1、2021 年 8 月 31 日，國新辦首次以“努力實現(xiàn)全體人民住有所居”為主題召開了新聞發(fā)布會，這一新提法引起了市場的廣泛關注。1964 年，時任新加坡總理李光耀力主推動了“居者有其屋”計劃。我們研究發(fā)現(xiàn)，中國版的全體人民住有所居施政方向與新加坡頗多相似之處。本文在“人房地錢”四個方面將兩國住房供應政策做對比，思考在現(xiàn)有的改革制度下，參與各方即將迎來的業(yè)務機遇和轉型壓力。一、新加坡的“居者有其屋”作為住房供應制度改革的“三好生”，新加坡政府真正實現(xiàn)了“居者有其屋”。施政者認為“如果每個家庭都有自己的住房，國家將會更加穩(wěn)定?！睋?jù)新加坡統(tǒng)計局，2020 年新加坡住房自有率增長至 87.9%，其中約

2、 78.7%的居民居住在政府提供的組屋當中。HDB （建屋發(fā)展局）是政府推動”居者有其屋”計劃的主要執(zhí)行代表。HDB 全稱為 Housing and Development Board，即建屋發(fā)展局，是新加坡國家發(fā)展部下的法定機構，成立于 1960 年，作為政府職能機構負責新加坡居住新鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和管理，奠定了政府作為住房供給的主導地位。剛成立之初，建屋發(fā)展局主要負責清理 1960 年代的占屋和貧民窟，提供廉價租賃住房，之后跟隨居民對自有住房需求提升，大力建設公共組屋。HDB 的資金來源為中央公積金和發(fā)行債券，資金主要用于組屋建設，多年來依靠中央公積金補貼維持微利狀態(tài)。為了維持組屋房價平穩(wěn)，

3、HDB 也購買居民持有 5 年以內的二手組屋，一定程度上起到了組屋供需“蓄水池”的作用。新加坡模式之“人”：嚴控申房資格，限制財產(chǎn)、收入、年齡等“居者有其屋”計劃最重要的目標是讓絕大部分低收入群體獲得屬于自己的住房，因此嚴格控制申領人員的資格，向剛需人群、首購人群、大家庭人群傾斜。如果最低收入人群仍無法負擔購房支出，那么以低于市場價格提供公租房，促進社會人心穩(wěn)定。嚴控申購資格審核，確保剛需首購低收入人群。申購條件上，政府對組屋的購買設置了嚴格的收入限制及產(chǎn)權條件，確保組屋僅為滿足中低收入人群的基本住房需求，而非作為投資對象用于資產(chǎn)增值。對于發(fā)展不完全的組屋區(qū)，建屋發(fā)展局（HDB）配額中初次申購

4、者占比超 70%，而對于成熟組屋區(qū)，HDB 優(yōu)先分配的力度更強，該項占比可高達 95%。同時，組屋分配過程優(yōu)先向“特殊群體”（老年、育兒、多代等家庭）傾斜，而高檔的私人組屋住宅（DBSS）優(yōu)先分配程度較低，執(zhí)行公寓（EC）不再享有優(yōu)先分配政策。圖表1 申請購買新組屋和二手組屋的條件新組屋二手組屋公民資格新加坡公民一個新加坡公民和一個永久居民新加坡公民，永久居民申請需等候 3 年年齡核心家庭：不低于 21 歲（訂婚夫婦也可申請，3 個月內提供結婚證明）單身：不低于 35 歲收入居室：不超過 6000，老年人短期產(chǎn)權不超過 12000居室：收入上限為 6000-12000，不同項目要求不同居室及以

5、上：不超過 12000；多代同居不超過 18000EC：不超過 14000無要求產(chǎn)權在國內外沒有房產(chǎn)，過去 30 個月內沒有處理過房產(chǎn)；沒有申請過新組屋，或只申請過一次組屋沒有組屋和私人住宅產(chǎn)權 資料來源：新加坡建屋發(fā)展局（HDB）， 對于無力購置房產(chǎn)的最低收入群體，提供長期穩(wěn)定、極低價格的公租房。“公共租賃計劃”是保障無力購置房產(chǎn)居民的基本居住需求，該計劃同樣對申請人的年齡、收入、私產(chǎn)情況均有嚴格的限定，同時可以提供的住房類型為早期建設的 1、2 居室組屋。圖表2 “公共租賃計劃”相關內容主要項目具體要求計劃類型家庭計劃申請人必須是新加坡公民申請人的核心家庭成員中必須有一個新加坡公民或永久居

6、民單身聯(lián)合計劃申請人必須是新加坡公民必須是單身：年齡不低于 35 周歲的未婚者或離婚者；喪偶或孤兒申請資質年齡至少 21 周歲“單身聯(lián)合住房計劃”申請者至少 35 周歲收入家庭月收入不得超過 1500 新元私產(chǎn)名下無房住房類型一房式無家庭收入者：月收入低于 1500 新元的 2 人家庭單身聯(lián)合計劃申請者二房式月收入低于 1500 新元的 3 人以上家庭租金類型收入水平（新元/月）申請者類型租金1 居室2 居室不高于 800首次申請26-3344-75二次申請90-12313-165801-1500首次申請90-123123-165二次申請150-205205-275 資料來源：新加坡建屋發(fā)展局

7、（HDB）， 新加坡模式之“房”：政府建設主導一級供給，以稅收和限售抑制二級投機新加坡政府主導了“組屋為主，私宅為輔”的雙軌制住房供應體系。新加坡統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示， 2020 年住房存量共計達 137.3 萬套，其中政府組屋約 108.0 萬套（占比為 78.7%），是私人住宅規(guī)模的 3.7 倍。組屋與私宅的區(qū)別類似于必選消費品和奢侈品，組屋控價控人且產(chǎn)權與政府共有，轉讓限制也比較多，配套設置相對滿足基礎需求；私宅市場化定價、私人產(chǎn)權清晰，轉讓無限制，配套設施相對高端。新組屋價格由政府直接定價，一般僅為私人住宅市場價格的 1/3 左右；二手組屋若持有期滿 5 年由轉售市場轉賣，價格由雙方商定，一

8、般二手組屋價格高于新組屋價格，二手組屋若持有期不滿足 5 年，則只能按原價出售給 HDB。與此同時，私宅的市場化發(fā)展規(guī)模受到壓制，但價格仍相對市場化。2010-2021 年，私宅存量規(guī)模從 20 萬套增長至 29 萬套，累計僅增長 45%。1975年至 2018 年期間，新加坡私人住宅價格指數(shù)從 8.9 一路攀升至 150.8，上漲近 16 倍。圖表3 私人住宅價格指數(shù)上漲較快180160140120100806040200200120042007201020132016201950%價格同比(右軸)新加坡私人住宅價格指數(shù)40%30%20%10%0%-10%-20%-30% 資料來源：CEIC

9、， 新加坡的住宅供應適應人口發(fā)展規(guī)律，從租到售，從剛需到品質。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，住房需求的提升，政府組屋的結構也有了新的變化，中等收入家庭逐漸成為政府組屋新的目標群體，四居室和五居室市場空間不斷擴大，截至 2020 年共計存量約 74.8 萬套，占全部組屋供給的 69%。圖表4 截至 2018 年新加坡住房類型結構仍以政府組屋為主，私人住宅為輔無地私宅有地私宅其他1-2室組屋3室組屋4室組屋5室組屋0.3%5.0%16.0%78.7%31432543374224295089219 資料來源：新加坡統(tǒng)計局， 圖表5 政府組屋與私人住宅資料來源：新加坡統(tǒng)計局， 具體而言，組屋戶型的供給經(jīng)歷了四個

10、階段的發(fā)展：第一階段（1959 年-1964 年）：只租不售。1960 年建屋發(fā)展局（HDB）成立之初考慮到解決“房荒”問題的緊迫性與低收入人群的購買能力，該時期推出的房屋主要是低成本租賃住房，并未形成商品房交易市場。第二階段（1965 年-1973 年）：從租到售。從需求端看，公積金制度出臺與貸款補貼激發(fā)中低收入群體購房積極性，有效的提升了居民購買力。1971 年政府逐步放寬轉售市場，增加組屋的流動性，滿足居民改善性住房需求。組屋供給開始快速從租到售轉型。第三階段（1974 年-1987 年）：從剛需到改善。這一階段政策錨定中等收入群體提供大戶型組屋。1974 年國營房屋與城市開發(fā)公司（HU

11、DC）成立，專門面向中等收入家庭建設面積約為 139-158 平方米的大戶型組屋（四、五房式）。同時放寬組屋購買條件，凡家庭月收入在 12000 新元（多代家庭為 18000 新元）以下者均可購買，以滿足更多中等收入家庭住房需求。第四階段（1988 年-至今）：多元化、多層次的組屋供給。伴隨新加坡經(jīng)濟的高速增長，人們對住房的要求已經(jīng)從居住屬性轉向品質追求。一方面，新加坡組屋類型由“階梯化”不斷向“多元化”發(fā)展，“夾心層購房高檔組屋環(huán)保住宅多代共住”的定位變化，體現(xiàn)了人們對于住宅需求的轉變。另一方面，為改善居民現(xiàn)有居住條件，建屋發(fā)展局制定一系列計劃用于升級改造老舊組屋，如 1995年推出的選擇性

12、整體再開發(fā)計劃（SERS），通過重新開發(fā)部分老舊組屋以提高土地利用效率。圖表6 1974-1987 年，大戶型組屋占比大幅增加5居室及以上4居室3居室1-2居室100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%資料來源：新加坡統(tǒng)計局， 新加坡的房地產(chǎn)稅+轉售轉租限制鼓勵自住持房，抑制房產(chǎn)交易。新加坡采用差異化的累進稅率，對本國公民、首套住房均實施減免優(yōu)惠，對交易環(huán)節(jié)收取相對高的稅收。交易環(huán)節(jié)：印花稅和所得稅覆蓋范圍廣，租售環(huán)節(jié)均需繳納。新加坡政府在交易環(huán)節(jié)征收印花稅和所得稅主要是用于抑制房屋投機行為，鼓勵居民購房自住。相比于并非單獨繳納的所得稅（適用于 0-22%的個人所得稅稅

13、率），印花稅針對住房繳納要求更為精確。實施累進稅制主要內容圖表7 新加坡印花稅相關介紹） 買方印花稅以買賣合同價高低累進） 賣方印花稅以持有年限長短累進） 額外印花稅以房屋套數(shù)累進 區(qū)分購買主體） 對本國公民、永久居民、外國人、法人實體、房企實施階梯式稅率） 本國居民享受低稅率優(yōu)惠 資料來源：新加坡統(tǒng)計局， 保有環(huán)節(jié)：財產(chǎn)稅基于資產(chǎn)年值征收，對自住房屋實施低稅率。一方面，財政稅征收范圍較廣，無論是政府組屋還是私人住宅、自住還是租賃，均需繳納。但另一方面，新加坡政府對自住型住宅采取的整體稅率水平是比較低的。圖表8 自住型與非自住型的累進稅率存在差異年值（新元）稅率房地產(chǎn)應納稅額自住型住宅8,00

14、0 以內（含）0%08,000-55,0004%1,88055,000-70,0006%1,880+90070,000-85,0008%2,780+1,20085,000-100,00010%3,980+1,900100,000-115,00012%5,480+1,800115,000-130,00014%7,280+2,100超過 13000016%9,380+非自住型住宅30,000 以內（含）10%3,00030,000-45,00012%3000+1,80045,000-60,00014%4,800+2,10060,000-75,00016%6,900+2,40075,000-90,0

15、0018%9,300+2,700超過 90,00020%12,000+ 資料來源：新加坡統(tǒng)計局， 新加坡政府對于組屋的轉售和轉租條件具有嚴格限制。必須滿足一系列的資格條件后才能出售組屋，包括最短居住期限（MOP），種族融合政策（EIP）和新加坡永久居民（SPR）配額。對于使用了公積金補助政策的房屋，出售時需滿足 5 年最低持有期限的規(guī)定，而且政府要征收 10%-15%的附加費，此后組屋獲得完整產(chǎn)權。如果不滿 5 年轉讓組屋，只能以原價回賣給政府。在破產(chǎn)或離婚的情形下，還需要滿足其他要求，如在離婚時，若公寓所有方都不是新加坡公民，則在出售公寓之前，必須征得官方受讓人的同意。在出租公寓時，對于租期

16、、可出租房型、最大容納人數(shù)等方面均有嚴格限制。此外，材料造假行為將會受到嚴厲的懲罰，包括罰款、監(jiān)禁或二者同時施行，以上措施共同有效抑制了投機行為。新加坡模式之“地”：土地供應收歸國有，成本由中央承擔土地數(shù)量供給具備長遠規(guī)劃與制度支持：新加坡具有前瞻性地在未來 10 年及未來 50 年的視角規(guī)劃土地，通過大規(guī)模填海造陸、集約型用地等方式提升土地面積及土地使用率。1966 年新加坡政府出臺土地征用法令規(guī)定，政府有權征用私人土地用于國家建設。建屋發(fā)展局若需要建造政府組屋，可在任何地方征用土地，從數(shù)量上保證了建造政府組屋的充足土地供給。低價收儲與拆遷安置相結合，降低土地歸集的成本：土地征用法令同時規(guī)定

17、政府有權利調整征收地價，直至 1995 年才逐漸轉向市場價格征地。較低的土地價格從根本上保證了組屋的低房價，建屋發(fā)展局的低土地獲取成本支撐的組屋低建造成本，使得中低收入家庭能夠負擔得起組屋。截至 2018年，國有土地占比已從自治初期的 40%上升至 90%。此外，拆遷安置政策，有效地支持了土地征用政策和保障社會福利。1963 年建屋發(fā)展局成立了拆遷安置部，主要負責貧民窟、棚戶區(qū)和私人地域的拆遷工作，實現(xiàn)土地清理和住房建設的同步進行。最后，建屋發(fā)展局還制定了“總體重建計劃”，通過拆除一些房齡高、而樓層不高的舊組屋區(qū)用來重新發(fā)展。新加坡模式之“錢”：中央基金與 HDB 加杠桿支持收儲、建設及補貼居

18、民（1）高存低貸維持中央公積金制度可持續(xù)，公積金支持居民購房租房支出，結余通過政府債支持 HDB新加坡的公積金制度建立于 1955 年，建立初期主要用于解決員工退休養(yǎng)老保障問題，1968 年起開始用于住房。運行機制上，中央公積金采取封閉式管理，會根據(jù)用途分別分配到普通賬戶（資金分配比例最大）、特別賬戶、保健賬戶以保證?？顚Ｓ?，并且強調貸存分離。征收機制上，其廣覆蓋和強制性的特點要求所有新加坡公民和獲得永久居留權的居民都必須參與其中。1994 年中央公積金局開啟住房補貼計劃，覆蓋新組屋與二手組屋購買，補貼力度最高可覆蓋購房成本的 90%（二居室組房）。階梯化的住房補貼合理助力不同收入群體的購房需

19、求。值得提出的是，公積金具備高存低貸的特點，通過國家信用向居民讓利，保持公積金的持續(xù)性。近 10 年來 HDB 貸款利率維持在 2.6%，顯著低于目前新加坡 5.28%的商業(yè)銀行貸款利率。近 20 年，公積金存款利率高于商業(yè)銀行存款利率約 2 個百分點。圖表9 中央公積金資金來源與分配資料來源：新加坡中央公積金局， ；注：資金分配比例為 35 歲以下方案，雇員與雇主繳納占比為 37%圖表10 公積金存款利率高于同期商業(yè)存款（%）圖表11 HDB 貸款利率低于新加坡銀行貸款（%） 資料來源：新加坡中央公積金局， 資料來源：新加坡中央公積金局， 中央公積金結余通過政府債券形式轉而為組屋建設提供支持

20、。中央公積金的普通賬戶部分主要用于居民購房，其中歸集資金約有 20%被提做準備以應付提存，80%購買政府債券和與其它債券投資，政府發(fā)債后通過專項資金計劃將資金投放給 HDB，為其提供穩(wěn)定而低成本的建設資金。截至 2020年末，中央公積金管理著 4621 億新元的龐大資金，普通賬戶資金超過 1421.2 億新元，持有投資 4602億新元，其中投資于政府債、公司債占比分別為 96.3%和 3.7%。（ 2）HDB 利用政府債提供的專項資金以及自身的準政府信用維持高杠桿運營根據(jù) HDB2019 年年報，HDB 總資產(chǎn) 874.4 億新元，負債為 722.1 億新元，資產(chǎn)負債率為 82.6%，赤字 2

21、6.65 億新元，依靠政府補貼 26.92 億新元獲得凈盈余，過往業(yè)績顯示 HDB 需要政府補貼才能獲取凈盈余。目前政府抵押貸款是建屋發(fā)展局的主要融資來源。2019 年度建屋發(fā)展局 722.1 億新元的負債中主要有 662.14 億元來源于貸款，貸款是建屋發(fā)展局的最大負債。2019 年政府抵押貸款、改造貸款、債、銀行貸款占比分別為 60.90%、0.04%、36.79%、2.01%。（ 3）新加坡沒有地方政府土地財政SLA（土地管理局）代表新加坡管理國家的全部土地，SLA 根據(jù)土地利用規(guī)劃確定不同用途土地，采用拍賣、招標、有價劃拔和臨時出租等方式，再將土地直接出售給國家的不同的法定機構，其中住

22、宅用地出讓給 HDB，產(chǎn)業(yè)用地出讓給裕廊鎮(zhèn)管理局，城市開發(fā)重建等公用設施用地轉讓給 URA，出讓價格以首席估價師所定價格為主。上述不同法定機構獲得土地使用權后，再代表政府向企業(yè)或私人出讓土地，出讓方式包括出售（10 年以上）和租賃（10 年以內）。新加坡土地管理局信息動態(tài)透明，土地的用途、開發(fā)強度、售地計劃、租賃金額、開發(fā)費全部對外公開，同時以上信息每半年調整一次，以反映經(jīng)濟形式和供給需求變化趨勢。新加坡土地出讓金不能被政府部門和法定機構直接支配使用，必須作為政府儲備資金交納到國庫，政府儲備資金須經(jīng)總理和總統(tǒng)兩人共同簽署方可使用，這項規(guī)定使政府無法通過大幅出讓土地而增加財政收入。總結：配給制優(yōu)

23、劣并存，為大國政策帶來四條啟示新加坡住房供應屬于典型的配給制，具備比較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，動用舉國力量及政府信用，完成資源的強制集中和分配，實現(xiàn)了國家利益向民眾傾斜的壯舉。新加坡幾乎是全球房價控制得最好的國家之一，一個重要的原因是切斷了金融-信貸周期與房價之間的聯(lián)系。全球經(jīng)濟增長放緩及老齡化負擔加重的背景下，貨幣政策易松難緊，很容易形成住房抵押信貸擴張房價上漲的循環(huán)，推動市場化房地產(chǎn)供應制度的國家如美國、日本、中國香港等，均面臨過房價高企、空置率升高、房價泡沫破裂與金融風險綁定等問題。但是，供給制面臨的缺陷是供給效率相對較低。2021 年，新加坡普通民眾申請非成熟區(qū)的新租屋的等待時間為 46

24、個月，成熟區(qū)的租屋則需等待 64 個月。這對中國的政策啟示是：舉國體制供給有助于追求公平、保障最低收入人群，但效率不高。大國未必需要追求絕對的政府主導住房供應，“兩條腿”走路比較現(xiàn)實。房屋市場化自由買賣，容易借貨幣-信貸周期加杠桿，必然形成高房價，因此市場化部分一定要配合長期的房價管控。轉變民眾觀念，接受租賃的關鍵是做好配套機制。解決保障性住房的順序是先租后買，先剛需后改善。中國文化重視安土重遷，需同步制定政策保護租戶權利，增加公共區(qū)域配套，并加大宣傳。新加坡、德國等控房價優(yōu)等生抑制投機的手段是限制交易頻率+對投資類房產(chǎn)課重稅。目前我國對交易頻率的限制與海外差異不大，對二手房交易環(huán)節(jié)的稅收也并

25、不算低，但增加存量投資房產(chǎn)的持有成本，僅僅靠控房價可能還不夠。房產(chǎn)稅的推廣任重而道遠。二、中國的“全體人民住有所居”8 月 31 日下午，國務院新聞辦公室舉行“努力實現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會，住房和城鄉(xiāng)建設部部長王蒙徽、副部長倪虹、副部長黃艷圍繞努力實現(xiàn)全體人民住有所居介紹有關情況。目前中國人民居住現(xiàn)狀如何？人均居住面積正在接近發(fā)達國家水平。2019 年，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到 39.8 平方米，農村居民人均住房建筑面積達到 48.9 平方米，正在接近發(fā)達國家水平：美國人均 71.5 平米、德國人均 52.9 平米、英國人均 43.3 平米。2020 年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達63

26、.89% 。住房供應以商品房為主，保障性住房為輔。住房和城鄉(xiāng)建設部部長王蒙徽指出，我們加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房為主體的住房保障體系，累計建設各類保障性住房和棚改安置住房 8000-8800 多萬套。根據(jù)任澤平團隊的測算，1978-2020 年中國城鎮(zhèn)住宅存量從不到 14億平增至313.2億平，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積從8.1平方米增至34.7平方米，城鎮(zhèn)住房套數(shù)從約3100萬套增至 3.63 億套，其中城鎮(zhèn)人均住房面積與住建部實際公布的數(shù)據(jù)較為接近。以套數(shù)估算，各類保障性住房占比約為 22-24%。商品房市場機制下，房價在近二十年保持高速增長，遠超其他資產(chǎn)類別，產(chǎn)生了巨大的虹

27、吸效應，在一定程度上加劇貧富分化，提升了居民住房成本。2005 年以來，全國房價年均漲幅大約為 7.39%，表現(xiàn)與股票和債券價格指數(shù)的對比描述。2012 年以來，房地產(chǎn)貸款（包括按揭貸和開發(fā)貸，不包括非標）在信貸中的占比穩(wěn)步提升，占據(jù)了大量的金融資源。此外，央行課題組發(fā)布的2019年中國城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)負債情況調查顯示，房地產(chǎn)是居民投資的最重要選擇，在城鎮(zhèn)居民家庭財富中的占比達到七成。圖表12 國內房價漲幅遠超股票和債券指數(shù)圖表13 金融機構房地產(chǎn)類貸款余額占比逐漸上升中債綜合指數(shù)(2007年7月=100）商品房價格(2007年7月=100） 滬深300指數(shù)(2007年7月=100）房地產(chǎn)貸款

28、余額占比個人住房貸款余額占比：右軸40030020010002007201 0201 3201 6201 931%29%27%25%23%21%19%17%15%201 2201 4201 62018202 022%20%18%16%14%12%10% 資料來源：Wind， 資料來源：Wind， 當前我國的房地產(chǎn)制度改革主要強調長效機制和以穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期為主的目標。政策抓手包括增加保障房占比、識別篩選低收入人群滿足剛需，抑制投機，因城施政建立人、房、地、錢四位一體的聯(lián)動新機制等，與新加坡“居者有其屋”制度的內在精神頗為一致。我們從人、房、地、錢四個方向對比當前中國房地產(chǎn)現(xiàn)狀與新加坡的差

29、距，分析政策發(fā)力方向、手段以及力度。中國的“人”優(yōu)先解決兩類人群的住房問題（ 1）精準識別 2340 萬農村貧困人口，中央出補貼由農戶自建或改建住房中央針對農村困難群眾出臺了“兩不愁三保障”工程，即不愁吃、不愁穿、教育有保障、醫(yī)療有保障、住房安全有保障，這是衡量和評價脫貧攻堅任務的一項決定性的指標任務。目前住建部已經(jīng)完成 2340 多萬建檔立卡貧困戶，未來將以農戶自建為主，政府給予資金補助，對于有困難的、特別是深度貧困地區(qū)給予政策傾斜。加強改造資金管理，做到改造一戶，銷號一戶，確保改造目標實現(xiàn)。（ 2）針對城市新市民和青年人住房困難，初步以租賃滿足需求目前，城市新市民和青年人的識別標準由各地政

30、府掌控。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，2019 年 15-24 歲之間（占總人口比 10.7%）的人數(shù)接近 1.5 億，其中絕大部分人口可能遷移至更高層級城市工作及生活。針對新市民、青年人等群體特點，明確保障標準，建筑面積一般不超過 70 平方米的小戶型為主，租金低于同地段、同品質的市場租賃住房租金。明確地方責任并賦予城市人民政府更多的自主權，通過增加土地供應、安排專項資金、集中建設等辦法，有效增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房的供給，可以利用農村集體經(jīng)營性建設用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋等來建設，采取新建、改建、改造、租賃補貼等多種方式、多種渠道籌集房源。中國的“房”增加保

31、障住房供給，控房價和交易，但稅收制度改革仍在路上（ 1）需要多少房？前文所述，城市新市民的住房需求應該在 1-1.5 億人次，假設其中 70%需要由租賃來滿足，需要提供 7000 萬-1 億人次的租賃保障房供給。70 平方米小戶型，一般能夠供給 3 個單身青年居住，意味著需要 2500-3500 萬套租賃保障房，這個數(shù)據(jù)接近城鎮(zhèn)存量住宅的 7%-10%。參照新加坡的進展，假設用 5 年左右基本滿足這類人群的租房需求，年均供給保障房在 500-700 萬套左右，基本與 2008-2020 年中國年均建設保障類住房的 650 萬套的供給速度持平。我們發(fā)現(xiàn)北京、上海、深圳、廣州等一線城市”十四五”規(guī)

32、劃中的保障房供給節(jié)奏在大幅加快，實現(xiàn)城市新市民住有所居這個目標在 5 年內完成的概率較高。圖表14 北京 2021 年供地中明確租賃用地占比從 2020 年的 13%提升至 30%時期計劃住宅供地計劃保障性供地商業(yè)性住宅：保障性住房2016-2020（ ”十三五”）5000 公頃，約 100 萬套，未提及結構-2021 年1060 公頃租賃用地 300 公頃2.33 ： 1資料來源：wind， 圖表15 上海供地節(jié)奏放緩，”十四五”保障性供給占比超過商業(yè)住宅時期計劃住宅供地計劃保障性供地商業(yè)性住宅：保障性住房2016-2020（ ”十三五”）供地 5500 公頃，5000 萬平，170 萬套，

33、同比+60%1000 萬平，70 萬套1.43 : 12021-2025（ ”十四五”）供地 4000 公頃，新增供應商品住房 4000 萬平方米、約 40萬套。租賃 42 萬套，共有產(chǎn)權 23 萬套0.61 : 12021 年供地 360-470 公頃供地 360-450 公頃1:1（ 僅為土地）資料來源：wind， 圖表16 廣州市保障性住房供應明顯提速時期計劃供應商業(yè)住宅計劃供應保障房商業(yè)性住宅：保障性住房2011-2015（ ”十二五”）-16.68 萬套-2016-2020（ ”十三五”）-5.75 萬套-2020-2025（ ”十四五”）65 萬套66 萬套1:1資料來源：wind

34、， 圖表17 深圳市保障性住宅供應平穩(wěn)增長時期計劃供應商業(yè)住宅計劃供應保障房商業(yè)性住宅：保障性住房2011-2015（ ”十二五”）30 萬套24 萬套1:0.82016-2020（ ”十三五”）30 萬套35 萬套1:1.22020-2025（ ”十四五”）26.7 萬套40 萬套1:1.5資料來源：wind， （ 2）誰來建房及如何建？我國目前的住宅供應是以商品房為主，保障房為輔的體系，政策明確推動增加保障類住房的占比。我國的保障類住房體系分為公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房三大類，推動的順序是先建租賃房，后建有共有產(chǎn)權房。圖表18 我國的保障類住房體系公租房保障性租賃住房共有產(chǎn)權房針

35、對人群城鎮(zhèn)住房和收入雙困家庭人口凈流入城市的新市民和青年人有一定經(jīng)濟實力居民的改善性需求優(yōu)先級/完成度基本完成優(yōu)先次優(yōu)資料來源：wind， 商品房的開發(fā)建設仍然由市場化開發(fā)商主導，但保障類住房（包括租賃住房和共有產(chǎn)權房）建設和運營，涉及限價及政府向民眾讓利，預計以地方政府、地方國企和央企為主導。除了新增住宅，存量舊房危房的改建或許也會由地方政府、地方國企承擔，此外政府希望推動城市舊改從開發(fā)模式向經(jīng)營模式轉型，吸引更多社會力量參與更新。2020 年, 國務院辦公廳印發(fā)了關于全面推進老舊小區(qū)改造工作的指導意見，明確了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的總體要求、目標任務以及政策機制?！笆奈濉逼陂g，我國在 2000

36、 年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū) 21.9 萬個，估計涉及 4000 萬戶居民，占整個存量城鎮(zhèn)住宅存量的 11%左右。2019 年-2020 年，全國累計新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是 5.9 萬個，占比接近 30%。2021 年，計劃新開工改造的老舊小區(qū)是 5.3 萬個，涉及居民 900 多萬戶。下一階段的重點防止大拆大建，實現(xiàn)精細化管理。在關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知中，要劃出城市更新重要底線，保留城市記憶，穩(wěn)妥推進城市更新，不增加地方隱性債務，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，我們主要是想推動由過去的單一“開發(fā)方式”轉向“經(jīng)營模式”，吸引社會力量參與更新。（ 3

37、）房價怎么管？一級供給直接控價：參考新加坡，售價與租金價格預計普遍低于周圍商品房市場價格。據(jù) ValueChampion ，新加坡 HDB 住房售價中位數(shù)較同類型低 7%-24%；據(jù) iProperty，一間典型 HDB住房租金則較周邊低 20%左右。二級限制轉讓：目前國家規(guī)定共有產(chǎn)權住房購房人取得不動產(chǎn)權證需滿 5 年的，可按市場價格轉讓所購房屋產(chǎn)權份額，預計可能與新加坡市場差不多，二級價格略高于一級。在保障類住房占比大幅提升以前，預計政府對商品住宅的房價管控會維持相對長的時間。針對房價過高、上漲過快的重點城市，行政手段限價交易，漲幅約為每年 5%：例如 2020 年 11 月16 日，廈門

38、市住房發(fā)展規(guī)劃（2021-2025 年）的征求意見稿提出，未來五年新房價格年度漲幅不超過 5%。2021 年 2 月，深圳住建部通知明確二手房成交參考價格將根據(jù)市場波動調整，計劃每年發(fā)布一次，中介掛牌價格不能超過參考價，商業(yè)銀行將根據(jù)成交參考價格發(fā)放二手房貸款。2021 年 4月，東莞發(fā)布關于進一步加強新建商品住房銷售價格指導的通知明確提出，新建商品住房備案價上調空間不超過 5%，未售出新建商品住房上調銷售價格的間隔時間，由取得預售許可證（現(xiàn)售備案證書）后半年延長至一年，漲幅不超過 3%。2021 年 8 月，廣州住建局通知，要求在成交活躍的熱點區(qū)域，以住宅小區(qū)為單位，由廣州住房政策研究中心在

39、過去一年二手住房網(wǎng)簽成交價格基礎上，綜合考慮評估價格、周邊一手樓盤成交價格等因素，形成二手住房交易參考價格。階梯型的稅收設計主要抑制交易，但存量財產(chǎn)征稅未來任重而道遠：我國針對交易環(huán)節(jié)的征稅相對美國、新加坡已經(jīng)相對較高。國內買賣房屋涉及契稅、個人所得稅、增值稅和印花稅，其中前三者的稅率較高，契稅及印花稅約為 3%-5%，增值稅按照房價的 2%或者增值部分 20%征收（滿五或唯一住房減免），整體交易環(huán)節(jié)最高稅負約為房價的 12%；美國涉及轉讓稅和資本利得稅，利得稅的稅率更高，最高可為增值部分的 40%；新加坡交易征收印花稅和所得稅，印花稅為房價的 0%-16%，出售或出租房屋所的納入個稅體系。稅

40、率為 0%-22%。但保有環(huán)節(jié)覆蓋面小、繳納比例低，與新加坡和美國有較大差距。美國房產(chǎn)稅的稅率由各州來定，比例在 0.18%-1.89%之間；新加坡財產(chǎn)稅計稅基礎是房屋年值，即房屋的年租金金額，8000 新元以內免征，自主和非自主區(qū)分，實行累進稅率 0%-20%，按照 18-19 年新加坡組屋與房租比例估算，換算成房產(chǎn)稅率大約為 0.5%-1.3%。國內房產(chǎn)稅僅在部分城市試點，以上海為例，稅率在 0.4%-0.6%，同時給予了人均 60 平米的免征面積，實際稅負較低。圖表19 中國與新加坡、美國房屋持有和交易稅收對比中國美國新加坡4 類稅，契稅、個人所得稅、增值稅和2 種稅：轉讓稅和資本利得稅

41、轉讓稅(Realty Transfer)：賣方或買賣雙方繳納，州稅率為房屋總價的 0.01%-3%資本利得稅(Capital Gain Tax)：賣方繳納，以出售房屋的凈收入為基數(shù)，聯(lián)邦層級持有一年以下繳納短期資本利得稅，即計入當年收入，按邊際稅率繳稅；持有一年以上則計入長期資本利得稅，按照收入水平不同適用于 0%、15%和 20%三檔稅率。州和地方層級規(guī)定各不相同，最高檔稅率可達 40%。2 種稅：印花稅和所得稅印花稅：買家購買住宅和非住宅均需繳納印花稅，稅率為 4 級累進 1%-4%,賣家出售住宅需要繳納印花稅，持有期滿 3 或 4 年免征，稅率為 5 級累進 0%-16%。以上計稅基礎都

42、是合同價和市場價孰高所得稅：如果是出售，則以利潤部分為稅基，非炒作類出售免征；如果以出租，則以房租扣除貸款、財產(chǎn)稅、維護費之后的凈房租收入。征稅方式都是納入個人收入， 稅率 0%-22%印花稅1） 契稅：買方繳納，為購房總價的3%-5%， 普通商品住宅減半交易環(huán)節(jié)2）增值稅：賣方繳納，產(chǎn)權取得未滿兩年按房價 5%征收，滿兩年免征3）個人所得稅：賣方繳納，房屋產(chǎn)權取得未滿五年按房價 2%或增值部分的20%繳納，滿 5 年或家庭唯一住宅免征4）印花稅：雙方均繳納，為購房總價的0.05%保有環(huán)節(jié)2 類稅，城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。土地使用稅：個人住房免征房產(chǎn)稅：試點階段，如上海稅率為2 類稅：租金收入

43、所得稅和房產(chǎn)稅。1）租金所得稅：凈租金收入計入個人或家庭所得適用于超額累進稅率1 類稅：財產(chǎn)稅財產(chǎn)稅由產(chǎn)權所有者繳納，計稅基礎是房屋年值，即房屋的年租金金額。年值在0.4%-0.6%，給予人均 60 平米的免稅住2）以房屋評估價值的特定比例為稅基，8000 新幣以內免征，以上實行累進制房面積稅率由州來確定，范圍在 0.18%-1.89%0%-20%， 自住和非自住適用于不同稅率 資料來源：wind， 存量房產(chǎn)稅推廣在”十四五”規(guī)劃中尚未提及。從根本上解決住房問題，需要解決供給。目前國內供給可能來自三個方向：1、新增土地供應，但“十三五”期間各地供地明顯供不動了，“十四五”期間不少一線城市供地明

44、顯下降。政策明確希望改革支持農村集體建設土地入市，這項政策預計在 “十四五”期間有所推動，但很難一步到位。2、城市中存量閑置土地重新盤活，這些土地主要集中在企事業(yè)單位和地方政府手中，因此本質是地方政府和國有企業(yè)向民眾讓利。在政策推行的過程中，可能面臨的問題是存量閑置土地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地數(shù)量較少，短期內預計見效較快。3、最后一項有潛力的供給是存量住宅中掌握在投資客手中的非自住房產(chǎn)，此前有咨詢機構調研顯示一線城市的空置率或達到 22%，如果推動其成為有效的供給（租和售），最有效的辦法是征收房產(chǎn)稅。但推行房產(chǎn)稅牽一發(fā)動全身，很可能會使一級市場面臨短期壓力，影響土地財政收入，因此房產(chǎn)稅的央地分配及地

45、方政府對房地產(chǎn)市場的管控都會面臨一次壓力沖擊。需經(jīng)過嚴密的測算，在合適的時間窗口推動。中國的“地”增長彈性有限，亟需盤活存量供應（ 1）城市供地需要滿足三個原則，各地增加的彈性較小當前，各地國土部門在滿足土地利用總規(guī)劃、土地利用年度計劃管理辦法和“嚴守耕地紅線，實施占補平衡”的基礎上，調整供地規(guī)模、節(jié)奏，提出土地使用、配套等方面的要求，因此各地增加供地的彈性較小。典型的供地規(guī)則是限價競地價，后競品質、配建等。例如 2021 年 7 月，杭州開始試點“先競品質、后競價”土地新規(guī)。采取線下“競品質”、線上“競地價”兩階段操作方式：以最高者所投報的各項指標作為地塊建設品質標準，并作為地塊競得后的建設

46、、驗收、移交、保修、標準。設定土地上限價格，當競買報價達到土地上限價格時，則不再接受更高報價，轉為在此價格的基礎上投報無償移交保障性租賃住房面積程序。圖表20 2014-2016 年一線及二線城市住宅類用地計劃供應和實際供應情況（公頃）201420152016城市計劃供地實際供地/計劃供地計劃供地實際供地/計劃供地計劃供地實際供地/計劃供地北京16500.2712000.3412000.08上海70018500.828000.51廣州6660.425280.694820.61深圳1700.031700.091250.17杭州2452.461802.672911.77合肥5361.225550.

47、966340.95蘇州4921.94821.894742.27南京8000.858000.618000.83天津11700.647700.696501.55武漢13740.6211580.5510640.59廈門3060.241800.551700.47鄭州9030.638490.7424490.3南昌5500.894840.433850.99長沙5791.713560.852011.75西安8680.698470.587930.63太原1272.471002.851501.97石家莊3260.542910.842511.24沈陽17250.297960.292341.18青島11311.22

48、10100.5410230.75寧波6830.594340.764991.26濟南7170.927550.575910.96大連3270.963390.632830.78重慶29831.1126381.0324330.84 資料來源：各城市國土資源局，中指數(shù)據(jù)，中債資信整理， （ 2）由于耕地紅線的制約，“十三五”供地已現(xiàn)乏力，亟需盤活存量供應根據(jù)國土資源“十三五”規(guī)劃綱要，為確保 18 億畝耕地紅線，“十三五”期間將設立的約束性指標包括：全國適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量在 18.65 億畝以上，與“十二五”相比，新增建設用地總量收緊，控制在 3256 萬畝，并提出實行建設用地總量和強度雙控措施，

49、逐步減少新增建設用地計劃，控制單位國內生產(chǎn)總值建設用地強度。這是我國首次在國家規(guī)劃中把建設用地總量和單位生產(chǎn)總值建設用地強度作為約束性指標。在建設用地總量收緊的情況下，未來建設用地將更多依靠存量。綱要提出，要盤活存量建設用地，提高存量建設用地供地比重。嚴格核定各類城鎮(zhèn)新增用地，有效管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴張。對于大城市而言，建設用地規(guī)模管控將更加嚴格?！笆奈濉币?guī)劃中再次提到，“堅持最嚴格的耕地保護制度，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，積極探索實施農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現(xiàn)形式，鼓勵依法自愿有償轉讓?！薄疤剿髦С掷眉w建設用地按照規(guī)劃建設租賃住房，

50、完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給”。圖表21 2006 年以來的五年計劃供地規(guī)模時期計劃供應實際供應時期2006-2010（ 十一五）2925 萬畝3300 萬畝2006-2010（ 十一五）2010-2020（十二、”十三五”）5850 萬畝2355+3256=5611 萬畝2010-2020（十二、”十三五”）2020-2025（ ”十四五”）2950 萬畝-2020-2025（ ”十四五”）資料來源：公開資料整理， （3）增加保障性住房供給，短期來自城市企業(yè)存量土地的改建新建，長期期待農村集體土地的改制入市當前的政策增加保障性住房的重點在于存量，將其中一部分改成保障性住房，新增土地

51、供應仍然以當前的市場化招拍掛為主，由市場化的開發(fā)商參與為主。以廣州為例：廣州市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃提出“十四五”期間，力爭供應新建商品住房 65 萬套；籌建政策性住房 66 萬套，即政策性住房與商品住房的比例基本為 1:1。66 萬套政策性住房以 7 種方式籌建，新增土地供應并不是主要的方式：新增住宅用地供應計劃中，保障性住房用地是不少于 208 公頃，商品房用地不少于 2000公頃，比例是 10:1。圖表22 廣州市”十四五”期間 7 種籌建政策性住房的舉措1“工改租、商改租”方式（非居住存量房屋改建），出臺了相關審批和消防驗收政策指引，落實民用水電收費標準等措施2企事業(yè)單位自有存量土地新

52、建方式，明確變更土地使用性質，不補繳土地價款等支持措施3產(chǎn)業(yè)園區(qū)配建方式，明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套行政辦公及生活服務用房的用地比例，上限從 7%提高到 15%，引導集中規(guī)劃建設4集體建設用地新建方式，通過試點探索各類集體經(jīng)營性建設用地建設保障性租賃住房5土地公開出讓新建方式，明確“十四五”期間每年商品住宅用地出讓配建保障性住房建筑面積總體上不低于總出讓建筑面積的 10%6存量房源整租運營方式，推廣“政企銀”三方合作模式，通過解決企業(yè)融資難問題，引導規(guī)?；赓U企業(yè)整租納入微改造的“城中村”住房的小戶型租賃住房，并改造升級提高居住品7城中村改造配置方式，出臺相關政策指引，明確城市更新配置保障性租賃住房的比

53、例下限 資料來源：wind， 中國的“錢”優(yōu)化土地財政機制，限制房地產(chǎn)行業(yè)占用的金融資源（ 1）土地供應的資金保留原有的土地財政機制，但中央對支出方向做出具體指導及監(jiān)控。地方政府依然享有土地出讓收入，用于收儲。同時強調支出投向農村的比例提升，配合農村集體建設性用地加入供應。2020 年 9月 23 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了關于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見，要求調整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例，逐步達到 50%以上，2013 年到 2018 年這一比例為 34.4%。2021 年 6 月 4 日，財政部公布了關于將國有土地使用

54、權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知，土地出讓金從非稅收入轉到稅務部門征收，計入國庫，進一步規(guī)范了土地出讓收支，確保中央政策方向得到貫徹。（ 2）住房建設的資金農村貧困住戶改建自建由中央預算直接補貼。中央為提供貧困戶住房提供專項補助資金，并納入一般公共預算管理。住建部已經(jīng)為 2340 萬戶農村貧困戶建檔，2020 年中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程補助資金和農村危房改造補助資金分別下達 707 和 185 億。城市老舊小區(qū)改造由中央安排補助資金，各地政府分擔支出。中央安排補助資金，支持各地有序實施老舊小區(qū)改造。從 2019 年以來，中央財政一共下達了補助資金超過 2450 億元。保障性租賃住房建設，或以地方國企、央企主導，政策引導市場化開發(fā)商參與，“政企銀”協(xié)作，地方財政補貼相結合的方式推進。保障性租賃住房引入社會資本和市場化機構參與，需要解決收益率偏低的問題，設計何種制度考驗政策執(zhí)行者的智慧。（ 3）一定程度上弱化房價與金融的聯(lián)結2020 年 8 月，央行主導地產(chǎn)行業(yè)融資監(jiān)管的 345 規(guī)則上線，即 3 條紅線，4 類風險級別和 5%階梯債務增速監(jiān)管。3 條紅線分別為：剔除預收款后的資產(chǎn)負債率大于 70%；凈負債率大于 100%；現(xiàn)金短債比小于 1 倍。若房企踩中 3 條紅線，有息負債規(guī)模不得增加；踩中 2 條、1