1、公共財政與政府職能轉(zhuǎn)變 主講：中共福建省委黨校管理學部 謝國財本講座主要內(nèi)容一、市場、政府和公共財政二、政府和公共財政的職能范圍三、關(guān)于公共財政和政府職能轉(zhuǎn)變的兩點建議一、市場、政府和公共財政市場經(jīng)濟條件下為什么需要政府和公共財政（一）市場失靈和政府干預(yù)（二）公共財政的內(nèi)涵和特征（一）市場失靈和政府干預(yù)1、完全競爭的市場機制有效的五個必要條件2、市場失靈的主要表現(xiàn)1、完全競爭的市場機制有效的五個必要條件市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，但完全競爭的市場機制有效發(fā)揮作用必須同時具備五個必要條件，而且缺一不可：1）所有的生產(chǎn)資源都為私人所有，所有的商品交易都是在市場上發(fā)生，每個市場都有

2、眾多的購買者和銷售者，而且任何購買者和銷售者都不能單獨操縱價格。2）資源的充分移動。所謂充分移動，就是指每一種資源都能在競爭的要素市場里，因價格的變化，而迅速做出反應(yīng)；并且在任何市場中，廠商的進出不能有任何的阻礙，資源也可以無任何阻礙地流向任何使用者。3）購買者和銷售者都享有充分的信息。如果沒有充分的信息，資源就不會被正確地配置，消費者購買的價格可能高于實際所應(yīng)支付的價格，導(dǎo)致價格失真，這不僅達不到滿足的最大化，也不利于鼓勵生產(chǎn)者去生產(chǎn)適當?shù)漠a(chǎn)品組合。4）經(jīng)濟當事人的行為具有一致性和完全理性，而且沒有任何外部效應(yīng)。即作為消費者或生產(chǎn)要素所有者的個人經(jīng)濟行為，總是能最大限度的增進自己的福利，而且

3、不會對其它人的福利造成任何有利或不利的影響。5）經(jīng)濟利益的可分性與所有權(quán)的確定性。產(chǎn)品的經(jīng)濟利益與成本能以價格加以計量，而且產(chǎn)品可以被分割成許多能夠單獨買賣的單位。產(chǎn)品的可分性使物品的所有權(quán)具有確定性，效用具有排他性。2、市場失靈的主要表現(xiàn)事實上，市場不是萬能的，完全競爭的市場機制發(fā)揮作用的五個條件只是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實生活中，這五個條件不可能同時具備，因而存在市場失靈。因為：1）公共產(chǎn)品的存在：私人不會提供用于滿足公共需求的公共產(chǎn)品；2）市場無法糾正外部效應(yīng)：外部效應(yīng)指的是私人邊際成本和社會邊際成本或私人邊際收益和社會邊際收益之間的非一致性。簡單地說，就是指某些經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為影響了其他

4、經(jīng)濟主體，卻沒有為之承擔應(yīng)有的成本費用或獲得應(yīng)有的報酬的現(xiàn)象。如果對別人是有利的影響，則是指正的外部效應(yīng)；如果對別人造成不利的影響，則是指負的外部效應(yīng)；3）競爭失效：產(chǎn)品非同質(zhì)、規(guī)模經(jīng)濟、自然壟斷、交易成本阻礙市場的自由進出；4）市場無法消除風險與不確定性狀態(tài)的存在。這主要是由于信息不充分或不對稱引起的；5）市場不完全性：如保險業(yè)（私人保險不能為所有風險提供保障）、銀行業(yè)等；6）偏好不合理：如劣幣驅(qū)逐良幣、假貨橫行等；7）市場無法提供為社會所能接受的公平的收入分配；8）市場無法消除經(jīng)濟失衡和經(jīng)濟波動。附：關(guān)于公共產(chǎn)品理論的介紹 西方財政學家十分重視對公共產(chǎn)品問題的研究。這不僅是因為公共產(chǎn)品是市

5、場失靈的重要領(lǐng)域，公共財政的資源配置職能主要就體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的提供上，而且在市場經(jīng)濟條件下公共財政所涉及的許多問題，都與公共產(chǎn)品有關(guān)。比如，公共預(yù)算過程中，公共支出與公共產(chǎn)品的供給相聯(lián)系；公共收入中的稅收與公共產(chǎn)品虛擬的價格相聯(lián)系。因而，公共產(chǎn)品理論構(gòu)成了公共財政理論的一個核心內(nèi)容，并成為公共財政學的理論基石和核心理論。這里，我們簡單介紹公共產(chǎn)品理論最基本的問題。（一）公共產(chǎn)品的概念 西方對公共產(chǎn)品的認識經(jīng)歷了一個漫長 的探索過程，最終從嚴格意義上定義公共產(chǎn)品，并被廣為接受的表述是美國當代著名經(jīng)濟學家薩繆爾森在1954年發(fā)表的公共支出的純理論中給出的定義： 純粹的公共產(chǎn)品是指這樣的產(chǎn)品，即每個

6、人消費這種產(chǎn)品不會導(dǎo)致他人對該產(chǎn)品消費的減少。（二）公共產(chǎn)品的特性 1、效用上的不可分割性：即公共產(chǎn)品或服務(wù)是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費的特點。其效用為整個社會成員所共同享用，而不能分割成為若干部分，分別歸屬于某些個人或廠商享用，也不能按照誰付款、誰受益的原則，限定為之付款的個人或廠商享用。典型的例子如國防、外交、環(huán)保、燈塔等。（二）公共產(chǎn)品的特性 2、消費上的非競爭性：即某一個人或廠商對公共產(chǎn)品或服務(wù)的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量或質(zhì)量。也就是說，增加一個消費者不會減少任何一個人對公共產(chǎn)品或服務(wù)的消費量，或

7、者說，增加一個消費者的邊際成本為零。如國防等。（二）公共產(chǎn)品的特性 3、受益上的非排他性：即沒有辦法將拒絕付款的個人或廠商排除在公共產(chǎn)品或服務(wù)的受益范圍之外，也就是說，公共產(chǎn)品不能由于有人不付款而禁止其使用，而且，任何人也不能用拒絕付款的辦法，將其不喜歡的公共產(chǎn)品排除在其享用品范圍之外。（三）判定公共產(chǎn)品的步驟該物品是否有不可分割性該物品有競爭性嗎該物品排他嗎該物品是私人物品，應(yīng)由市場提供該物品有競爭性嗎該物品排他嗎該物品屬于公共資源即有競爭性/無排他性 的物品該物品排他嗎該物品屬于擁擠性的公共物品（俱樂部物品）該物品屬于純公共物品，應(yīng)由政府或財政提供否是是是否是否是否（四）公共產(chǎn)品的分類1、

8、純粹公共產(chǎn)品。具有效用的不可分割性、消費上的非競爭性和非排他性。如國防、外交、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、環(huán)境保護、社會保障。 2、混合公共產(chǎn)品，又叫準公共產(chǎn)品。包括： （1）擁擠性公共產(chǎn)品（俱樂部物品），具有效用的不可分割性、非競爭性，但技術(shù)上可以排他。如城市道路、橋梁等； （2）公共資源，具有效用的不可分割性、非排他性，但具有競爭性。如河流、湖泊等。（五）公共產(chǎn)品的供給 1、“公共地悲劇”和“免費搭車者” “一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃” 2、公共產(chǎn)品的層次性：根據(jù)受益范圍大小， 可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。其實質(zhì)是處理中央政府和地方政府的支出責任問題。 3、公共產(chǎn)品的

9、供給應(yīng)由政府強制融資提供。思考：公共產(chǎn)品的“分配成本”和“生產(chǎn)成本”是否一樣？答案：由于消費上的非排他性，將一定數(shù)量的某種公共產(chǎn)品或勞務(wù)分配給任何一個追加的消費者的邊際成本等于零。但生產(chǎn)任何一個追加單位的公共產(chǎn)品或勞務(wù)的邊際成本永遠是正數(shù)，因為公共品的生產(chǎn)，一樣要求以追加的資源投入為條件。（二）公共財政的內(nèi)涵與特征1、什么是公共財政？公共財政是以國家或政府為主體，為了滿足社會公共需要，為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動，它是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種財政類型和模式。2、公共財政有哪些特征1）公共財政是彌補市場失效的財政2）公共財政為市場提供一視同仁的服務(wù)3）公共財政是非市場贏利性的財政4

10、）公共財政是法治化的財政，包括： （1）財政行為法治化 （2）政府預(yù)算法治化3、正確處理公共財政和國家財政的關(guān)系改革開放以來，隨著西方公共財政理論進入我國，財政學界圍繞“公共財政”問題展開了一場激烈的爭論。爭論的焦點是如何正確認識和處理“國家財政”與“公共財政”兩者之間的關(guān)系。這場爭論對于繁榮我國財政科學研究，推動財政理論建設(shè)，并更好地發(fā)揮財政理論對財政實踐的指導(dǎo)作用，是十分必要和有益的，我們認為，“國家財政”和“公共財政”的關(guān)系是本質(zhì)和現(xiàn)象、一般和特殊、共性和個性的關(guān)系，兩者是辯證的統(tǒng)一，不能用“公共財政”來否定“國家財政”，也不能用“國家財政”來否定“公共財政”。在兩者的關(guān)系上，應(yīng)當堅持正

11、確的國家財政本質(zhì)觀。這對于減少無謂的爭論，將思想統(tǒng)一到如何構(gòu)建具有我國特色的公共財政體系上來，具有十分重要的意義。國家財政的三種類型1、自然經(jīng)濟 家計財政家計財政是“朕即國家”的專制王權(quán)在財政模式上的體現(xiàn)。2、計劃經(jīng)濟 “國家”財政3、市場經(jīng)濟 公共財政二、政府和公共財政的職能范圍公共財政是相對于私人經(jīng)濟而言的，其核心問題是公共部門（政府）應(yīng)提供什么服務(wù)，以及提供多大服務(wù)的問題。政府作為公共部門，它所提供的服務(wù)標準是基于市場缺陷(market failure)的，是和市場調(diào)節(jié)互補的。所謂市場缺陷就是市場難以發(fā)揮作用或發(fā)揮不好的所在。因此，公共財政是從研究分析市場的缺陷出發(fā)來確定政府的職能和作用

12、范圍的。市場失靈的領(lǐng)域，正是政府和公共財政有所作為的領(lǐng)域。 當前，轉(zhuǎn)變政府和財政職能，實際上就是從計劃經(jīng)濟沿襲下來的無限政府（全能政府）到和市場經(jīng)濟相適應(yīng)的有限政府的轉(zhuǎn)變過程。1、構(gòu)建有限政府是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要；2、構(gòu)建有限政府是繼續(xù)推進我國政治體制改革的必然要求；3、構(gòu)建有限政府是從根本上治理腐敗的必要條件；4、構(gòu)建有限政府，有利于增強社會經(jīng)濟的活力，有利于調(diào)動方方面面的積極性和主動性。（一）有限政府的職能邊界政府的職能應(yīng)當取決于市場和社會的需要。當然，政府本身的能力也是制約政府職能范圍的關(guān)鍵性因素。有限政府在處理自身與市場的關(guān)系時，必須遵循市場優(yōu)先的原則，市場先于政府是

13、有限政府的基礎(chǔ)，市場對資源的有效配置延伸到哪里，政府的范圍就應(yīng)該收縮到哪里。根據(jù)1997年世界銀行的發(fā)展報告變革世界中的政府，我們可以對有限政府的職能范圍進行科學的分界：1、有限政府應(yīng)承擔保持社會總需求與總供給的動態(tài)平衡、保證宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的職責。政府通過靈活的財政政策與貨幣政策，引導(dǎo)生產(chǎn)力的合理布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在公共活動的領(lǐng)域，政府不直接參與企業(yè)經(jīng)營，微觀經(jīng)濟決策由企業(yè)自己做出，政府只負責為企業(yè)提供良好的創(chuàng)業(yè)氛圍與宏觀經(jīng)濟環(huán)境。 2、健全市場法規(guī)，建立市場規(guī)則，維護經(jīng)濟秩序。作為“仲裁人”的有限政府，為了保證市場交易的效率和公正性，保護市場主體的合法權(quán)益，必須摒棄“人治”觀念，注重

14、運用法律手段來維護公平競爭的秩序與環(huán)境。在這一過程中，政府應(yīng)當堅決抵制隨意干預(yù)產(chǎn)生的腐敗行為，防止“尋租”行為的發(fā)生。 3、組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，調(diào)節(jié)收入分配，實現(xiàn)社會保障。市場制度并不能解決社會公平問題。在市場失靈的領(lǐng)域，有限政府就是要部分地代替市場作用，以彌補市場失靈的缺陷。有限政府的特征：1、有限性：燈塔與漁船。政府的職責是提供燈塔，而不是直接造船下海打魚。2、合法性：警察的數(shù)量。政府的合法性是指人們對政府的認可程度。西方政治學家做過一個形象的比喻，他們認為一國警察的數(shù)量是反映一國政權(quán)合法性的晴雨表，警察越多，合法性越低。3、法治性：依法限制。政府的權(quán)力、職能和規(guī)模應(yīng)受到來自法律的明

15、文限制。4、有效性：能干的政府。有限政府不一定是有效政府，但是有效政府一定是有限政府。只有有限政府才可能是有效政府，全能政府（無限政府）必然是無能政府。無限政府的特征和表現(xiàn)特征：1、計劃管理；2、微觀管理；3、中央集權(quán)；4、條塊管理。表現(xiàn)：1、政府無所不能，政企不分，包辦企業(yè)事務(wù)，越位和缺位并存，角色錯位；2、機構(gòu)重疊、臃腫、職責不清，不利于提高行政效率，“無限政府”通常是“無能政府”和“低效政府”；3、管理方式規(guī)范性差，依法行政觀念淡薄；4、權(quán)力不受限制，透明度差；5、社會中介力量萎縮，社會成為政府控制下的附屬物。附：我國政府職能轉(zhuǎn)換的十大方向一、由全能型政府轉(zhuǎn)向有限型政府。二、由神秘型政府

16、轉(zhuǎn)向透明型政府。三、由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。 四、由半封閉條件下的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向開放條件下的宏 觀調(diào)控。 五、由重權(quán)力轉(zhuǎn)向重責任。 六、由“任性”型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭匦判驼Ｆ摺⒄l(fā)展戰(zhàn)略從關(guān)注經(jīng)濟轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展與社會安全并重。 八、由利益傾斜轉(zhuǎn)向公正超脫。九、由人治型政府轉(zhuǎn)向法治型政府。 十、由主人型政府轉(zhuǎn)向公仆型政府。 （二）公共財政的職能市場失靈為政府干預(yù)社會經(jīng)濟活動提供了必要性。而財政作為政府職能的財力保證，是政府干預(yù)的重要手段之一。市場有效運行 市場失靈 政府干預(yù) 財政介入1、對資源配置領(lǐng)域的介入1）通過財政支出提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；2）通過征稅或補貼來糾正外部效應(yīng)，引導(dǎo)社會資源的合理配

17、置；3）通過政府采購調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟運行。2、對公平分配領(lǐng)域的介入1）通過稅收和轉(zhuǎn)移支付來“劫富濟貧”。如所得稅、遺產(chǎn)和贈與稅、社會保障支出等；2）通過公共事業(yè)投資來補貼弱勢群體。如公共交通、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等；3）通過特別征稅來強制或限制富人消費。如消費稅、行為稅等。3、對經(jīng)濟穩(wěn)定領(lǐng)域的介入1）財政制度內(nèi)在的“自動穩(wěn)定器”；2）相機抉擇的財政政策。關(guān)于外部效應(yīng)的糾正 外部效應(yīng)的存在會影響資源配置的效率。負的外部效應(yīng)會導(dǎo)致產(chǎn)量過剩，而正的外部效應(yīng)又會導(dǎo)致產(chǎn)量不足，這二者都使社會資源配置偏離了帕累托最優(yōu)狀態(tài)，造成對社會資源的浪費和破壞。因此，必須對外部效應(yīng)進行糾正。所謂外部效應(yīng)的糾正，就是指對產(chǎn)品

18、或勞務(wù)的私人邊際成本或私人邊際收益進行調(diào)整，使之與社會邊際成本或社會邊際收益相一致，從而實現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)在化。問題：什么是帕累托最優(yōu)？社會資源的合理配置是經(jīng)濟學的核心問題，效率是評價社會資源配置狀況的標準。意大利著名經(jīng)濟學家帕累托認為，經(jīng)濟學上的效率是指在資源配置上已達到這樣一種境界，即無論做任何改變都不可能使一部分人在沒有其他人變壞（受損）的情況下變好（受益），也就是說，當經(jīng)濟運行達到了高效率時，一部分人處境改善必須以另一些人處境惡化為代價。這種狀態(tài)被稱為“帕累托最優(yōu)”，即處于最佳狀態(tài)下的資源配置狀況。1、私人部門糾正外部效應(yīng)的機制 （1）一體化：私人市場機制可通過擴大企業(yè)規(guī)模，組織一個足夠

19、大的經(jīng)濟實體來將外部成本或收益內(nèi)在化，從而糾正外部效應(yīng)帶來的效率損失。如蘋果園的主人同時經(jīng)營養(yǎng)蜂生意，但蘋果園必須足夠大。1、私人部門糾正外部效應(yīng)的機制（2）界定產(chǎn)權(quán)：產(chǎn)權(quán)通常是指對資源的所有權(quán)、使用權(quán)以及自由轉(zhuǎn)讓權(quán)等。羅納德科斯是美國當代著名經(jīng)濟學家，1991年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者。他認為，外部效應(yīng)從根本上說是產(chǎn)權(quán)界定不夠明確或界定不當引起的，所以只需界定并保護產(chǎn)權(quán)，而隨后產(chǎn)生的市場交易就能達到帕累托最優(yōu)。這可以通過雙方之間的談判自然地實現(xiàn)。1、私人部門糾正外部效應(yīng)的機制 （3）社會制裁：這實際上是一種道德的作用。如在公共場所吸煙有違公德，當吸煙者的人數(shù)比不吸煙的人少時，社會道德規(guī)范將自動起

20、作用，吸煙者可能會覺得此時吸煙不合適，從而自然停止這種會帶來負外部效應(yīng)的行為。對私人部門糾正外部效應(yīng)的評價在私人機制下雖然存在通過上述途徑糾正外部效應(yīng)的可能性，然而，實際上這些機制并不能有效地發(fā)揮作用。一體化的機制要求企業(yè)規(guī)模足夠大，這一方面其實很難做到，另一方面企業(yè)規(guī)模過大又會導(dǎo)致壟斷等新的市場失靈。社會約束機制則過于軟弱，在嚴厲得多的法律都不能消除犯罪的社會里，可以想像是不可能依賴道德規(guī)范來真正解決外部效應(yīng)問題的。在“禁止吸煙”的告示牌下公然吸煙者仍不乏其人，向公共河流中傾倒廢水垃圾的現(xiàn)象也遠遠沒有杜絕。至于科斯定理，它由于受到交易成本的限制，并不是在所有的場合都能奏效。比如公共產(chǎn)品問題，

21、排除人們免費享受因治理環(huán)境而帶來的潔凈的空氣和水的成本是很高昂的。2、政府部門對外部效應(yīng)的糾正 政府部門可以采用更為有效的辦法來糾正外部效應(yīng)，較常用的措施有： （1）罰款或征稅：在存在外部成本的情況下，如果政府向有關(guān)企業(yè)或個人課以相當于他所造成的邊際外部成本的罰款或稅收，外部成本就成了有關(guān)當事人的內(nèi)部成本，他們在決策時就會考慮到這些成本，從而可以避免效率損失。關(guān)于“庇古稅” 英國著名經(jīng)濟學家庇古在20世紀20年代初首先提出通過征稅的辦法對付環(huán)境污染問題，使稅款等于污染給效率產(chǎn)量造成的邊際損失，即外部邊際成本，因而人們又把這種為實現(xiàn)負外部效應(yīng)的內(nèi)在化而開征的稅收（如環(huán)境污染稅）稱為“庇古稅”。2

22、、政府部門對外部效應(yīng)的糾正（2）政府補貼：當存在正外部效應(yīng)時， 一方面政府可以直接提供準公共產(chǎn)品，另一方面政府也可以給私人企業(yè)提供補貼，從而降低私人企業(yè)的邊際生產(chǎn)成本，從而使企業(yè)在一定的價格下擴大供給量，達到糾正市場失靈的目的。2、政府部門對外部效應(yīng)的糾正（3）公共管制：為限制企業(yè)排污這類帶來外部成本的行為，政府可以采用公共管制的辦法，比如制定一個法定的排污標準，或?qū)ιa(chǎn)程序作出規(guī)定。公共管制可直接限制企業(yè)過量排污，達到與罰款或征稅同樣的效果。2、政府部門對外部效應(yīng)的糾正 （4）法律措施：法律措施是糾正外部效應(yīng)的重要途徑。如科斯所言，產(chǎn)權(quán)不明是外部效應(yīng)的根源，因此政府明確地界定并有效地保護產(chǎn)權(quán)

23、可以極大地減少外部效應(yīng)這種現(xiàn)象的發(fā)生。三、關(guān)于公共財政與政府職能轉(zhuǎn)變的兩點建議（一）關(guān)于我國公共財政收入規(guī)模問題（二）關(guān)于我國財政理論中引入公共選擇理論問題（一）關(guān)于我國公共財政收入規(guī)模問題1、影響財政收入規(guī)模的因素2、提高財政收入占GDP 比重的必要性3、經(jīng)濟體制改革以來我國財政收入總體表現(xiàn)及下降原因影響財政收入規(guī)模的因素衡量財政收入的規(guī)模可以用絕對數(shù)和相對數(shù)來表示。相對數(shù)是指用財政收入占GDP或GNP的比重來衡量。從絕對數(shù)來說，我國的財政收入呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，但從相對數(shù)來講，改革開放以來卻不斷下降。一般來講，影響財政收入規(guī)模的因素有四個：1、經(jīng)濟發(fā)展水平。2、政府的職能范圍。3、分配政策

24、和分配制度。4、價格變動。提高財政收入占GDP 比重的必要性1、支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)2、改善居民生活，公平社會財富分配3、調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量，保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長4、促進地區(qū)間社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展5、完善社會保障制度經(jīng)濟體制改革以來我國財政收入總體表現(xiàn)及下降原因我國財政收入占GDP比重的變化。改革開放以來，我國財政收入在總量上有了很大提高，從1978年的1132億元增加到1996年的7367億元（均不包括債務(wù)收入），增長了6.5倍，但相對于GDP的增長，則顯得太慢。從年均增長率來看，財政收入18年的平均增長率為10.59，而GDP為17.9，兩者相差7個百分點。因此，1996年以前我國財政收入占GDP的比重是

25、不斷下降的。1978年，我國財政收入占GDP的比重是31.6，到1996年下降為10.9，短短18年，下降了20個百分點，幅度之大，令人驚嘆。和國際橫向比較看，更是明顯偏低。1990年，這一比重美國為34，法國為46.3，德國為44.5，英國為41.4，泰國為21.3，印度為20.5。當然這個比重是沒有把我國預(yù)算外收入考慮進去，但即使算上預(yù)算外，也只有17.8，遠遠低于發(fā)達國家水平，也低于其他發(fā)展中國家的水平。我國財政收入占GDP比重下降的原因1、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌引發(fā)財政分配主體多元化，致使大量資金流向預(yù)算之外。計劃經(jīng)濟時期，我國實行統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，政府掌握國家資金的大部分，從財政收入占GDP 的

26、比重看，1960年曾高達47。但在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，由于放權(quán)讓利、減稅讓利、稅利分流，特別是對地方和部門的讓利，在發(fā)揮各方積極性的同時，卻因種種原因，致使國家的財政職能被肢解，使大量的預(yù)算內(nèi)資金流向預(yù)算外。2、經(jīng)濟發(fā)展格局與財政分配的不趨同性。 （1）從分配領(lǐng)域來看，1978年的最終分配中，國家所得占31.6，企業(yè)所得占17.9，個人所得占50.5，而到1994年國家所得10.6，企業(yè)所得19.5，個人所得69.9。改革十幾年來，政府所得下降20個百分點，個人所得上升近19個百分點，企業(yè)所得基本持平。但從各分配領(lǐng)域?qū)ω斦呢暙I看，個人所得的貢獻率是最低的，1994年個人所得稅只占整個工商稅

27、收的2.46、稅收收入的總額的1.41，這么小的比例與其所占GDP 的比重極不相稱，是國民收入分配格局與財政分配相背離的表現(xiàn)之一。（2）從財政收入的所有制構(gòu)成看，改革開放以來，我國的經(jīng)濟成分發(fā)生了巨大變化，非公有制經(jīng)濟迅速發(fā)展，1994年，國有、集體、個體經(jīng)濟與其它經(jīng)濟類型，各占 GDP的36、27和37，而1979年國有與集體經(jīng)濟占了GDP的絕大部分，非公有制經(jīng)濟僅占0.03。所有制的構(gòu)成發(fā)生了重大變化，但各經(jīng)濟類型對財政收入的貢獻卻不同步發(fā)展，國有經(jīng)濟仍然是財政收入的主要支撐點。1994年國有經(jīng)濟繳納的稅收為稅收總額的63、集體經(jīng)濟為20、非公經(jīng)濟僅為17。國有經(jīng)濟低速增長卻負擔與其比例極

28、不相稱的財政貢獻率，非公經(jīng)濟高速發(fā)展，其貢獻率卻遠遠低于其在GDP中的比例。當然，這要考慮到國家鼓勵其發(fā)展的因素，但稅收征管上的漏洞使其更容易偷漏稅也是值得考慮的。非公經(jīng)濟的發(fā)展增加了GDP總量，卻沒有增加相應(yīng)的稅收，這種經(jīng)濟的增長格局與財政收入的增長發(fā)生偏差，也是造成財政收入占 GDP 比重不斷下降的原因之一。（3）再從產(chǎn)業(yè)部門產(chǎn)值的構(gòu)成看，各部門對財政收入的貢獻率也是不相稱的。1996年，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重分別為15.11、51.07、33.82，第三產(chǎn)業(yè)的增加值已大大超過農(nóng)業(yè)，與工業(yè)相比也僅低了十幾個百分點，但從它們對財政收入的貢獻率看，分別為3.75、68.57、

29、27.68。由此可見，工業(yè)部門占GDP近一半，但承擔的財政收入?yún)s占了三分之二強，第三產(chǎn)業(yè)對財政的貢獻與其占GDP的比例是不相稱的。3、經(jīng)濟總量中無稅與低稅產(chǎn)值的存在。我國的GDP中存在著相當大的一部分無稅產(chǎn)值，如部分農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)用生產(chǎn)資料、軍工產(chǎn)品、出口產(chǎn)品的產(chǎn)值以及免稅企業(yè)的產(chǎn)值等。而這些產(chǎn)值占GDP較大的比重，僅外貿(mào)企業(yè)出口產(chǎn)品產(chǎn)值就占了GDP的20左右。在出口退稅機制不健全的情況下，出口產(chǎn)品增加值幾乎是無稅，而且還存在少征多退、不征也退的情況，如19941996年出口額比前期增長24.3，國內(nèi)增值稅增長28.7，出口退稅卻增長83.1，大大高于前二者；更為嚴重的是出口退稅中的騙稅問題。據(jù)統(tǒng)

30、計，1994年全國發(fā)生騙稅大案59起，騙稅總額100億元，占當年退稅總額的20。出口產(chǎn)品不但沒有為國家提供稅收，反而侵蝕了稅基，造成收入的大量流失。此外，由于征管力度不夠，加之納稅人納稅意識薄弱，稅款“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)象普遍存在。據(jù)資料統(tǒng)計，全國國有、集體偷漏稅面達5060，個體戶和私營經(jīng)濟偷漏稅面約90以上，僅1994年我國由于征管乏力而流失稅款上千億元，偷漏稅和任意減免稅的稅款約占實繳稅款的20以上。該收的未收，該統(tǒng)計的未作統(tǒng)計，大大削弱了財政收入的真實規(guī)模。（二）關(guān)于我國財政理論引入公共選擇理論問題公共選擇(Public choice)即政府（財政）決策，是非市場決策（政府決策）的經(jīng)

31、濟學研究。公共選擇理論是產(chǎn)生于20世紀40年代末，并于60年代末70年代初形成的一種學術(shù)思潮，和公共產(chǎn)品理論共同構(gòu)成了公共財政學的兩大理論支柱。如果說公共產(chǎn)品理論為政府經(jīng)濟行為的必要性和可能性提供了理論根據(jù)，從理論上說明了政府應(yīng)該干什么，那么公共選擇理論則闡述了政府經(jīng)濟行為的合法性與合理性，是從理論上說明政府應(yīng)該如何干。 英國北威爾士大學的經(jīng)濟學教授鄧肯布萊克被尊為“公共選擇理論之父”，他于1948 年發(fā)表的論集體決策原理為公共選擇理論奠定了基礎(chǔ)。他在1958年出版的委員會和選舉理論被認為是公共選擇理論的代表作。公共選擇的領(lǐng)袖人物當推美國著名經(jīng)濟學家詹姆斯布坎南，他在1954年發(fā)表了他第一篇研

32、究公共選擇問題的文章社會選擇、民主政治與自由市場，他由于在公共選擇方面的突出貢獻而獲得1986年度諾貝爾經(jīng)濟學獎。公共選擇理論研究的主題和方法 公共選擇理論所研究的主題是：一個國家社會成員的偏好與政府做出的公共選擇之間的關(guān)系。這里存在多種可能性： （1）習慣或宗教法典，如原始部落； （2）獨裁，即由一個人或小集團來決定社會全體成員的共同事務(wù)； （3）集中計劃，即由中央制定一個涉及經(jīng)濟和其他社會事務(wù)的具有命令性質(zhì)的計劃，并用強制手段加以貫徹； （4）投票，即由全體社會成員通過投票方式直接或間接地決定與他們有關(guān)的集體事務(wù)，一般用于政治決策； （5）市場，即由供求決定，一般用于經(jīng)濟決策。 公共選擇學

33、派的基本研究方法是“私人利益方法”。這和傳統(tǒng)的政治學運用的公共利益分析方法是不同的。 公共選擇學派的代表人物布坎南、唐斯、塔洛克、麥肯都認為，不應(yīng)該對私人經(jīng)濟和公共經(jīng)濟采用兩套分析方法，好像在私營經(jīng)濟中是由利己主義和狹隘個人利益所驅(qū)使的個人，而在公共經(jīng)濟中卻是超凡至圣的國家，它是集體利益的反映，官吏們所追求的肯定是公共利益。公共選擇學派主張，必須從上述虛構(gòu)中擺脫出來。國家不是神的創(chuàng)造物，它并沒有無所不在和正確無誤的天賦。國家是一種人類組織，在這里做出決定的人和其他人沒有差別，既不更好，也不更壞。這些人一樣會犯錯誤。因此，必須運用經(jīng)濟學的方法解釋個人偏好與政府的公共選擇之間的關(guān)系，研究作為投票者

34、的個人，如何對公共產(chǎn)品的供給等公共決策表達意愿公共選擇理論的內(nèi)容以布坎南為代表的公共選擇學派主要有兩方面的研究成果：一是對投票制度的分析。二是對財政制度中官僚主義行為的分析。1、對投票制度的分析，主要包括了投票規(guī)則、阿羅不可能定理中的投票悖論、單峰偏好定理、打分投票制、投票交易、中間選民理論等。2、對財政制度中官僚主義行為的分析，即對政府結(jié)構(gòu)和政府官員行為的分析。西方經(jīng)濟學家用追求選票最大化來解釋政黨的行為，并認為，在多數(shù)規(guī)則下，哪個政黨在實現(xiàn)選票最大化方面獲得成功，哪個政黨就會贏得大選。因此，選票極大化是多黨制社會中成功地獲得政治權(quán)力的先決條件。 詹姆斯布坎南認為，由官僚機構(gòu)提供公共產(chǎn)品和由

35、私人企業(yè)提供商品和勞務(wù)之間，存在著以下三大差別： 第一，政府官僚機構(gòu)中，并不存在競爭。這種競爭當然是指提供同種公共產(chǎn)品的競爭。缺少競爭意味著缺少刺激，從而降低公共部門服務(wù)的效率。 第二，公共機構(gòu)的官僚們并不以追求利潤作為自己的目標。由于追求利潤必然要降低成本，公共機構(gòu)不以贏利為目標，就難以降低成本。當某個公共機構(gòu)壓縮了支出后，余留資金不是轉(zhuǎn)入下一年的基金，就是上繳國庫，這不利于官僚們節(jié)省開支。 第三，公共服務(wù)通常是不能以價格形式出售的，因此，社會成員對公共機構(gòu)的評價不能像市場價格那樣敏感。 官僚們不追求公共機構(gòu)的利潤，那么，他們追求什么呢？公共選擇學派認為，官僚們所追求的是高薪、特權(quán)、權(quán)力和恩

36、惠等，而這些都是與財政預(yù)算的規(guī)模正相關(guān)的。由于中間投票人的意愿在實際生活中是難以準確地顯示出來的，因此，官僚們總會不斷擴大預(yù)算規(guī)模，造成公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過剩，而公共產(chǎn)品過剩就是國家機構(gòu)太大的同義語。政府失靈 公共選擇學派通過經(jīng)濟分析得出了與一些主流經(jīng)濟學派完全不同的結(jié)論。與主流經(jīng)濟學市場失靈相對應(yīng)，公共選擇學派提出了“政府失靈”的概念。 政府失靈（Government failure)是指政府行為不能增進效率或把收入再分配給那些不應(yīng)當?shù)玫竭@種收入的人。 根據(jù)福利經(jīng)濟學的市場失靈分析，得出了在市場失靈的領(lǐng)域需要政府干預(yù)和介入。但公共選擇理論認為，政府干預(yù)的結(jié)果未必能矯正市場失靈，政府行為本身有時也

37、不靈，甚至有可能把事情弄的更糟。因為政府機構(gòu)的組成人員和其他社會機構(gòu)的人員一樣，都是由具有個人動機和個人利益的個人所組成的，這些人自然要把個人利益帶進政府和政府決策中。于是，政府失靈就是必然的了。公共選擇理論認為，政府失靈主要表現(xiàn)如下： （1）沒有代表性的政府。在現(xiàn)代社會，民主應(yīng)當是“一人一票”。但事實上是金錢贏得選舉。政治家需要金錢來資助選舉，因而能夠在政治上說話的是金錢而不是選民的偏好。因此，在西方民主制度下，通過政治程序做出的公共選擇，如立法、政策方案，往往體現(xiàn)的是財力雄厚的極少數(shù)人的利益和偏好，并不能代表廣大選民的利益和愿望。 （2）政府目光短淺和行為短期化。由于每隔二年、四年或六年就

38、要重新選舉，競選的壓力和政治競爭的間斷性必然導(dǎo)致政治決策上的短視或目光短淺，政治家往往更看重眼前的地位和未來的選票，很少看重國民的未來利益。 后果：目光短淺會導(dǎo)致政府采用那些在短期內(nèi)見效的政策方案，回避那些現(xiàn)在花錢卻在未來獲益的政策方案。也就是政治家不愿干“前人栽樹，后人乘涼”的事情。目光短淺還會導(dǎo)致政府施政方案中的超前消費傾向。那些促進現(xiàn)在消費而不是未來消費的方案將獲得擁護。而長期投資（如基礎(chǔ)研究、水土保護、環(huán)保等）在選舉臨近前將會歷盡磨難。因此，政府的政策方案往往只體現(xiàn)今日公民的要求，而無視未來公民的需要。 （3）政府活動無效率。政府介入經(jīng)濟活動的理由是市場失靈，但事實說明，政府干預(yù)往往并

39、不能矯正市場失靈。例如，失業(yè)、經(jīng)濟波動、通貨膨脹、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、收入和財富分配不公等，市場不能很好解決，政府也不能很好解決。有些事情雖然政府可以解決，但是要么成本很高，要么副作用很大。20世紀七八十年代西方經(jīng)濟中的滯脹即為一例。 政治家為了擴大其權(quán)力范圍和政府開支，往往有意夸大市場失靈，甚至創(chuàng)造市場不完全，這就使得“看不見的手”的作用和政府規(guī)模此消彼長，其結(jié)果是政府干預(yù)越多，市場效率損失越大。 結(jié)論：公共選擇理論對政府失靈的分析旨在說明，政治民主制度中的公共選擇總是短視的、受金錢支配和違反社會利益的。在這種民主制度下，政治競爭的結(jié)果有可能是無效率的，甚至是有害的。 正如西方主流經(jīng)濟學對市場失靈的分析旨在矯正市場機制的缺陷一樣，公共選擇理論對政府失靈的分析也驅(qū)使他們?nèi)ふ壹m正政府失靈的方法。公共選擇理論中的芝加哥學派把這些方法概括