1、無 精心構筑七大體系精心構筑七大體系 合合力抓好防汛減災力抓好防汛減災 -贛州市防汛減災對策探討 市政府 劉建平 （2008 年 7 月） 受自然地理條件和氣候因素影響， 贛州市歷年來是洪澇多發、 地質災害嚴重的地區。如何探索建立、完善適應贛南山區特色的防汛減災體系，是防汛減災的重要課題。 一、基本情況一、基本情況 贛州地處北緯 24o29-27o09， 東經 113o54-116o38。 境內河谷發育，河川眾多，河流密度 0.42 公里/平方公里。有各類水庫 980 多座，山塘 8 萬多座。全市多年平均降雨量為 1601 毫米。地形以丘陵為主，丘陵面積占總面積的 61.1%。土壤的成土母質為

2、花崗巖、紫色頁巖、沖積土、紅砂巖及第四紀紅色粘土，土壤保水能力差。復雜的地理條件，使我市成為典型的暴雨型山洪災害易發、多發且危害嚴重的地區。據調查統計，山洪地質災害易發區歷年受災情況占總面積的 80%以上。 縱觀多年來山洪地質災害發生狀況，主要有以下特點： 一是山洪陡漲陡落，一是山洪陡漲陡落，突發性強，破壞性大突發性強，破壞性大。贛南山洪災害大多發生在邊緣山區，點多面廣，強降雨過后，洪水來得快，走得快，突發性強，沖擊力強。山體滑坡、泥石流、山溪洪水等發生突然，具有很強的破壞性，極易造成山區人員傷亡、房屋倒塌、耕地埋沒、橋梁毀無 壞、道路中斷等災害。2005 年發生在信豐縣新田鎮的 6.8洪水，

3、3小時降雨量 180 毫米，從暴雨到洪水只有 3 個小時。 二是地質災害點多面廣，呈二是地質災害點多面廣，呈普遍性、分散性普遍性、分散性。贛州土壤保水能力差，農村建房多是切坡建房，一旦遇暴雨山洪，極易發生地質災害。根據礦管等部門的實地調查，全市共發現地質災害隱患點 7183 處，點多面廣，大多分布在邊緣山區，分布在群眾居住分散，交通、通信條件差的地區。 三是臺風帶來降雨強度大，致災重。三是臺風帶來降雨強度大，致災重。通常情況下，7-9 月受福建、廣東沿海登陸的臺風影響，直接給我市帶來降雨。特別是近幾年強臺風影響多，容易帶來突發性洪災。如在 2006 年受格美臺風影響而發生的7.26洪災，上猶縣

4、五指峰鄉黃沙坑村過程降雨量達 386.6毫米（其中 3 小時降雨量 179.3 毫米，6 小時降雨量 224.8 毫米） ，從暴雨出現到洪峰發生，其間隔時間僅約 1 個小時。山洪來勢洶猛，造成了極大損失。 四是山洪發生四是山洪發生季節性強季節性強、時段較分明。、時段較分明。山洪災害主要發生在汛期，特別是在 4-6 月主汛期，降雨量占全年的 50%，期間發生的山洪災害占全年的 80%以上。7-9 月降雨量占全年不足 20%。 二、山洪二、山洪地質地質災害的成因分析災害的成因分析 山洪地質災害的發生與自然地理條件及人的社會活動密切相關， 綜合分析我市山洪災害頻發的原因主要有以下幾點： 1 1、 江

5、河坡降較陡、 江河坡降較陡。 全市集水面積在 10 平方公里以上的河流有 1028無 條，集水面積在 100 平方公里以上的河流有 128 條,集水面積在 1000平方公里以上的主要河流有 10 條（章江、桃江、上猶江、平江、綿江、梅江、湘江、濂江、尋烏水、九曲河） 。河流坡降較陡，主要江河的縱坡大部分大于 4。徑流匯流時間短暫，在邊緣山區縣，從暴雨到形成洪水，一般只需 45 小時。洪水陡漲陡落，洪水持續時間為 35 天。 2 2、水庫眾多，、水庫眾多，存有隱患存有隱患。全市共有各類水庫 988 座，其中大型水庫 5 座，中型水庫 39 座，小（一）型水庫 185 座，小（二）型水庫 759座

6、；山塘 8.26 萬座。這些水庫山塘為調洪蓄洪、抗旱保水發揮了重要作用。但大部分水庫山塘都興建于上世紀五、六十年代，受當時條件的限制及年久失修等原因，不少水庫帶病運行。據調查，目前全市仍有 384 座病險水庫尚未實施除險加固，對防汛安全存在較大的隱患。 3 3、雨量充沛但不均勻、雨量充沛但不均勻。全市多年平均降水量為 1601 毫米，年最大降雨量達 2237 毫米，最小只有 1049 毫米。受暖濕氣流影響，降雨在時空分布上極不均衡，以 4-6 月為降雨集中期（占全年的 50%） 。空間分布以邊緣山區為主。710 月降雨量只占全年約 20%，且多年平均蒸發量大于多年平均降雨量。降雨量的年際及年內

7、變化不均勻，致使河流洪枯流量相差懸殊，各江河的水位、水量變化幅度顯著。 4 4、地形、地形復雜，復雜，地質條件較差。地質條件較差。山體滑坡、泥石流多發生在丘陵和中低山區的花崗巖、變質巖風化層及其上覆殘坡積層。贛南屬山地丘陵區，以丘陵地形為主，丘陵面積占全市國土總面積的 61.1%，山地面積占全市國土總面積的 21.9%， 山地主要分布在邊遠縣及各縣的邊緣地無 帶。贛南地層發育較完整，巖石有巖漿巖、沉積巖、變質巖，其中巖漿巖分布面積占全市面積的 40%，主要分布尋烏、安遠、會昌、石城、寧都等地。地質構造主要有東西構造帶、北東構造帶、南北構造帶和旋扭構造等。復雜的地質構造是引發山洪災害發生的重要因

8、素。此外，與人的社會活動也有很大的關系，如依山切坡建房、礦山開發、公路建設、陡坡開荒、亂砍濫伐、侵占河道行洪斷面、河道淤積等等。 三、三、存在的存在的主要主要問題問題 目前我市防汛減災主要存在以下突出問題： 一是一是防洪基礎設施薄弱。我市各主要江河缺少控制性防洪工程，無法有效抗御洪水侵襲。再加上現有大部分水庫山塘修建于上世紀五六十年代，工程標準參差不齊，基礎防滲處理不嚴，壩身強度不足，隱患較多。相當部分工程經過多年運行，工程老化失修嚴重，不但不能有效發揮效益，有的反而成為防洪的隱患。城鎮防洪也存在較大隱患，除縣城以上城市逐步修建了防洪工程外，大部分圩鎮都是沿江而建，由于地處低洼，易受洪澇侵襲。

9、 二是二是水利工程管理機制落后。過去的水利建設片面追求數量，重建輕管的指導思想形成的后遺癥嚴重。80 年代以前，一般在興建防洪工程時，都沒有很好考慮工程建成運用后的運行維護，管理設施簡陋，管理人員定編不足，養護經費無保障，形成工程建設越多背的包袱越重的惡性運行機制。近幾年，省、市、縣財政安排了專項資金，聘請了小型水庫安全管理員，負責小型水庫的日常巡查及報汛工作，但工無 作有待于進一步完善。而眾多的山塘基本是由群眾投資投勞興建，無專職管理人員，存有防汛隱患。 三是三是防汛減災協調機制有待完善。部門間信息共享和協調聯動機制、民間組織等社會力量參與減災的機制還不夠健全。基層災害應急預案體系尚需進一步

10、完善，抗災救災物資儲備體系不夠，應急通信、指揮和交通裝備水平落后。 四四是是災害監測體系還不夠健全。預警信息覆蓋面和時效性尚待提高，災害監測預警、防范處置關鍵技術和裝備的研發應用尚待加強，災情監測、采集和評估體系建設滯后。 五五是是相關配套法規政策不夠完善，依法防災減災措施力度不夠，探討、推行、落實災害保險、災害救助、恢復重建等方面的政策制度建設滯后。 四四、防汛減災工作的對策防汛減災工作的對策 探索積極有效的防汛減災工作，不是僅僅針對過去山洪地質災害中暴露出的問題，而要長遠解決未來山洪地質災害發生的問題，從而構筑長效的防汛減災體系。根據我市自然地理條件、氣候特征，全市防汛減災工作的總體思路應

11、以三個代表重要思想為指導，認真貫徹落實科學發展觀，以保護人民群眾生命安全為根本出發點，以促進我市國民經濟和社會發展為宗旨，依據可持續發展理論，在充分尊重自然規律和經濟規律的前提下，堅持以人為本，實行政府統一指揮為組織主體，社會各界廣泛參與為行動主體，以防為主，防、抗、救、無 治相結合，深入扎實開展防汛減災工程措施和非工程措施建設，著力構建適合贛南山區特色的防汛減災體系。具體要突出抓好七大體系的建設和完善。 （一）防汛責任體系（一）防汛責任體系 根據防洪法規定，落實好以行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，對有防洪任務的所有水庫、山塘、電站及堤防、排澇站、攔河壩、橋梁、地下場所和鄉鎮村組等逐一落

12、實防汛責任，形成橫向到邊，縱向到底的責任體系。一是一是進一步完善好行政領導責任制。以地方政府、部門單位、工程管理單位主要負責人作為第一防汛責任人，完善和落實責任機制。每年汛前通過媒體向社會逐級公布一個地方及轄區內江河、水庫、城市等行政首長防汛責任人名單，接受社會和群眾監督。二是二是進一步落實防汛責任人、技術責任人和崗位責任人。對全市小（二）型以上水庫及重點山塘全面落實好防汛責任人、技術責任人和崗位責任人。進一步明確具體責任，增強責任意識，堅持汛期巡查、排查和汛情報告制度，及時處理險情隱患，及時解決防汛抗災中遇到的問題。三是三是抓好山洪災害聯戶防范責任制的完善和落實。加強對修建在陡坡下、溪河邊等

13、山洪災害易發區建筑物的全面調查、排查，完善調查情況登記造冊制。落實縣級領導包鄉鎮，鄉鎮領導包村組，村組干部包農戶，把責任層層分解，使居住在山洪災害易發區的每一戶家庭都落實有一名鄉、村干部為聯戶防范行政責任人。建設地質災害觀測點工作，完善相關責任制度。一旦有預警信息，相關責任無 人及時通知到戶，及時采取措施避災，必要時實行強制轉移。 （二）防御預案體系（二）防御預案體系 針對山洪地質災害防御以及水庫、山塘、電站安全度汛的防汛減災工作重點和難點，根據國務院發布的國家突發公共安全事件總體應急預案 ，每年在主汛期前，嚴格按規定修訂、審批好水庫、山塘、地質災害突發事件應急預案（包括組織體系、運行機制、應

14、急保障和監督管理等內容） ，并逐項將工作落到實處。 山洪地質災害防御是我市防汛工作重中之重。圍繞災害發生的重點區域，即：各礦區、廢石區；河道兩岸、公路旁；河道旁的圩鎮、村莊；建在山谷中的圩鎮、村莊，切坡建房等區域，有針對性地做好防御預案，完善應急管理工作。一是一是科學制定預案。根據各江河及各重點防范地段的自然地理條件，抓好洪水風險區劃分析和劃分流域洪水風險區域。通過洪水風險分析，確定不同區域的洪水風險程度，制定相應的管理制度、防洪減災措施、社會保障和救援對策等。在預案中明確鄉、村危險區、安全區的位置及人口分布狀況，分區確定臨界雨量或水位，不同級別的預警信號及發布程序，監測員、預警員、轉移組織人

15、員等各類責任人及其職責，各區人員轉移路線及安置方案，工程應急搶險措施等。二是二是開展應急預案演練。根據預警、報警方式，逃險路線，躲險地點，以及災民的安置、救護等具體措施，在日常特別是汛前認真開展應急演練。通過演練，不斷完善預案的實戰功能，提高預案的針對性、科學性和可操作性。三是三是做好應急隊伍建設和物無 資準備。加強對搶險隊和防汛骨干加強專業技能和專業知識的培訓，提高查險、判險、處險的能力，培養科學搶險能力，提高防汛搶險的科技含量。加強氣象災害信息員、地質災害隱患點監測員、山洪災害監測員防汛減災知識的普及和技能培訓，充分發揮其在防汛減災應急中災害預警信息傳播及采取防災減災措施的示范作用。同時，

16、解決并確保應急隊伍、信息員、監測員所需的技術和物質裝備，全面做好應急所需物資儲備保障工作。四是四是強化應急管理的協調工作。強化各級防汛指揮部的指揮、調度、協調能力，加強部門配合，特別是在緊急時期，做到反應迅速，指揮有力，調度科學，措施到位。 （三三）防洪工程體系）防洪工程體系 根據洪水管理堅持流域管理的原則， 在統籌考慮流域的自然地理因素和經濟因素、社會因素等多方面條件的基礎上，加大工作力度，逐步建設、修繕好防洪工程體系。一一是是抓好水庫除險加固工程。加大資金籌措力度，加快完成對現有 380 多座帶病運行水庫的除險加固修復，使工程盡快恢復規定設計防洪能力，切實消除安全隱患。二二是是抓好城鎮防洪

17、工程。在城鎮總體規劃和流域防洪規劃的基礎上，根據洪水特性及其影響，結合城鎮自然地理條件、社會經濟狀況和城鎮發展的需要，根據不同洪水類型（河洪、山洪等） ，采取工程防洪措施與非工程防洪措施并舉相結合，尤其是要按照規劃確定的方案和標準增建一些防洪減災作用明顯的防洪骨干工程，建成完整的城鎮防洪體系。三是三是抓好生態防護工程。在河流上中游地區加強水土保持措施，大力開展無 植樹造林、封山育林等活動，提高森林覆蓋率，有效控制水土流失。按照統籌規劃，標本兼治，分步實施的原則，加大主要溪河沿岸、在建重點工程項目區域和蓄水工程集雨區的水土流失治理力度。通過生態防護，達到涵養水源、攔滯洪水，阻滯雨水向河流匯集的數

18、量和速度，減少破壞力的目的，同時又加大雨水向地下的入滲量，變地表水為地下水，達到增大水資源利用率的效應。四是四是抓好地質災害點遷移工程。結合移民工程和新農村建設，采取政府補助、群眾自籌的方式，分期分批將居住在地質災害點的群眾搬遷安置到安全區域居住，減少不動產災害損失和人員的生命威脅。五是五是抓好防雷電工程。據調查，全市平均 80%以上的中小學校沒有安裝防雷設施或防雷設施不完備。 為此，對廣大農村要加大防雷宣傳，增強防范意識，對農村住房和公共場所增設防雷設施。對農村中小學校，進行全面勘察、分析、設計，科學評估分類，編制好本地中小學校防雷減災工程建設規劃，在教育、氣象部門的指導下抓好規劃的落實。凡

19、學校新、改、擴建建筑物時，嚴格執行防雷設施與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收并投入使用的三同時制度，確保防雷工程落到實處。 （四）工程管理體系（四）工程管理體系 防洪工程是保護人民群眾生命財產安全的屏障。從政策上解決水利工程管理問題，理順管理機制，提高工程管理水平，是促進防洪事業良性發展的關鍵。一是一是嚴格和完善水利工程準入制度。嚴格落實水利建設工程安全生產條件市場準入制度，加強對水利工程投標施工企無 業的能力（如資質、業績等）和對投標施工企業是否取得建設行政主管部門頒發的安全生產許可證的審查，凡未達到資質、未取得安全生產許可證的施工企業一律禁止參加水利工程的投標。在項目審批過程中，嚴把立

20、項審查關，改變只重視工程技術審查的現象，加強對項目的經濟問題如投入機制、價格機制、運行機制、管理體制等的審查，從源頭上確保水利工程良性運行。二是二是加強水利工程建設的監管。進一步規范建設行為，嚴格落實業主責任制、建設監理制、招標承包制。通過嚴格的責任制、完善的制約機制和科學的管理制度，實現所有的工程建成一處，發揮效益一處。三是三是加強建成工程的管理。對已建工程界定經營管理性質，落實經營管理責任。落實對公益性工程和經營性工程實行不同的管理體制，制定完善相關的管理制度。四是四是加強防汛軟件管理、運用。強化市、縣防汛指揮決策支持軟件信息系統平臺建設管理，通過平臺實現各個系統的有機連接，實現對所有信息

21、的查詢、統計、分析、發布、評價和管理功能，實現數字防汛、科技防汛。充分運用信息系統平臺，加強指揮調度，提高防汛指揮的前瞻性、針對性和科學性。五是五是加強安全管理員隊伍的管理。建立完善小型水庫、山塘安全管理隊伍，加強對水庫、山塘安全管理員崗前專業知識培訓，提升管理隊伍的專業素養。逐步建立健全水庫、山塘安全管理員規章制度，完善督查和考核工作機制，督促各水庫、山塘安全管理員認真履行職責，認真做好水庫、山塘日常管理工作。 （五五）監測預警體系）監測預警體系 無 堅持科技減災，充分發揮科技在減災工作中的作用，著力完善三套監測預警系統。1 1、氣象災害監測預警系統。完善縣、鄉系統建設，在重點區域適時增設自

22、動觀測站點，形成立體的、完備的監測體系。建立各種氣象要素資料的收集、加工處理、分析系統，提高對天氣的預報能力特別是對短期天氣和氣候以及災害性、關鍵性、突變性天氣預報準確率和對重大災害性天氣的預警能力。加強各類建筑場所尤其是中小學校防雷設施的安全檢測和工程驗收工作，建立健全雷電災害防御減災配套服務體系。2 2、山洪監測預警系統。全市規劃建設山洪監測點 500 多個，目前，已建成、在建點近 400 多個。其中一期工程已完成 12 個縣的相關系統建設，二期工程 2 個縣在建。下一步，一是在加強項目建設的申報、審批，爭取上級立項、爭取資金的基礎上，加大市本級和縣級資金投入，努力做好第三期工程建設，建成

23、較完備的山洪監測點；二是完善山洪監測預警信息的基層傳輸網絡。加快完善鄉鎮到村、組、戶的預警信息傳輸網絡，使監測預警信息在基層縣、鄉鎮、村組之間及時傳遞，以便迅速應對突發災害事件。3 3、地質災害監測預警系統。建成以市地質環境監測站為管理中心，以縣、鄉（鎮）和村、組多級地質災害監測點為網絡的監測預警系統。加強對滑坡體、危巖變形、地下水位以及建筑物變形，對危及人民生命財產安全和經濟建設的災害多發地區的監測預報和臨災預警工作。 在抓好三大系統建設的同時，加快全市突發事件預警信息發布系統的項目設計和建設進程，加強各涉災管理部門與傳播媒體、通信運無 營商的協作，完善防災減災信息的傳播系統。充分利用現有通

24、信資源，建立快速、可靠、高效的災害信息傳播的普發、群發機制，著力解決好信息傳播的最后一公里問題。 （六）宣傳培訓體系（六）宣傳培訓體系 我市山丘區面積大，受經濟社會發展條件的影響，廣大干部群眾特別是山區農村群眾防災意識和防災能力低。這種情況決定了防汛減災宣傳培訓工作是一項長期的、艱巨的任務。必須堅持政府的統一領導，以基層為工作重心，放手發動、教育、動員、組織群眾，將基層政府統一組織指揮和群眾的自防自救有機結合起來，形成群防群治的良好局面。一是一是加大各級政府職能部門對防汛減災工作的宣傳力度。加強減災科普教育基地建設，開展面向減災工作者的教育培訓，提高減災隊伍的整體素質；將減災知識普及納入學校教

25、育內容，強化對中小學生的宣傳培訓；將減災知識普及納入文化、科技、衛生三下鄉活動，大力開展對廣大群眾的防汛減災宣傳。針對我市山洪災害多發的特點，組織部門專家和技術人員編制減災科普讀物、掛圖或音像制品，推廣地方減災經驗、宣傳成功減災案例和減災知識，普及山洪災害的發生規律及特點，推廣防災避災常識和措施，做到家喻戶曉，使廣大群眾掌握山洪災害識別、監測、避災的基本方法，增強廣大群眾防御山洪災害的意識和能力，減少引發山洪災害的人為因素。二是二是加大媒體對防汛減災工作的宣傳力度。通過報刊、廣播、電視、互聯網、手機、板報、宣傳欄、宣傳單等多種形式，大力宣傳水法 、 防洪無 法等有關法律、法規，宣傳洪患災害防御知識，提高廣大群眾自覺參與、投入防汛減災行動的法律意識，提高公眾躲災避災和自我保護的意識。三是三是結合新農村建設新風貌培育宣傳防汛減災知識。支持、引導地方文化宣傳隊伍及其他群眾團體、民間組織和基層自治組織在開展文化宣傳活動過程中