1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持論財政支出法定原則四四、財政支出法定原則的貫徹建立憲政國家，化解財政風險、避免財政危機，維護宏觀經濟的穩定，都有賴于財政支出法定原則在我國的貫徹落實。要使“財政支出法定原則”要和“罪刑法定原則”、“稅收法定原則”一樣深入人心，就必須轉變財政理念、改革配套制度、完善相關法律。(一) “納稅人”理念的確立馬克思說：“稅收是喂養政府的奶娘”，換言之，是納稅人養活了政府，而不是政府養活了納稅人，納稅人是政府的衣食父母，沒有納稅人，既沒有政府賴以生存的經濟基礎，更沒有政府存在的理由和價值。政府是公民出錢購買公共服務的供方，為廣大納稅人提供優質服務是政府最基本的義務，也

2、是納稅人的基本權利和要求。納稅人繳納稅款后，自然有權利監督政府，了解稅收、財政真實狀況和收支情況，了解政府為社會發展所做的籌劃和工作。政府與納稅人之間的關系也就隨之越來越清晰地被界定。我國處于高度專制下幾千年，蕓蕓眾生早已被馴服成為俯首貼耳的“臣民”，獨立的私人政治地位和經濟地位意識一直沒有形成。目前，我國數以萬億計的稅款是由無數的企業和私人交納的，他們還不能被稱為真正的“納稅人”，他們只能被稱為“稅款繳納者”， 因為公共財政制度下的“納稅人”是一個義務與權利相一致的概念。在公共財政制度下“納稅人”應當享有的權利主要有：(1)“贊成納稅權”，稅收和收費從根本上看應由納稅人批準;(2)“代表選舉

3、權”，議會必須由納稅人選舉的代表組成;(3)“政府服務權”，政府必須為納稅人服務;(4)“稅款節儉權”，政府不準浪費揮霍納稅人的錢。公眾繳納了稅款之后必須擁有這些廣泛權利，但這一點至今尚未在我國得到廣泛的認同和尊重。公共財政是社會公眾的財政，“納稅人”是公共財政的基礎。沒有納稅人理念的形成，也就沒有真正的公共財政制度的形成。因為如果社會公眾在納稅后不曉得自己作為納稅人應享受相應的權利，不明白正是自己的納稅支撐了政府的運作;如果政府官員的觀念仍停留在傳統體制下，認為錢進了國庫就是“國家的錢”，納稅人就管不著了， 可以隨意亂花。那么從支出預算的確立到撥款的使用，整個過程都將處于“黑箱”狀態。社會公

4、眾不是真正的“納稅人”，也就很難成為真正的“主人”，政府作為“管家”可以隨心所欲的征集、支配和使用“主人”的財產，這樣的財政從根本上看還不是公共財政。整個社會尤其是政府官員納稅人理念的形成，是公共財政制度真正建立的基礎，也是財政支出法定原則得以貫徹落實的基礎。(二)現行相關制度的改革1、政府預算制度的改革應當說，近年來政府預算制度的各項改革，在基本方向和總體制度框架的設計上，都是符合公共財政基本要求的，但也存在種種問題，針對這些問題，目前應從幾個方面著手，繼續推進目前正在進行的各項改革。首先，人大和政府本身的改革。公眾通過人大來行使對政府收支的決定權和監督權，是整個財政制度公共化的核心，所以要

5、真正落實憲法賦予的各級人大權力機構的地位。同時，政府機構也應當順應預算制度的要求進行改革。財政部門作為具體執行政府收支活動的職能部門，應當在改革中逐步形成提前編制政府預算的能力，全面提高科學詳細編制預算的技術能力，改善自己執行政府預算的能力，同時配合好審計部門的審核監督，提高自己編制政府決算的能力和水準。其他政府機構也應當注意形成與政府預算的編制和執行等相配合的能力，預算的編制需要計劃和統計等部門的配合，預算的執行需要審計等部門的配合。這些機構應進行機構組織與工作方式的改革，提高工作能力，為政府預算草案的提起、編制、執行和監督等提供基礎性的條件。其次，進一步落實部門預算改革。盡早將所有的政府財

6、力都納入到部門預算中，改變目前大量政府財力游離于部門預算之外的狀況。經過二十余年的改革，各級人大逐步加強了對預算的法律控制和監督，但另一方面，地方、部門、機構和單位濫用新獲得的財權財力，導致預算外資金大規模膨脹，還創造性的出現了制度外資金，形成了預算內、預算外和制度外大致三分天下的財政格局。要消除預算外和制度外范疇，關鍵要切實落實“收支兩條線”改革，切斷部門、單位和官員個人與預算外和制度外的經濟利益紐帶，再配合統一計劃的編制，從經濟利益上促使這些不正常現象的消亡。再次，進行預算編制技術層面的改革。正常的政府預算完成的時間，必須是在本預算年度開始之前。“為了能按時通過預算，準備和通過預算的程序必

7、須很早就開始，有時編制預算要在財政年度前整整一年或更早便開始。” 41必須給人大代表充足的審批時間，要真正有效地審議、修改和負責任地批準政府預算，至少需要半年以上時間;還應當通過改革，建立起在財政年度開始之前，即每年1月1日之前完成政府預算的審批程序的正式制度，克服目前財政活動存在的數月沒有法定預算時段的狀態;要編制“零基預算”，不以基數作為分配依據，主要根據各部門履行的職責、發展目標和人員分配等客觀因素來確定資金使用額度，體現預算分配的公正、公平和合理;要編制財政風險預算，使之成為政府主動地、有計劃地防范風險、確保財政安全的一項基礎性工作。2、財政體制的進一步改革財政支出是龐大復雜的財政系統

8、工程下的一個子系統，只有從宏觀財政體制上進行改革，才能真正對財政支出這個子系統進行規范。1994年的分稅制改革取得了很大的成功，但離規范化的公共財政體制仍有很大的差距，關鍵是地方各級財政尚未成為真正的一級財政，各級政府所承擔的職責尚不明晰，還不能在法律的約束下自主確定自己的稅種和收入，也沒有形成規范化的轉移支付制度，上級政府對于下級政府的赤字還必須彌補，難以真正撒手不管。因此，當前應采取以下措施，進一步深化和完善以分稅制為核心的財政體制改革：其一，按照社會主義市場經濟體制的客觀要求和公共財政原理，明確界定政府的事權范圍，為建立規范、穩定的分稅制財政體制提供基礎性條件。要真正確立地方一級財政的地

9、位;建立各級政府相對獨立的稅收來源;由市場確立各級政府職能和支出內容。其二，要建立規范化的轉移支付制度。 42我國目前的轉移支付制度是在1994年分稅制改革時建立并在近幾年逐步得到完善的，隨著經濟的發展和各項改革的推進，中央對地方轉移支付的財政投入逐步加大：2000年投入800億，2001年投入1000億以上，2002年投入4000億以上，約占當年國民收入的33%。完善轉移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內容。要進一步明確轉移支付的目標模式，通過增量與存量同時并舉的微調向目標模式逼近，并適時推進省以下財政轉移支付制度建設。同時要形成包括農業財政轉移支付制度、義務教育財政轉移支付制度、環境保護

10、財政轉移支付制度和社會保障財政轉移支付制度等在內的專項轉移支付制度。其三，改革相關支出管理制度。將國庫集中收付的內容，從國庫統一支付工資、政府采購資金和重點建設資金財政直接撥付等，推廣到所有能夠由國庫直接支付錢款的項目上去;完善政府采購制度，政府各部門的各種直接支出，在條件允許的情況下，都要按法律規定的方式向社會公開競價購買，提高政府支出效率;建立相應的陳述和審計制度，確保人大對每項財政支出的真正控制。3、一些地方的改革走在全國前列我國許多改革都是先由地方試點，然后才在全國推廣，星星之火終成燎原之勢。這樣做的好處是既保證了改革的推進，又避免了大范圍內社會動蕩。對財政支出領域進行改革，廣東省走在

11、了全國的前列。 43其所代表的方向，為整個國家在該領域的改革提供了良好的范例。2001年，廣東省九屆人大四次會議通過了廣東省預算審批監督條例，以法律的形式來保證人大的預算監督。 44該條例對政府預算報告所列的“預算科目”，從原來僅列的“類級收支數目”擴延到具體運用的三百多個款級、五百多個項級財政資金。2002年1月底至2月初，廣東省政府向人大代表提供了一份長達144頁的省級部門預算試點單位預算表，細到政府部門購買一臺電腦的型號、價格，提交的預算報告也擴展到27個部門。一年后，省政府向人大代表提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605頁的省級部門預算單位預算表，從省委辦公廳到省紅十字會，再到一些省

12、直中專學校，所有報告都詳細到每一個具體項目。在“廣東現象”中最為突出的是深圳市人大的預算監督。1995年，深圳市人大常委會就建立了計劃和預算監督委員會，負責審查和監督政府預算。市人大設有預算委員會，由14位市人大代表組成，他們分別來自法律界、會計界、金融界、工程界和研究機構，有4名經濟學碩士，1名法律碩士，這樣的高學歷強力配備，使監督具有專業保障。每年深圳市召開人代會時，14名委員先通過投票挑選2到4個政府部門，再邀請40名左右的代表和預算委員會委員，用一天時間對所選出的政府部門的預算進行專門審議。對需要改進和調整的地方，提出初步審查意見，該意見具有法律性質。作為預算審查監督的自然延伸，200

13、2年深圳市人大還推出“績效審計”，增加了對專項資金的審計。人大不僅要管政府怎么分切財政蛋糕，還得管政府花錢效益。深圳市人大和審計部門密切合作，每年都要對國土資金的收支和使用情況進行審計，并且把審計結果向人大常委會報告。人大專業性的監督加上強大的審計力量，使得在“陽光預算”下腐敗成本極高。從人大代表在預算監督中“點頭”、“舉手”到“知道開口向省里要錢”再到“質疑某筆資金的安排”;從“看不懂預算表、聽不懂專業術語”到“學會看懂預算”再到“對預算編制方法提出建議”等，這些變化折射出廣東政治文明建設的進步。當前廣東各級人大預算監督改革已駛入“深水區”，率先實現人大與財政廳實時聯網，人大代表能及時掌握預

14、算執行情況。從整個國家而言，“預算門”已經推開了一個小縫，門那邊景色迷人，風光無限，這扇門再也不會關上了。 45(三) 相關法律的完善我國財政支出領域的相關立法嚴重不足，使財政支出管理混亂無序、問題頻生，阻礙了財政支出法定原則的實現。沒有具體法律制度的支撐和保障，財政支出法定原則只能停留在一個口號上，因此要從如下幾個方面完善相關法律。1、修改憲法以引導支出目的和范圍西方國家的憲法對財政支出的規定較為全面和詳細。英國的憲法性文件權利情愿書(Petition of Right)和權利法案(Bill of Rights)宣稱：“沒有議會的同意，按王室的特權來征稅和由王室支配稅收收入，或者較長時間不按

15、議會規定的程序征稅，這都是非法的。” 46法國人權宣言第20條規定：“除公共用途外，不得創設任何賦稅。一切公民均有權監督稅收的用途和了解其使用狀況。”美國憲法第1條第9款第7項規定：“除法律規定的撥款以外，不得從國庫支撥款項。一切公款收支的定期報告及賬目，應及時公布。” 47國會由此專門成立了撥款委員會和預算委員會，控制著聯邦政府預算管理權和監督權。這些國家的憲法不僅規定了“稅收法定”，還規定了“財政支出法定”，嚴格限制財政支出的用途。隨著社會發展和學界研究的深入，我國許多學者也紛紛提出“財政立憲”的概念，建議規范財政支出行為，以立憲的形式對政府的財政支出做出明確規定，明確政府支出集中于公共物

16、品的提供，而不是過多進入市場能夠有效運作的領域，這樣政府才會節約并規范支出。有學者認為有必要修改現行憲法，集中將涉及國家和社會、中央和地方分配關系等財政法內容在憲法中做出規定，以推進依法治國、依法理財。 48筆者認為，在我國憲法中應該明確規定，公民有權監督國家財政支出并了解其使用狀況;在憲法中明確府與市場之間及政府之間的權責關系，為完善分稅制奠定可靠的法律基礎。2、修訂預算法以適應變化了的形勢在形式上，預算是政府收支對比的計劃表;在實質上，預算首先是納稅人及其代議機構控制政府財政活動的機制，是公共權力對不同主體進行資源分配，是一個制衡結構，是一個民主政治程序。具有獨立財產權利的納稅人擔負著國家

17、的財政供應，就必然要求控制國家的財政，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，同時用法律保障個人的財產權利不受政府權力擴張的侵犯。其次，預算是現代經濟中政府配置資源的機制，是經濟體制的一部分。通過政治程序確定的預算，先決定在公共部門和民間部門之間配置資源的比例，然后決定配置在公共部門的資源規模的內部結構，因而決定財政配置資源的規模和方向。再次，預算是公共利益的實現機制，是平衡社會利益的中樞，因而是公共管理體制的一部分。預算編制、審議、通過是公共利益的發現、尋找和確定的過程，預算執行是實現公共利益的過程，而決算審查則是對滿足公共需要狀況的監督與檢查。預算狀況的優劣決定著公共需要的滿足程度，也決定

18、著財政活動范圍的界定與選擇。總之，預算作為公共權力配置資源的規則，是公共財政運作的控制和組織系統，是代議制政治的基礎，其價值核心是民主財政。由于立法時預見性不夠，預算法對很多重要的問題只做了原則性規定，有的規定已不適應現實，需要進行相應的修改：預算須盡可能全面。如果預算中不包括重大支出，就無法確保資源分配給優先項目，也無法保證法律控制和公共責任制得到實施;未列入預算的支出額通常具有不確定性和模糊性，增大了出現腐敗和浪費的風險。 49應當詳細規定預算草案編制的基本規則。細化支出項目，增加透明度，實行“陽光預算”和績效預算; 50政府應當盡可能披露更為詳細的信息，使每一筆支出項目都成為明白賬;改變

19、“基數加增長”的方法，采用“零基預算法”。 51取消預算支出內容中的“經濟建設支出”一項，對確屬于市場本身不能解決又符合公共利益的經濟建設支出，可以包括在“其他支出”里面。因為隨著我國市場經濟的發展，經濟建設事項應更多的交給市場，政府和財政盡量不要插手。強化預算法律效力，嚴格控制預算調整。由于預算法對于政府部門調整預算缺乏嚴格的限制，使得政府部門頻繁調整預算，尤其是肆意增加支出，影響預算的嚴肅性。增加責任條款，明確各種違法行為的責任主體和責任形式。沒有責任就無法規范義務的履行，預算法中每一項約束性條款應當有對應的責任條款，明確每一個行為主體在違法時應當具體承擔的責任。3、制定財政支出法和財政監

20、督法當前我國財政支出領域立法散亂無序、層次低、效力差，違背了“財政支出法定原則”，客觀上要求加以統一協調。不少單行法仍處于行政法規或更低的層次，法律效力不高，存在許多重疊、交叉的地方，缺乏銜接。因此有必要制定一部財政支出法，對財政支出的原則性問題、重大問題和綜合性問題做出規定，以統率、指導和協調各單行財政支出法律法規。這樣不僅可以彌補憲法對財政支出重大問題規定的欠缺，而且可以將憲法與各單行法有效連接起來，將憲法確定的基本原則和精神具體化，使之更具有適用性和操作性。制定財政支付法，可以將支出原則、支出目的、支出決定權歸屬與運行、支出范圍、支出監督和法律責任等原則性問題加以規定，這樣即使某些領域沒有立法，也可以直接適用財政支出法，從而可以在一定程度上緩解財政支出立法的空白狀況。財政支出過程中有太多的隨意性，需要加強監督。我國應制定財政監督法，以健全財政監督體系，明確財政監督主體的設置、職責