時期內帶動全局進展的方針、主要政策與任務；從 某種程度上講,戰略是運用和治理全部資源達成目標的藝術、而策略就是使用這些資源中的一部分,以 獵取整體目標中部分目標的達成；對戰略治理,人們熟識的角度也不盡相同；有的學者從過

3、程論的角度去界定戰略治理,認為：“ 戰略治理系指規劃、執行、追蹤與掌握組織戰略的過程” ；度界定戰略治理,認為戰略決策通常指四種情形：Thompson ,J1995 有的學者從戰略決策的角 1 將對組織將來進展產生沖擊的內、外環境進行分析的活動； 2 將整體組織與對其發生沖擊的議題進行分析的活動； 3 關注組織目標以及進展方向的戰略挑選； 4 促進戰略的有效執行；Issac-Henry,Keste 1999 ,62 一般而言,戰略治理可視為治理者有意識的政策挑選、進展才能、說明環境,以集中組織的努力,達成目標之行為；也可以被界定為：制定、實施和評判使組織能夠達到目標的、跨功能決策的藝術或科學；

4、此外,欲懂得戰略治理,尚需區分三個概念和問題：戰略治理與非戰略治理；行政學家夏夫里茨和魯塞爾認為戰略治理途徑與非戰略治理途徑有以下幾個方面的差異：（1）戰略治理認定將來要達到的目標 愿景陳述 ；（2）具有目標達成的時間框架；（3）有對當前組織環境,特殊是組織才能的系統分析；（4）有對組織環境的評估；（5）比較各種備選方案后挑選一戰略,以求目標的達成（6）環繞這一戰略整合組織的努力與行動；戰略治理與戰略規劃；戰略規劃在治理領域流行于20 世紀 6070 歲月,在80 歲月以后逐步被戰略治理所取代；更重要的是,戰略規劃僅是戰略治理的個組成部分,并不涉及戰略的執行與評估問題、假如將戰略制定、執行與評

5、估結合在一起,便構成完整的戰略治理過程；戰略治理與功能治理；戰略治理看重戰略目標的實現,而功能治理強調做何事的內容以及具體的目 標,功能治理偏重于組織內部各單位功能的整合,強調內部治理；戰略治理強調外部治理,強調長期、整體目標的實現；二、戰略治理的基本特點基于上述熟識,我們可以看到戰略治理具有以下特點： 1 戰略治理是將來導向的；戰略治理為組織將來的進展設立愿景,規劃藍圖；從某種意義上來講,戰略治理是在一個組織的現在和將來之間架起橋梁；通過戰略治理,組織治理及組織成員懂得了組織的 愿景、使命、目標； 2 戰略治理著重于較長遠的、總體的謀略；戰略治理通常涉及或關注組織進展的總體的格局,也就 是講

6、戰略治理關注全局或非局部,關注較長遠的利益而非當前利益； 3 戰略治理是一個組織尋求成長和進展機會及識別威逼的過程；戰略治理的一個基本宗旨便是利用 外部機會 external opportunities 和化解成回避外部威逼 external threat；也就是說,它關注的是 組織外部環境,如政治、經濟、社會、文化、人口、技術、國際競爭等方面的變化對組織進展的影響；由于機會和威逼往往是在人們的掌握之外,故稱之為外部機會與威逼；戰略治理就是外部環境的治理,即識別、監視和評估外部機會與威逼； 4 戰略治理是直覺和理性分析的結合；戰略治理從決策角度可以視為進行重大決策的客觀、規律的 方法,由于它旨

7、在對定性和定量的信息進行分析,以便在不確定情形下作出決策；然而,戰略治理不是一種采納精密、明晰、一加一等于二的方法的純粹科學；體會、判定和感覺、直覺intuition對于制定良好的戰略決策至關重要； 5 戰略治理是連續性與循環性的過程；由于組織外部環境是不斷變化的,組織應連續不斷地關注內 部與外部事變及進展趨勢,以便必要與準時做出調整；戰略治理的目標便是組織能夠具有適應變化的能 力,連續不斷地對外在環境作出反應； 6 戰略治理是前瞻性摸索和由外而內的治理哲學；前瞻性摸索,依行政學家莫根的看法,其特點 為：向前看；查找問題和機會；查找重構問題的新方式以便將負面的東西轉為潛在的正向性,開啟新的 進

8、展途徑；把握、形成和進展機會使其能夠實現；“ 由內而外的治理哲學”outside in management philosophy,即脫逃自我中心,從他人或外在環境的觀點來看組織問題,而非從自己組織內部去詮釋外 在問題；三、戰略治理過程戰略治理可以視為一種客觀、規律和系統的過程和步驟；對于戰略治理的過程,在理論上人們有不 同的劃分；治理學家斯蒂芬 羅賓斯將戰略治理劃分為九個步驟：確定組織當前的宗旨、目標和戰略；分析環境；發覺機會和威逼；分析組織的資源；識別優勢和劣勢；更新評判組織的宗旨和目標；制定戰 略；實施戰略；評判結果；1為了簡化起見,我們從四個主要環節或階段分析戰略治理過程；1. 環境分

9、析 對于公共部門而言,環境包括一般環境和具體環境兩個方面；一般環境指社會的、一般的或宏觀環 境層的力氣；具體環境指對公共組織的決策、治理發生直接影響的力氣或因素,包括組織內部的環境；當然一般環境與具體環境的區分是相對的,界限也不是特別清晰；環境分析的主要任務在于運用系統思1 美羅賓斯：治理學（第四版）,北京：中國人民高校出版社,第 171-175 ；考去識別與組織相互作用的,以及影響組織的外部系統,進而把握公共部門內部的優勢與劣勢,明白外部的機會和威逼；這一分析通常被稱之為2. 戰略規劃SWOT分析；在下節中我們將做進一步的說明；戰略規劃的過程戰略規劃是在環境分析的基礎上研擬戰略的過程,也是將

10、戰略意圖轉化為戰略決策的過程,一般而 論,它包括以下幾個方面的主要活動：（ 1）呈現愿景和確認、陳述任務；2 確認重要的環境變化及趨勢的議題；3 打算機關要強調的主要價值；4 挑選重大的關懷性議題領域；5 設定基本的、明確的策略方向；6 挑選恰當的策略；7 創設執行這些策略方向的行動議程；3. 戰略實施 成功的戰略規劃并不能保證成功的實施,任何事情總是做的比想的更為困難；戰略實施是建大和發 展行動的才能和機制,將戰略構想轉化為現實績效的過程；戰略制定與戰略實施之間存在著聯系,又有 根本性的不同：戰略規劃是在行動之前部署力氣,而實施就是在行動中治理和運用力氣；戰略規劃重視 目標的有效性、而實施就

11、關注效率；戰略制定是一種思維過程,而實施是行動過程；戰略制定需要和諧 的是少數人,而實施就需要更廣泛的行動者之間的和諧；戰略實施涉及的問題和環境很多,主要包括以下幾個方面的活動：1 明的確際目標與進展的指標；2 進行有效的資源配置；3 建立有效的組織結構,使組織結構與戰略相匹配；4 建立和進展有效的溝通與和諧機制；5 促進變革、克服變革的阻力；6 通過社會及政府營銷,促進戰略實施；4. 戰略評估 戰略評估是監控戰略實施,并對戰略實施的績效進行系統性評估的過程,從戰略治理整體來看,它 著重于建立一種反饋機制；戰略評估之所以重要,是由于如今公共部門的內部和外部環境因素往往發生 快速和猛烈的變化,戰

12、略評估的結果可以作為調整、修正,甚至于終止戰略的合理依據；戰略評估主要 涉及以下幾個方而的活動： 1 檢查戰略某礎,以明白構成現行戰略的機會與威逼、優勢與弱點等是否發生變化,發生了何種變 化,因何發生變化；一些關鍵的問題包括：優勢是否仍是優勢,優勢是否得到加強 .內部弱點是否仍為弱 .內部機會是否變化,是否有新的機會 .外部威逼是否存在,是否有新的威逼等；點、有哪些新的弱點 2 衡量戰略績效；將預期目標與實際結果進行比較,爭論在實現戰略目標過程中已取得的成果；其 中的關鍵是確立正確的績效評判指標；此外,戰略績效衡量仍要回答以下關鍵問題：戰略是否與組織內 .戰略涉及的風險程度 部情形相一樣 .戰

13、略是否外部環境相一樣 .從可利用的資源角度來看,戰略是否恰當 是否可以接受 .戰略實施的時間表是否恰當 .戰略是否可行等； 3 戰略的修正與調整；在戰略檢查與績效衡量的基礎上,以作出是否連續戰略、調整戰略、重組戰 略或終止戰略的打算；戰略治理是個過程,但這個過程并非形式主義的、呆板的、特定支配或過于正式的；戰略治理的 作用在于促進公共部門不斷的變革和學習,以適應社會的進展；治理學者倫茨曾提出以下進行有效治理 的原就；要使戰略治理過程盡可能地簡潔和非程式化,要排除過于專業和神奇的方案術語；應當記住,戰略 治理是促進學習和行動的過程,而不只是一個正式的掌握系統：為防止程式化行為,要對任務安排、團

14、隊成員、會議形式及方案日程進行變動；過程不應是完全可預期的,環境也必需有所變化,以便激發創 造性,要強調以數字支持但以文字表達為主的方案；假如治理者不能用一段話來表達其戰略,那么他們 或者是根本就沒有戰略,或者是仍不懂得這一戰略,要勉勵那些向現行要戰略所基于的假設挑戰的思想 與行動；要歡迎壞消息；假如戰略不能奏效,那么治理者亟需知道這一點；而且,不能只由于某些相關 信息不能量化便拒絕接受這些信息；要建立一種可以使戰略治理的作用和基本目的得到懂得的文化；不 要只是讓“ 技術專家” 們來共同挑選戰略治理過程；它從根本上說是一個學習與行動的過程；要用這種 口氣談論它；要留意到心理、社會和政治因素,以

15、及支持它的信息設施和治理程序；另外,公共治理學者波茲曼和史陶斯曼也提出了戰略治理的四個原就 1 關注長期趨勢； 2 將目的與目標整合成一貫的層級體系； 3 戰略治理與規劃不是自我執行； 4 強調外部觀點,要適應環境,而且要預期與影響環境的變遷；上述學者提出的戰略治理的基本準就；對于我們懂得戰略治理是有意義和價值的；四、戰略規劃1戰略規劃的性質戰略規劃乃是組織在分析和解讀環境的基礎上,產生組織戰略的過程；如治理學家明茨伯格所言,戰略規劃是一個一體化決策系統的形式產生并發出連貫和諧的結果的正規化程序；戰略規劃的目的在于 識別環境對組織的挑戰,并指導組織對此作出反應,以獵取更長期的競爭優勢；一般而言

16、,戰略規劃所處理的議題和一般政策規劃的議題是存在差別的；戰略規劃的議題具有三個 基本屬性： 1 稀有性；戰略性決策是不平常的,通常沒有先例可循；2 重大性；戰略議題往往涉及全 局性的重大問題；3 指導性和長遠性；戰略性決策,指導其他較低層次的決策,以及引導著組織將來發 展的方針；戰略規劃的結果是形成組織的戰略方案,一般來講,一個好的戰略方案包含四個方面的內容：1 戰 略范疇,規定了本組織與社會環境因素之間發生作用的范疇,即說明白要達到那一方面的目標；2 資源 部署,要闡明如何部署資源；3 戰略應當說明本身戰略范疇的機會與威逼；4 正確和諧作用,在戰略 范疇內,要使資源部署與競爭優勢相互和諧；依

17、據學者亞迪的觀點,戰略規劃在公共治理的應用大致分為三類：1 涉及全國 省 的應用；這種較 高層次的應用,通常需要廣泛的公民參加；且戰略執行,亦有賴高度的組織之間的合作與和諧；2 州部 門為基礎的策略性長期規劃,關注部門的戰略目標與方案；3 以部門為主的戰略問題治理,此種應用系 在前而戰略方案中挑選特定議題,而非作全面性的戰略規劃；2戰略規劃的過程戰略規劃的過程包括以下幾個少驟： 1 進展初步共識；目的在于取得主要決策者與戰略規劃行為的共識,如戰略規劃的價值；需要介入 的單位和人員；特定的步驟以及方法等； 2 確認組織的法規及使命；一方面要明白法律,知道何者是不受法律限制的；另一方面要確認組織

18、的使命；使命乃是組織存在的目的,而戰略規劃的主要工作在于明確組織的使命及其價值；規劃者要在利害關系人分析Stakeho1der analysis的基礎上,明確組織的使命,回答如下問題：第一,我們的角色是什么；其次,我們所要滿意的社會及政治需求是什么；其次我們如何行動去滿意這些需求；第四,我們應如何回應利害關系人；第五,我們的主要價值為何；第六,我們不同于其他組織的條件為何； 3 進行 SWOT分析； SWOT分析的主要目的在于供應組織內部的優勢與弱點、機會與威逼的相關信息,以便組織作出最好的回應；具體內容我們將在下面子以分析； 4 確認組織所面臨的戰略議題；戰略議題,乃是組織根本的政策挑選,它

19、對組織的法規、服務價 值、產品或服務水準與組合、顧客或使用者、成本、財政、組織或治理發生影響；本階段的主要工作乃 是確認組織面臨的這些基本政策挑選、包括列舉戰略議題的清單,并以優先次序予以排列； 5 戰略挑選；在綜合分析各種可能戰略基礎上,作出適合組織進展的使命,具有可能性與可行性的 戰略、3SWOT分析與戰略規劃SWOT分析是目前戰略治理與規劃領域廣泛使用的分析工且；從某種程度上來看,戰略乃是將組織內 部的資源因素與外部因素造成的機會與風險進行合理的、有效的匹配；SWOT分析乃是通過明白自己組織 的優勢 strength,弱勢 weakness ,把握外部機會 opportunity,規避威

20、逼 threads,從而制定良 好戰略的方法；SWOT分析的主旨在于給出一個有關組織內外環境、問題的集中圖畫,并勉勵組織調動其 優勢,以便最大限度利用機會,規避風險；SWOT分析 1圖是一個 SWOT矩陣圖； SWOT矩陣由九個格子組成,分析,建造 SWOT矩陣的過程有八個步驟：列出組織的關鍵外部機會； 2 列出組織的關鍵外部威逼； 3 列出組織的關鍵內部優勢； 4 列出組織的關鍵內部弱點； 5 將內部優勢與外部機會相匹配,形成 SO戰略； 6 將內部弱點與外部機會相匹配,形成 WO戰略： 7 將內部優勢與外部威逼相匹配,形成 ST 戰略； 8 將內部弱點與外部威逼相匹配,形成 WT戰略； S

21、WOT 分析的關鍵是進行優勢與劣勢；以及機會與威逼分析,并在此基礎上形成行動的戰略；考察關鍵的內部因素和外部因素是進行 SWOT分析最困難的部分,它要求有良好的判定；經過 SWOT分析,一個組織可以有不同的戰略匹配和挑選；優勢一機會 SO 戰略；是一種發揮組織內部的優勢而利用外部機會的戰略；全部的組織及治理者都期望可以利用自己的優勢,并抓住外部環境所供應的機會,組織往往通過采納 夠采納 SO戰略的狀況；WO、ST或 WT戰略而達到能弱點一機會 WO戰略； WO戰略的目標是利用外部機會來補償內部的弱點；運用于這一戰略的情形 是：組織存在著外部機會,但內部存在著弱點,阻礙著外部機會的實現；優勢一威

22、逼 ST 戰略； ST 戰略是利用優勢回避或減輕外部威逼的影響；弱點一威逼 WT戰略； WT戰略是一種旨在削減內部弱點的同時規避外部環境威逼的防備性戰略,一 個面對大量外部威逼和具有很多內部弱點的組織的確出于擔心全或不確定的境地；4戰略治理在公共部門應用的正面成效戰略治理作為一種治理工具,受到很多政府部門、非營利部門的重視,并得到廣泛應用；從實務方 面來看,戰略治理在公共部門的應用的確產生了很多正面的效益,同時也有一些負面的缺點；很多學者對戰略治理在公共部門中的作用賜予了充分的確定；有的學者認為,戰略治理的應用可以解決以下組織與治理上的問題：如可以解決組織的重要問題；可以加強組織以及規劃；可以

23、通過政府單位,改善溝通；可以解決跨部門的功能問題；可以建立全面性的優先次序；可以建立團隊；可以強化整 體治理才能；可以進展可行的決策制定過程；可以改善組織績效等；綜合而言,戰略治理對公共部門有以下正向的成效： 1 供應戰略性進展方向；戰略治理集中于組織本身的才能與外部環境,對于組織將來進展的愿景提 供了戰略性的前瞻性的摸索,為組織的進展供應了戰略方向； 2 指導資源配置的優先次序；任何組織都是在資源稀缺狀況下進行運轉的,在資源有限的情形下,如何將有限資源運用于進展的關鍵領域是治理者必需進行的挑選；通過戰略治理,可以將有限資源用于 戰略性、關鍵性的進展領域； 3 強化組織對環境的適應才能；戰略治

24、理特別重視對環境的感知、分析與判定,特別重視對外部環 境變遷的治理；這種特性有助于組織在動蕩、多變、復雜環境下的運作和治理,有助于強化組織的適應 才能； 4 設定了追求杰出的標準；戰略治理為組織設計了一套將來進展的愿景,可以為組織的運作設計追 求杰出的標準,為組織進展定位； 5 供應了掌握和評估的基礎；戰略治理特別重視戰略執行與評估問題,這為評估組織的績效,實施 掌握供應了良好的基礎；5公共部門戰略治理的問題以及限制戰略治理在公共部門的應用,的確存在著很多限制和困難；對此,很多學者進行了分析；學者托夫持認為,公共部門運用戰略治理有很多限制,主要包括： 1 政府任期的短期性和行動取向；政府是有任

25、期的,在 略；2 年一 4 年的政治任期之內很難進展長期戰 2 公共治理戰略的很多方面都是立法者所確立的；也就是說,法律確定了政府機關在什么時候、什 么地點將如何做；戰略治理的途徑除了認真爭論執行的戰略外,的確該闡明立法意圖； 3 公共規章大部分是在組織內部進行的,而選民、媒介等要求參加,而參加過程雖可以改進普遍按 受的程度,但沖淡了戰略的焦點議題； 4 牢靠性分析通常是費勁又費錢的；更重要的是,定量分析方法如成本一效益方法也不能抓住那種 無形的東西；5 公共機構對問題解決的非正式群體過程不太熟識,政府機構習慣于層級的、下達文件報告的過 程；制造性、非正式性、彈性在公共組織文化中仍不成熟；（6

26、）由于預算約束和和短期觀念,公共戰略規劃者的工作通常很難證明是合理的； 7 與私部門相比,公共戰略通常是通過組織設計、預算和財務掌握、人事制度和政策來實現的；公共行政學者羅伯特認為,政府采納戰略治理至少有四個困難： 1 政府治理者在他們進行決策時,必需與其他重要的行動者共享權力；這些行動者包括組織內外的行動者；其他政府部門如立法或司法機構,或者利益團體； 2 政府組織的功能是政治性的,與理性的環境相反,他們無法就適當績效方案取得一樣看法；某一 納稅團體往往認為政府的社會方案很大方,但受惠者可能視為有所不足；（ 3）政府治理者與私部門的治理者相比；缺乏完全的自主性掌握力,這使得政府執行和和諧任何

27、行 動規劃時均顯得困難重重； 4 政府的戰略決策環境由于上述因素,要遠比私部門更為困難和復雜；的確,在公共部門采行戰略治理的確存在著諸多限制和不利因素；但是,這并不意味著公共部門不能實現戰略治理的方法；對于公共部門而言,以下幾個方面對實施成功的戰略治理是特別重要的： 1公共治理者必需樹立長期觀long-termism,打破短期主義short-termism的摸索,進展前瞻性摸索； 2政府部門必需打破職責的限制,克服“ 功能性短視” ,打破部門主義departmentalism的限制,進展一種全局觀,強調整合integration的治理途徑； 3 在重大問題的戰略決策和規劃過程中供應政治參加的權

28、益與機會,這不僅有利于獵取廣泛的信 息,也有利于克服實施戰略治理的障礙； 4 重視更高層次的問題；將問題放在更高層次上去看,就會發覺很多短期利益可以讓位于長遠利 益； 5 追求中意；在戰略治理中,中意比正確更為重要；用可以接受的戰略實現中意結果,這比用不受 歡迎的戰略而沒有實現正確結果要好很多； 6 殊途同歸；通道不同的方法或途徑達到類似的結果足可能的；得到成功的結果遠比規定得到這一 結果的方法更為重要；公共部門的績效治理隨著時代的進展,民眾在各方面對政府的需求日益增加,公共部門供應公共服務的功能逐步在擴 大；由于公共部門供應的各項公共服務必需由民眾支付成本,公共部門功能的擴張與強化勢必將增大

29、施 政成本；另一方面,由公共部門的性質打算,公共部門是在一個競爭不足和難以嚴格監督、考核的條件 下,花別人 納稅人 的錢、為別人 廣大民眾 辦事,往往缺乏花最少的錢、以最經濟的手段、供應最優 質服務的自我約束和自我勉勵動機；因此,如何通過績效治理來全面提升治理績效,排除公共部門常見 的高耗費、低效益現象,是公共治理中的一個特別重大的問題；本章即是對公共部門績效治理以及相關 的目標治理的分析；一、績效治理概述（一）公共治理中的績效概念 眾所周知,效率是公共行政追求的目標之一；早在一百多年前,行政學的創始人威爾遜就指出,行 政學爭論的目標在于：政府能適當地和成功地進行什么工作；政府怎樣才能以盡可能

30、高的效率和在 費用或能源方面用完可能少的成本完成這些適當的工作；可以說,效率原就對落實責任政治、克服官僚 主義、推動經濟與政治的進展起到過很大的促進作用,行政高效率成為各國政府特殊是民主政體重要的 行政目標；但政府行政的特殊性,使效率原就作為政府行政工作評估的尺度有很大的局限性；由于,政 府是從事價值的權威性安排的非營利治理機構,它通過和諧關系、裁決糾紛、愛護秩序、供應支持來促 進經濟社會進展,增進公眾的福利；這里無論是行政成效仍是行政消耗都很難以量化的方式確認和統 計,并進而進行比較和衡量；鑒于此,著名的行政治理學者西蒙指出：“ 對公共治理而言,我們必需尋 找另一種衡量價值的方法；”2這另一

31、種方法就是績效評估；所謂績效,是效率 Efficiency 和效能 Effectiveness 的總和,其中效率是對產出與投入的比率進 行測量,效能就是將實際成果與原定的預期成果進行比較,前者適用于一切能將投入和產出量化或貨幣 化的場合,后者就可用于那些收益無法用貨幣來計量的場合；具體說,公共治理的績效概念包含包含三 方面內容；1公共治理的成本或目標 公共治理成本指的是行政活動中消耗的人力、物力、財力、信息、空間、時間、權威、信譽等各種 有形與無形資源的總稱；與其他很多資源一樣,公共治理的資源也是稀缺的；因此,公共治理績效肯定 會受到成本的限定和約束,公共治理成本必需與可能產生的績效聯系起來考

32、慮；具體分析,公共治理成 本包括兩方面,一是通過公共治理活動中轉變為公共治理績效的有效成本,具體有貨幣計量和非貨幣計 量兩種形式,其中治理人員的工資、辦公場所與物品的折舊消耗費用、調研和決策執行費用等,是以貨2 西蒙：治理行為,北京：北京經濟學院出版社,1988 ,第 169 頁；幣計量的有效成本；公共部門在各項決策中必需承擔的風險,是非貨幣計量的有效成本；二是不能轉換 為公共治理績效的無效成本,譬如政府的鋪張鋪張,或因政府直接參加市場競爭,造成市場的畸形運 行、引發的尋租腐敗,就是一種無效成本；公共治理的目標就是指公共部門通過自己的治理活動期望達到的預期結果；2公共部門的產出與效益 公共部門

33、的產出是指公共治理活動所形成的結果,它可能是有形的,如政府主持修建防洪大壩,實 施航天工程；也可以是無形的,如政府提倡健康文明的社會風尚,依法治國的精神；與企業等私人組織 的產出相比,公共部門的產出常常是無形的,這是公共治理活動難以測量的重要緣由；公共治理的效益 指的是公共部門產出對社會所產生的影響,如政府制定的某項政策是公共部門產出,該項政策所引起公 民、社會、法人、組織等的觀念和行為上的變化就是公共治理效益；公共治理效益可以分成不同的類型：1 依據時間跨度,可以將其分為近期效益、中期效益和遠期效益；其中,近期效益指的是在短期內 就能產生的影響；長期效益就指的是需要經過一段時間才能產生的影響

34、,或能在較長的時段內愛護的影 響；中期效益就介于近期效益與長期效益之間；一般而言,私人部門較為關注的是短期效益,而公共管 理活動就更多的著眼于中期和長期效益；2 依據內容和范疇,公共治理效益可以分為經濟效益、政治效益和社會效益；經濟效益指的是公共 治理活動所產生的經濟性影響,如國民經濟增長速度的提高、政府財政收入的增加等；社會效益指的是 公共治理活動對社會運行方而所產生的效益,如充分就業、公民福利水平的增加等；政治效益就指的是 公共治理活動所產生的政治性影響,如政府聲譽的提高、群眾支持率的上升等；一般而言,私人部門較 為關注的是經濟利益,而行政部門更多關注的是包括經濟利益在內的綜合性利益；3

35、依據效益的方向,公共治理效益可以分為正面效益和負面效應；其中,前者指的是公共治理活動 對公民、社會、法人、組織等所起的積極或有利的影響；后者就指的是消極或不利的影響；4 依據人們的熟識程度,可以將公共治理效益分為顯性效益和隱性效益；前者指的是被人們熟識到 的公共治理活動的影響；后者就指的是尚未被人們廣泛熟識的公共治理活動的影響；一般而言,短期效 益常常是顯性效益,長期效益就是隱性效益；正面效益通常為人們所熟識到,是顯性效益,而負而效應 就往往為人們所忽視,成為隱性效應；3公共治理成本 或目標 與收益 或后果 的比較 公共治理績效是將公共治理的產出或效益與公共治理成本 或目標 相比而得到的結果；

36、一放而言,公共治理的效率與效能越高,公共治理的績效就越好；由于我們在談公共治理績效時實際上隱含了一個 假定,即公共治理活動在總體方向上是有利于國家、社會和公民的利益的；假如抽去了這個假定,公共 治理績效就失去價值取向而變成中性的用語了； 二 公共服務中的績效治理 1績效治理的概念及內容 所謂績效治理 Performance Management 是在設定的公共服務績效目標的基礎上,對公共部門供應公 共服務的全過程進行迫蹤監測,并作出系統的績效評估的過程；可以說,績效治理是公共治理者的主要 職責；績效治理過程一般包括三個最基本的功能活動（1）績效指標化Performance Measuremen

37、t ；為了進行績效評估,治理者必需設計一套足以衡量組織目標實現的指標系統足以衡量組織目標的指標系統,也就是衡量組織績效的標尺,這樣才能在不同機 關與不同時期之間進行比較；（ 2）績效監控 Performance Monitoring；績效監控是指對組織的績效進行連續性的監測、記錄與 考核,以作為績效評估和改進組織績效的基本依據；（3）績效評估 Performance Evaluation；績效評估是依據績效指標,對公共部門治理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級；績效評估包括組織績效評估和個人績效評估：對公共治理而言,組織績效評估具有更重要的位置；在人力資源治理中

38、,就重視個人績效評估,以作為工資、獎懲、晉升的依據；總之,公共部門的績效治理是由收集績效信息,確定評估目標、劃分評估項目、進行績效測定、使 用評估結果的行為體系,是連續提高治理績效、不斷促進有效治理的過程；2績效治理的作用 在現代公共治理中,績效治理的重要性主要表達在以下幾個方而：1 使公共治理的責任落到實處；從公共治理的角度看,公共部門對公民至少在以下三個方面負有不 可推卸的主要責任：一是其支出必需獲得公民的認可并按合法程序進行；二是資源必需被有效率地利 用；三是資源必需被用于實現預期的目標；人們期望公共部門能夠負起責任,但是,假如沒有對各種責 任的評估機制,假如不能對公共部門的各種活動進行

39、測評,就很難知道公共部門是否負起了責任；因 此,從落實責任的角度看,績效治理是特別重要的；2 能較好地滿意服務對象的不同要求；公共服務所面對的是具有各種各樣要求的顧客,他們對公共 部門供應的同一類服務的評判往往差異甚大；公共治理者常常面臨的困境之一,就是在滿意了一部分民 眾要求時,往往令另一部分民眾感到不滿；由于績效治理具有合理、精細的指標設計,因此能較好地滿 足不同民眾的多方面要求；3 表達了公共治理的結果導向的精神；公共行政學強調的是過程、投入,而不大重視結果,這樣往 往導致鋪張、形式主義和官僚主義；公共治理的一個重要特點是“ 結果導向” 而非程序、規章導向；由 于績效治理不是將程序和規章

40、放在第一位,面是將是否產生好的結果,是否滿意公民需求放在第一位,它便順理成章地成為公共治理的重要工具,并有效地促進了公共服務品質的提升；4 滿意了評估組織績效和個人績效的雙重要求；過去公共部門通常進行的是公務員的個人績效評 估,但在個人與組織互動日益親密的情形下,僅僅進行個人績效評估是不夠的；個人績效的提高并不必 然導致組織績效同步的提高,只有將二者有機結合起來,才能促進組織整體績效的提高；3績效治理的意義 從實踐的角度看,績效治理對當代公共治理具有如下意義：1 建立了一種誘因機制；任何治理,包括公共組織的治理,都需要某種誘因機制,以激發人的工作 熱忱和動力；組織的誘因機制最重要者在于將績效與

41、獎懲相聯系；通過績效評估,組織的勉勵約束機制 有了依據,建立在績效評估基礎上的獎懲強化了組織的勉勵機制；2 供應了一種治理工具；績效治理作為一種治理工具,其最重要的意義在于在政府運作和治理中加 入了成本一效益的考慮,削減公共部門的鋪張；從某種角度上說,它是公共部門進行有效資源配置的一 個重要手段；二、公共部門績效評估指標的挑選 一 公共部門績效評估指標的四要素 在績效治理中最重要的環節是績效評估,而績效評估中最困難的莫過于建立合理的評估指標體系；從理論上講,構建績效評估指標體系可以使用“ 四要素” 的模式：各種必要資源或成本的“ 輸入”Input；資源或成本的轉換“ 過程” Processes

42、；組織活動或所供應服務的“ 輸出”Output；產出或服務所產生的影響或“ 后果”Outcome ；上述模式雖然可以在一個側面反映一個組織的績效,但是更常見的,是用反映公共部門績效的價值取向的“4E” Economy,Efficiency,Effectiviness,Equity概念來構建指標體系；1經濟 Economy 在評估一個組織的績效時,首要的一個問題便是“ 某組織在既定的時間內,到底花費了多少錢,是 不是依據法定的程序花費錢” ,這是經濟指標第一要回答的問題；經濟指標一般指組織投入到治理項目 中的資源星；經濟指標關懷的是“ 投人” ,以及如何使“ 投入” 被最經濟地使用；換句話說,經

43、濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本,供應與愛護既定數量和質量的公共產品或服務；經濟指標并不關注 服務的質量問題；2效率 Efficiency 效率要回答的問題是“ 機關或組織在既定時間內的項算投入,到底產生了什么樣的結果” ；效率指 標通常包括：服務的供應,活動的執行,服務與產品的數目,服務的單位成本等；例如,醫院可以運算 病人求診人數,圖書館可以運算借書冊數,高校可以運算同學接觸老師的時數；因此,效率簡潔地可以 懂得為投人與產出之間的比例關系,效率關懷的是手段問題,而這種手段常常以貨幣方式表達；Productive Efficiency,它是指生產或供應服務的平均 效率可以分為兩種類型：一

44、類是生產效率 成本；另一類效率是配置效率 Allocative Efficiency,指組織所供應的產品或服務是否能夠滿意不同 的偏好；也就是說,在政府部門所供應的種種項目中,如國防、社會福利、訓練、健康等,其預算配置比例是否符合民眾的偏好次序；經濟學家所講的帕累托最優Pareto Optimum就是指資源的配置能否實現最大多數人的最大利益；3效能 Effectiveness 效率作為衡量指標,僅適用于可以量化或貨幣化的公共產品或服務,而在很多公共服務性質上就很 難界定,更難量化,不能適用于效率指標；在這種情形下,效能便成為衡量公共服務的一個重要指標；效能關懷的問題是“ 情形是否得到改善” ；

45、效能通常是指公共服務實現標的程度,又可稱為公共服務對 于標的團體的狀態或行為的影響,如福利狀況的轉變程度、使用者中意程度、政策目標的成就程度等；因此,效能指公共服務符合政策目標的程度,通常以產出與結果之間的關系加以衡量；效能可以分為兩類：一類為現狀的轉變程度,例如國民健康狀態、水質的凈化程度、道路的耐用程 度；另一類為行為的轉變幅度,例如以犯罪行為的改善幅度來衡量刑事政策的成效,用接受輔導的病情 改善狀況來衡量社會工作的成效等；4公正 Equity 傳統行政治理學重視效率、成效,而不大關懷公正問題；自新公共行政學產生以后,公正問題日益 受到重視,并成為衡量以政府為代表的公共治理績效的重要指標；

46、公正作為衡量績效的指標,它關懷的 主要問題在于“ 接受服務的團體或個人能否都受到公正的待遇,需要特殊照料的弱勢群體是否得到了更 多的社會照料” ；但公正作為一個績效評估指標,其存在的具體困難在市場機制中難以界定,在現實中 也比較難以測量； 二 確定公共部門績效評估指標的要求 4E 之外,一般來說在確定公共部門績效評估指標時個要求；1客觀性 盡可能使用公開、公正的手段獲得數據和信息,以真實、精確映績效的好壞、優劣；盡量防止采納 非正式渠道獲得的二手數據；2可比性 盡可能使用統一的、量化的統計手段評判績效,并適當參考同行業的評判指標體系用以確定指標的 權重；這樣可以比較實際發生成效與預期成效,得到

47、方案執行的偏離度、對個人績效的對比評判以及檢 查過程是否符合目標參數等；3時效性 不同指標反映的績效的時間跨度是有區分的；有目的地使用分別反映長期目標 戰略 、短期 年度或 更短的時間 目標實現程度的指標,能正確地反映績效水平；另外,評估的一項很重要的功能在于挖掘一 些潛在的問題,找出哪些方面、環節已有差錯需準時訂正而不是特地性對已發生的缺失進行考 4易操作性 設定的指標應盡可能簡明、可測,以降低績效評估的操作成本和機會成本；5綜合性 多途徑、多方面地明白情形,選用信息最全面的部門的數據估留意從全方位、多角度進行；三、公共部門績效評估指標體系的建構建立公共部門績效評估體系,應包括三方面的內容：

48、建立一套有效的績效評估制度,包括目標任 務的確定、考核指標的運算、分析評估、獎懲措施以及監督工作的實施等方面的內容；建立科學合理 的績效評估指標體系；把公共部門的績效評估置于全社會監督之下,而不能僅僅由公共部門自身或上 級主管部門說了算；這里,著重分析公共部門的績效評估指標體系的構成；（一）政府績效的測評標準和方法 1 公共部門的績效評估標準 主要表達在四個方面； 1 數量標準；包括決策層、中間治理層和操作層的活動在數量方面的各種規定性； 2 質量標準；包括決策層、中間治理層和操作層的活動在質量方面的各種規定性； 3 時效標準；時效是績效的重要組成部分,時效標準包括強調速度的標準和強調時限的標

49、準； 4 費用標準；這是最簡潔量化的指標,包括兩個尺度,一是勞動時間尺度,通常以工作小時或工 作量來運算；二是物力和財力消耗尺度,通常以貨幣為計量單位； 2 公共部門績效的測評方法 主要有四種方式；1 職能測定法；各級公共機構能否有效地發揮職能是測量行政效能的基本標準；運用此方法,第一 要確定每項職能的指標；測定每項指標時,分為抱負標準和必需達到的標準,分別確定最高和最低分數 線,同時確定主要目標和次要目標的權重；依據實際情形運算每種行政效能的實得分數,以比較治理效 能的高低；2 費用測定法；任何治理都離不開治理費用,治理經費的使用是否合理,對實現治理目標的作用如 何,都表達了治理效率的高低；

50、具體講,費用測定法可分為單位費用法、計件費用法和人均費用測量 法；3 標準比較法；采納公認的標準或由專家設立的標準,以此為尺度；與特定的治理后果進行比較；凡是達到標準的,為效率優良或及格；達不到標準的,為效率不足；4 要素分析法；這里所說的要素是各種治理要素 人員、經費、物資材料、組織機構、治理制度和 方法 的集合；測定治理效率,可通過對諸種要素的分析和評判,依據實況按標準評分將所得分數相加,其總和就是效率高低的尺度；公共部門的績效,有的可直接通過統計數據來獲得,如政府行政開支占國民總收入的比重,公民所 要求的公共服務的數量和質量,等等；另一部分指標,就需要通過問卷調查,采納民意測驗的方式來獲

51、 得,諸如公民或顧客多樣他的服務要求是否能得到滿意,公民對政府行為的中意程度,公民對改革后的 政府的支持率是否提高,等等； 二 公共部門績效評估的指標體系 公共部門的績效評估指標可以分為四個方面本；1業績 業績指標主要包括：1 政府部門為社會經濟活動供應服務的數量和質量,包括政府直接投資興建的基礎設施數量,政府 頒布實施愛護經濟秩序的法令法規,政府對主導產業的支持程度等；在數量上要盡可能滿意社會對政府 治理服務規模的需要,在質量上要盡量供應優質水平的服務,具有高效率的辦事才能；2 政府治理目標的實現情形,包括是否充分就業,物價是否穩固,經濟是否連續增長,收支是否平 衡,資源配置是否合理,國民財

52、寶是否增加等；3 政策制定水平與實施成效,包括財政政策、貨幣政策、產業政策等；從財政政策方面來說,包括 稅收總收人、直接稅、間接稅、社會保險繳款占 GDP的比重、員工的社會保證繳款占 GDP的比重等指標；4 政府治理效益,包括稅收總額占 GDP的比重,政府支出占稅收總額的比重,政府支出增長率與經 濟增長速度之比,人才吸引情形,外地企業和外資企業投資總額等；5 政府治理社會成效,包括公民對社會公正和公正是否布滿信心,每 們對人身、財產安全受到愛護的程度是否中意等；2效率10 萬居民中嚴峻犯罪人數,人公共治理的效率,是指在完成既定目標的基礎上,所投人的工作量與獲得的工作成效之比；公共部 門的效率是

53、指公共部門機關和公共治理者從事公共治理活動所取得的成果、社會效益同所消耗的人力、物力、財力和時間的比例關系；對于公共治理效率的測量,可以從數量、質量、時效、費用、才能的發 揮水平、系統要素和系統整體的運行狀況等方面的指標來測量；3效能 公共治理的效能,是指為公共部門履行職責的狀況以及由此產生的種種影響；與效率相比,效能指 的是組織預期目標達成的程度,它集中反映的是公共部門工作的社會成效；效能與效率之間的關系表現 為：效能統率和制約著效率,效率就聽從和服務于效能；一般說來,效能可分為兩種類型：社會效能；它包括兩個方面,一是看公共組織制定的目標和采 用的手段是否正確,即目標是否表達了國家意志,是否

54、代表了廣大人民的利益等；二是看政府組織實現 目標的才能,即目標完成的程度和速度；群體效能；這一層次的效能屬于結構優化范疇,它著眼于集 體功能的發揮是否符合組織的目的,組織內部的運行機制是否合理；假如行政組織內部結構不合理,內 耗不斷,或組織活動偏離了組織目的,就群體效能低；反之,就群體效能高；可以從兩個方面對公共部門的效能進行考核：1 行為合理化水平；包括：公共決策是否科學；民主監督是否有效、是否廉潔、勤政、高效；政府 能否將政策有效運用于經濟；立法活動能否滿意經濟和社會進展的要求；政治體制能否依據經濟與社會 的需要而準時變革,等等；2 政府機關效能；包括：第一,是否有合理而完善的制度,包括崗

55、位責任制,首長責任制,服務承 諾制,限時辦結制,同崗替代制,聯合辦公制,效能考評制和失職追究制等；其次,能否依法行政；第 三,是否推行政務公開,是否公示機關各部門的職責、權限、審批程序、時限、承辦人姓名和審批結果 等；第四,能否提高辦事效率,用科技手段提高辦公自動化程度；第五,能否開展優質服務；4治理成本 公共治理成本是指公共部門治理行為所占用和耗費的資源及其程度,包括兩個方面：一是為了愛護 政府機構運轉所產生的費用；二是為了履行其職能所產生的投入,如進展訓練、科技等的投入；一般而 言,人們所說的公共治理成本指的是第一種涵義；具體包括如下方而：1 公共部門占用的人力、物力與財力,包括：政府和其

56、他公共部門的職員人數,公務人員與非公務 人員的比例,公共部門固定資產總額,公共部門支配資源的程度,支出結構等；2 公共部門支出,包括：政府一般性支出占 GDP的比重,政府消費占 GDP的比重等； 赤字 及占 GDP的比重 3 國債,包括：中心政府國內外負債及占 GDP的比重,中心政府預算盈余 等；四、公共治理績效的改進（一 影響公共部門績效的因素 公共部門績效的提高是一個綜合性、全局性的問題,公共治理的每一個環節都對績效有影響；要提 高公共治理的績效,必需找到影響行政效率的這些因素；依據公共治理的實踐,這些因素主要包括以下 幾個方面：1外部因素 1 政治因素；一個國家的政治體制打算著公共治理體

57、制,政治權威打算著公共治理權威；所以,國 家的政治穩固,政治生活民主化、法制化是公共治理活動正常進行的基本條件,也是公共治理高效化的 前提；2 經濟因素；國家經濟進展狀況是提高行政效率的物質基礎,公共治理體系的結構和功能要與經濟 進展的類型和水平相適應；例如,“ 小政府、大社會” 便是市場經濟的內在要求；3 社會因素；第一是社會集團對公共治理績效的影響,例如各種利益集團對公共決策的影響就很 大；其次是社會風氣對公共治理績效的影響,黨風、政風以及民風都是影響公共治理績效的因素；4 科學技術因素；當今社會,科學技術的進展日新月異；在現代化的行政治理中,能否大幅度提高 行政效率,在很大程度上取決于現

58、代科學技術在行政治理活動中的運用情形；2內部因素 1 組織因素；影響公共部門績效的組織因素主要有三個；第一,機構設置；第一,公共治理機構的 功能是否齊全是否適應社會和經濟進展的客觀要求,是否事事都有人管；其次,行政機構是否精簡；假如行政機構太多,部門林立,治理幅度過窄,就會造成權力過于集中,嚴峻影響下級的積極性和制造 性；假如治理幅度過寬,又會造成權力過于分散,不利于統一領導；再次,權責是否明確,權責劃分和 組合是否合理；其次,職位的設置；公共部門中有各種職位,這些職位的設置是依據該機構的功能、地 位和職責范疇等因素打算的；一個機構到底應當有多少個職位才是最合理的,應當依據實現行政目的需 要,

59、依據科學高效的原就,通過法律確定下來；行政職位的法定性和穩固性也是高效行政治理的重要前 提；第三,治理各環節的連接；高效的公共治理組織不僅要求自身設置專業化和程序化,而且要做好行 政治理各環節的聯結工作,形成各司其職、各盡其責的和諧局面；公共組織的各部門是否盡職、治理的 各環節聯系是否緊密,關系到能否最大限度地削減內耗,提高效率,順當實現治理目標；2 人員因素；人作為最重要的治理要素,對公共治理的績效具有直接的影響；人員因素包括：第 一,人與事的關系；能否做到人人有事做,事事有人做,是衡量行政效率的重要指標；其次,行政人員 素養；包括領導者素養和一般治理者素養兩個方面；領導者是組織的打算性因素

60、,可以將組織和事業的 興衰系于一身,其政治思想、道德品質、決策才能、指揮才能、用人才能等,都對公共治理績效有重大 影響；一般治理者是大量行政業務工作的完成者,其政治思想、工作態度、效率觀念、業務學問和技能 等方面的素養,直接影響著公共部門績效的高低；（二）公共部門績效治理中的困難從歷史上看,對公共部門績效評估與治理的重視,早在20 世紀初便已開頭；20 世紀 80 歲月以后,實施績效治理、追求公共部門的高績效更成為公民與政府一樣的目標；人們越來越清晰地熟識到,只有對 公共部門績效進行衡量,民眾和政府才能對公共部門的“ 生產力” 做到心中有數,才有改進和提高公共 治理績效的牢靠基礎；但與私部門相