1、淺析環境稅的立法策略和立法原則2011-12-19 9:19未知【大 中 小】【打印】【我要糾錯】摘要：環境稅的立法者必須面對來自技術層面、政治層面和社會層面等因素的制約：為了將環境稅的反對者轉變為環境稅的支持者，環境稅的立法者需要采取一定的立法策略并遵循一定的立法原則；為了獲得公眾的支持，應該考慮分配正義和產業競爭問題；為了讓環境稅的制定更加科學，應該遵循專款專用原則、補償原則、公眾參與原則和協調原則等。 關鍵詞：環境稅；立法策略；立法原則 伴隨著環境問題在全球的日趨凸現，以及席卷全球的財政改革潮流，環境稅制度在國際、區域、國家等多個層面受到越來越多的關注。環境稅制度之所以受到人們的青睞是因

2、為理論上它具有將社會成本內部化的功效，環境稅靜態上有助于激勵環境保護行為，動態上有助于激勵環境保護技術的研究開發。所以，環境稅制度相對于傳統的命令控制型環境規制措施而言，能夠以最低的社會成本實現環境保護的目的，從而被人們視為最有效率的環境規制方法。 但是，與環境稅制度理論上的高效率不同，環境稅制度的實踐卻不盡人意。首先，實踐中環境稅制度功能一定程度上偏離了環境稅理論，有些環境稅制度只有“環境稅”之名而無“環境稅”之實；其次，實踐中的環境稅制度結構均受到了某種程度的修正，即環境稅制度和傳統的命令控制型環境規制方法混合適用于環境規制之中；第三，實踐中的環境稅制度均在一定程度上背離了環境稅的理論類型

3、，即實踐中鮮有環境稅制度以庇古稅的形式出現。環境稅制度之所以出現理論和實踐的背離主要源于以下因素：首先，從技術角度來看，由于人們對于環境科學知識的掌握較為有限，加之現有的環境檢測技術所限，所以環境政策制定者無法制定出準確的環境稅稅率，這就導致環境稅制度遭到人們的質疑；其次，從政策角度來看，政府設立新的稅目通常都會遭遇阻力，這是因為任何稅收種類某種程度上看都是對私人財產的變相“剝奪”，環境稅制度也不能例外，所以環境稅提議由于政策因素而擱置的實例并不少見。 在各國制定環境稅的過程中，分配正義問題和產業競爭力問題通常對一國環境稅立法的影響最大。從分配正義角度來看，環境稅制度具有累退性特征，它通常會對

4、低收入群體和家庭帶來負面影響，這樣的結果無疑違背稅法的量能課稅原則，從而使得環境稅喪失合法性基礎。從產業競爭力的角度來看，征收新的環境稅會對依賴能源的工業部門施加沉重的負擔，從而導致這些工業部門在國際競爭中可能處于不利地位，這樣的結果因有違稅收中性原則之嫌而喪失合法性基礎。盡管按照雙重紅利理論，環境稅不僅能夠以最低的成本改善環境品質，而且可以通過重組經濟結構的方式改善社會福利，但是越來越多的學者對雙重紅利理論提出了質疑。從各國應對這些問題的立場來看，成功制定環境稅制度的國家都采取一定的措施來緩解分配正義問題和產業競爭力問題。針對環境稅導致的分配正義問題。有些國家采取財政轉移制度，有些國家采取環

5、境稅稅收免除制度，其中財政轉移制度的效果更佳。針對產業競爭力問題。幾乎所有實施環境稅制度的國家都針對環境稅的承擔主體實施一定的稅收免除制度。可見，環境稅的立法并非如理論預想中的那樣簡單，而是充滿了各種利益主體的博弈。為了有效平衡各種主體的利益，環境稅的立法應該遵循一定的策略和原則，比如通過公眾參與立法的方式將環境稅的反對者變成環境稅的支持者。 一、環境稅的立法策略任何重大的財政改革都會形成某種意義上的贏家和輸家，即便改革整體上改善了國民收入和經濟活力。輸家的極力抵制也會成為改革的障礙。環境稅改革中的潛在輸家主要是高度污染或資源密集型公司和企業，潛在的贏家主要是高科技、高增稅行業（比如金融、信息

6、和生物工程等行業）和環境與能源服務行業。但是，不僅輸者反對環境稅的制定，潛在的贏者也不會支持環境稅的制定。現有的環境稅研究更多地強調潛在的輸者，而潛在的贏者常常受到忽視。為了使得環境稅制度在政治上獲得公眾的支持，除非聽到潛在的贏者的支持聲音，否則短期內很難抵制潛在的輸者的反對。除了讓潛在的贏者成為環境稅的支持者之外，環境稅立法也應該爭取讓環境稅的反對者成為環境稅的支持者。 在環境稅制度的制定過程中，如果不考慮環境稅立法給潛在的輸者所帶來的轉型成本，那么這樣的立法便是一個重大的失誤。因為盡管環境稅和與之相伴的財政改革可以節省經濟轉型的宏觀成本，但是環境稅制度可能會使有些潛在的輸者從長遠來看可能一

7、直是輸者，比如能源密集型企業會因環境稅制度的引入承擔更多的財政負擔，那些認為轉型成本問題會隨著時間變化自動消失的想法難免過于簡單。因此，給那些潛在的輸者必要的補償措施顯然是非常重要的，否則環境稅制度會受到這些主體的堅決抵制。 稅收的累退性或不公平性往往成為人們反對財政改革的主要理由。雖然每種稅收類型都具有一定的累退性和不公平性，但是環境稅的累退性和不公平性更加明顯，比如能源稅的課征直接影響低收入群體和低收入家庭對能源這一生活必需品的消費。正是由于環境稅所具有的累退性和不公平性，環境稅立法常常存在政策上的分歧。所以除非在環境稅立法時考慮這些社會因素，否則環境稅難以得到公眾的支持。解決環境稅的累退

8、性和不公平性，一是采取財政收入轉移，二是改革整個稅制。從稅收管理便利角度來看，對低收入群體實施分配收入的財政轉移制度并不是最有效的手段。相對于解決環境稅累退性問題的財政收入轉移制度，財政改革是解決環境稅累退性的更有效方式。因為，財政改革不僅能夠幫助低收入群體，而且可以推動國民經濟的發展和勞動力需求的增加。 雖然說環境稅具有前述的累退性和不公平性，但是環境稅制度對低收入群體的影響并非只有負面效應，環境稅制度的采用通常會給低收入群體帶來更多的環境收益。從環境污染負面影響的社會布局來看，低收入群體因環境污染問題承擔了更多的健康和經濟損害。所以為了使得環境稅能夠獲得低收入群體的支持，政府制定環境稅時應

9、該向低收入群體傳遞該制度會給低收入群體帶來環境收益的信息。不僅低收入群體反對環境稅的制定，高收入群體對環境稅也并非持歡迎態度。比如在美國，雖然稅法出現了環境保護的傾向，有學者甚至認為環境稅不僅可以極大地提高環境保護水平，而且可以推動經濟的快速發展，但是美國國會一直反對針對能源征收較高的環境稅。由于美國人已習慣于他們有權獲得便宜的石油和成本較低的能源這種觀念，所以任何打算限制這一權利的努力都會受到堅決的抵制，能源生產和消費產業通過熟練地使用各種政治手法發泄公眾抵制環境稅的熱情。所以，從獲得公眾支持環境稅立法的角度來看，政府不僅需要向公眾證明環境稅能夠為環境保護帶來好處，而且需要證明除此之外的方法

10、成本更大，只有環境稅是解決環境問題的最有效方法。 政府制定環境稅制度時除了需要運用前述策略以應對環境稅的分配爭議和產業國際競爭力等問題之外，還需要保障環境稅的收入流向符合社會現實。正如有學者所認為的那樣，“環境稅有兩個設計要點，即稅收征收方式的制度以及稅收收入使用的制度設計。”根據調查問卷顯示，“多數人希望環境稅的稅 收收入能夠用于環境保護。所以為了獲得公眾對環境稅立法的大力支持，一國的稅收法律法規體系應該確保將環境稅收人分配給那些制定環境政策的機構。”因為在普通人看來，“良好的生態環境可以視為是一種公共產品，控制污染和保護環境的受益者是普遍的，因此就可以根據受益者付費原則對所有從環境保護中受

11、益的主體進行征稅。征收的收入由政府用于改善環境質量所需的基礎設施和環境管理。”雖然有學者將環境稅的專款專用制度視為是一種恐怖的表現，但是，“環境稅專款專用可以被政府用來向相關的產業界和每一納稅人展示政府意欲改善環境而不是僅僅增加國家金庫。” 總之，要想使得環境稅具有合法性基礎并取得成功，環境稅的制定者應該采取上述立法策略以抵消來自各種利益主體對環境稅立法的反對；也許通過這樣的立法策略，環境稅的制定者可以將環境稅的反對者變成環境稅的支持者。 二、環境稅的立法原則（一）關聯原則從環境稅實現保護環境目的的角度來看，環境稅的立法必須符合關聯原則，即環境稅必須與作為征稅對象的污染源之間存在密切的關系。根

12、據關聯原則，環境稅稅基的選擇便非常重要，當環境稅的稅基與環境污染的關聯關系不夠緊密時，那么環境稅制度可能無法有效地控制環境污染，反而可能會對生產決策和消費決策產生不必要且成本高昂的扭曲。比如從污染有效控制的角度來看，污染稅應該直接針對污染物的排放征收，而不應該針對產品的原材料征收。按照國際通行做法，環境稅的課征對象應該是直接污染環境的行為和在消費過程中會造成環境污染的產品。但是，鑒于環境問題的復雜性，要想準確確定環境稅和環境污染之間的關聯關系并非易事，因為當前技術的發展尚未達到能夠完全確定環境損害具體數額的程度。當環境污染和環境稅之間的關聯度不夠高時，應該綜合使用命令控制型規制措施和環境稅制度

13、，只有這種綜合性政策設計才能有效地實現環境保護的目的。 從關聯原則來看，環境稅的稅基選擇以直接針對污染物的排放征收環境稅為最佳選擇，但是由于環境檢測技術的現實制約，環境稅的稅基有時可以針對產品生產原料征收環境稅來替代。 （二）緩解原則為了防止環境稅制度對一國產業的國際競爭力造成負面影響，環境稅政策制定者應該采取一定的措施予以緩解。為了緩解環境稅的負面影響，政策制定者可采取以下措施：一是制定實施環境稅的時間表，這等于政策制定者提前告知企業政府將要實施環境稅制度，企業為了保持其產品的競爭力必然會采取一定的應對措施，比如企業可能會采用新的污染排放控制技術、改變原有的生產原料或生產方法，這樣的措施能夠

14、在不損害產業競爭力的情況下保證環境稅的有效性。二是環境稅的政策制定者可以采取逐步實施的方法，以避免產業主體面對忽然出臺的環境稅制度，這樣可以保證產業部門有機會制定符合自己生產條件的投資策略。三是環境稅政策的制定者可以針對產業主體實施具體的緩解措施，比如政府可以對能源依賴性較強的企業實施稅收減免制度。或者對所有企業實施出口退還環境稅的制度。四是實施邊境稅調整制度，這樣可以使本國產品和進口產品處于同等的競技平臺。五是針對不同的產業實施不同的環境稅稅率，對那些面臨國際競爭挑戰更多的產業實施較低的環境稅稅率。六是實施統一的環境稅稅率，但是對受環境稅影響較大的產業部門實施環境稅返還制度。 （三）補償原則

15、由于環境稅制度對低收入群體和低收入家庭具有明顯的累退性特征，所以環境稅政策的制定者應該考慮如何削減環境稅制度對這一群體和家庭所帶來的分配不公。為了糾正環境稅導致的分配不公，環境稅的政策制定者應該對低收入群體和家庭實施財政補償措施。政府對此可實施以下補償措施：一是針對低收入群體和家庭規定較低的環境稅稅率，或者針對低收入群體和家庭實施環境稅免除制度；二是針對低收入群體和家庭可以實施一般性的財政補貼，比如政府可以根據低收入群體和家庭的平均稅負予以一定額度的財政補貼制度，從而保證低收入群體和家庭對生活必須品的需要；三是政府進行綜合性的稅制改革，通過削減扭曲性稅種來保證低收入群體和家庭的社會福利不會降低

16、。雖然這些補償制度不僅從行政管理角度來看較為復雜，而且由于減少了激勵因素從而違背了環境稅制度引入的初衷，但是從政治角度來看，也許政府制定環境稅制度之時只有采取這些補償制度，環境稅制度才有可能被公眾所接受。 （四）專款專用原則雖然說將環境稅專款專用存在一定的缺陷，因為當環境稅收入僅僅用來改善環境時其收入的使用處于低效狀態。因為，當環境稅制度實施專款專用制度時，環境稅的稅率是基于環境保護開支的需要而不是基于實際的和預期的環境損害來設定，這不僅會導致財政收入的分配無效，而且會導致政府的財政開支低于最優狀態。同時，一旦政府管理人員和公眾習慣于環境稅的專款專用制度，那么政府要想取消專款專用制度便存在諸多

17、障礙。因此，環境稅收人最好不要采用專款專用的方式，政府完全可以按照自己的綜合決策需要將環境稅收入用于環境保護事業之外的各種公共財政開支。一些沒有環境稅的專款專用制度，立法者在決定如何使用環境稅收人時會更加靈活。但是，從政治視角來看，只有對環境稅制度實施專款專用制度，環境稅制度或許才更具有可行性。 OECD根據其從事的一項跨國研究發現環境稅制度帶來的財政收入可以由政府進行以下方面的財政開支：一是政府可以將環境稅收入用于彌補公共部門的虧損，從而減少財政赤字給下一代人帶來的稅收負擔；二是政府可以將環境稅收入用于增加公共部門的財政開支預算，增加公共部門的財政預算可以通過激勵有助于環境保護的投資從而間接

18、地保護環境；三是政府可以將環境稅收入用來削減其他扭曲性稅收種類，比如政府可以將環境稅帶來的財政收入用來消減資本稅、勞動力稅和儲蓄稅等扭曲性稅種；四是政府可以將環境稅收入進行專款專用，即政府將環境稅收入用于環境保護的部門或者投資與環境保護直接相關的項目，比如將環境稅收入用于專門的環保基金。環境稅前三種方式顯然會遭遇政治上的困難，因為當環境稅用于環境保護之外的部門和項目時，承擔環境稅的公眾一般會認為環境稅是政治家基于政治需要而非環境保護需要向公眾獲取資金的一種隱蔽方式，這會招致公眾對于環境稅制度的極力反對。 （五）公眾參與原則由于產業主體和社會主體基于環境稅對于產業競爭力和個人社會福利構成負面影響的擔憂，通常會反對政府實施環境稅制度。為了緩解來自這些社會主體對環境稅制度的敵意，政府在實施環境稅制度時應該強調公眾參與原則。比如很多國外政府為了將環境稅的反對者變成環境稅的支持者，設立了諸如“綠色稅收改革委員會”之類的機構，借此政府公共機構和私人主體之間可以進行經常性的對話和磋商，政府環境部門、稅務部門、各種產業主體的利益代表、環境NGOs和技術專家可以通過對話的方式增加互信。當環境稅