1、論城鄉統籌規劃管理的模式轉換與體制創新作者：劉丹 楊啟勁 彭中禮 來源：網絡如何按照城鄉規劃法的要求建立起城鄉統籌的規劃管理新體制，成為一個十分重要的問題。為此，我們課題組歷時一年多，對湖南省規劃管理體制的現狀進行了全面系統的調查分析，提出了建立城鄉統籌的新型規劃體制的目標、原則、主要任務和保障措施，以期為全國建立和完善新型規劃管理體制提供借鑒和參考。一、協調發展：建立城鄉統籌的規劃管理新體制的意義當前，湖南和全國一樣，處于新型工業化和城市化全面提速時期，面對新的歷史機遇和時代使命，改革長期以來在城鄉二元分割基礎上建立的規劃管理體制，建立起新的以城鄉統籌為基本原則和特征的規劃管理體制，具有重要

2、的地位和作用。首先，建立城鄉統籌的規劃管理體制是貫徹落實科學發展觀，實現全面建設小康社會宏偉戰略目標的客觀需要。我國正在努力建設全面小康社會，湖南省也提出了建設和諧湖南、加快富民強省的戰略發展目標，這些宏大目標的實現無疑需要科學的發展觀作指導，通過統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，實現政治、經濟、社會的全面協調可持續發展。從某種意義上說，只有統籌兼顧才能實現科學發展，而統籌兼顧必然內在地要求政府注重規劃在宏觀統籌調控方面的公共政策功能，調控公共產品的供給，充分發揮規劃作為統籌全局發展的“頂層設計”和協調各項建設事業的“先導工程”的重要作用，并帶動城鄉規

3、劃從觀念到體制的根本性變革。其次，建立城鄉統籌的規劃管理體制是推進“新型城市化”，并以此帶動農村建設和發展的制度保障。學者認為，城鄉統籌是“城”和“鄉”的互動發展。近年來，湖南新型城市化取得積極進展和明顯成效，新農村建設開局良好。但總體而言，由于工業化、城鎮化水平不高，以工促農、以城帶鄉的實力不強，加之長期以來城鄉分割的體制性障礙，農村相對落后仍然是制約湖南經濟社會全面快速發展的第一大難題，因此，加強城鄉統籌，成為湖南全面推進新型城市化進程和社會主義新農村建設的重中之重。這必然要求政府更加注重城鄉統籌的規劃體系建設和規劃管理，通過變革規劃管理模式和體制，保障和促進城鄉協調發展。再次，建立城鄉統

4、籌的規劃管理體制是貫徹實施城鄉規劃法，全面推進依法行政的根本要求。依法行政，是現代政府的重要特征，也是規范政府權力運行的基本原則和要求。近年來，我國出臺了多部規范和約束政府權力的法律、法規，城鄉規劃法更是對政府規劃管理權力的行使提出了很高要求。當前，擺在各級政府和城鄉規劃部門面前一項首要的任務就是如何按照城鄉規劃法的要求，將法律確定的各項原則和制度落到實處，特別是按照法律的要求理順規劃管理關系、完善規劃權力運行機制，探索建立城鄉統籌的新型規劃管理體制，真正實現城鄉規劃管理的法治化。二、城鄉分治：影響城鄉統籌規劃的主要體制障礙從歷史發展和宏觀層面來觀察，湖南現行城鄉規劃管理體制依然呈現出城鄉二元

5、分治的舊有模式特征，顯現出與城鄉統籌的規劃管理新模式不相符的體制障礙。一是地方立法滯后，城鄉統籌規劃管理缺乏明確具體的法律依據。長期以來，湖南規劃管理的地域性法律依據，主要是湖南根據舊的城市規劃法和村莊和集鎮規劃建設管理條例制定的地方性法規、規章。新的城鄉規劃法出臺后，原來的地方性規劃法律體系和已經明顯滯后，有些內容與法律不相符合，有的甚至與新法相沖突，相應的地方性法規、規章、制度、相關技術標準和技術規范等法律制度體系還沒有及時建立，這使得湖南的規劃管理仍在舊的法律框架內運行，新型規劃管理體制的建立缺乏明確具體的法律依據和制度保障。二是機構設置不完善，規劃管理無法實現城市和農村的全面對接。調查

6、顯示，湖南當前城鄉規劃管理機構呈現出城市強而農村弱的基本特征。在城市，各地都設置了專門的規劃管理機構，人員配備比較充分，職能履行較好。但在農村，規劃管理機構設置情況就很不樂觀，有些鄉鎮沒有專門機構；有些鄉鎮雖然名義上有這樣的機構，但人員少；有的沒有專職人員，工作人員的專業素質和管理能力較低，無法有效開展工作。城強鄉弱的機構布局導致規劃管理無法從城市向鄉村有效延伸，更無法實現城鄉全域內的規劃管理的無縫連接和全面覆蓋。三是職能分配不合理，城鄉規劃管理職能缺乏統一有效的安排。由城鄉規劃部門統一行使規劃管理權是城鄉規劃法確立的基本管理體制，但湖南目前的規劃管理模式與此要求還有較大差距。從縱向看，湖南各

7、地規劃管理機構名稱不一，有的叫“規劃局”，有的叫“規劃建設局”，有的則是“建設局”的內設機構。這些機構的性質、行政隸屬關系也各不相同，縣區、鄉鎮的機構情況就更加復雜，與省級管理機構沒有形成有效對接；從橫向看，城鄉規劃職能被拆分，國土、建設、城管等部門都在一定范圍內參與規劃管理，彼此間分工不細，協調不夠，條塊分割的現象相當嚴重。四是決策機制不健全，規劃編制缺乏全局性、前瞻性和科學性。當前湖南城鄉規劃管理中一個突出的問題就是在制定實施規劃的過程中缺乏有效的專家論證和公民參與。地方政府和規劃部門規劃管理自由裁量權過大，規劃主管部門既是規劃管理者又是規劃編制單位的直接上級和規劃的決策方，規劃的編制和實

8、施自始至終囿于規劃管理者的單方運作之中，專家參與規劃決策論證的程度有限，公民參與不充分，規劃的全局性、前瞻性和科學性不高，最終導致約束性和權威性不強，政府經常變動規劃或者領導隨意更改規劃的現象普遍存在，甚至出現規劃服從項目的情況。五是監督機制不到位，規劃體系和規劃管理缺乏應有的權威。有學者認為，我國規劃管理權力失范使城鄉規劃偏離公共利益的基本準則，是城鄉規劃管理體制的根本缺陷。這種現象在湖南也十分普遍。有些地方不按要求報送人大或上級政府審議、批準或備案，不按規定公布規劃草案，充分征求和聽取專家和公眾的意見，不顧本地資源環境承載能力和經濟條件干預和變更規劃，違法批準開發建設，盲目擴大城市建設規模

9、，這些現象都十分普遍。監督方面，人大監督很多是走過場，自身監督難于發揮作用，公眾參與等社會監督流于形式，令規劃的嚴肅性和權威性受到極大的挑戰，規劃的功能和作用無法充分發揮和體現。六是保障機制不完善，人員、經費缺乏制約規劃管理職能有效行使。規劃技術人員和管理人員編制過緊、人員缺乏、經費緊張是當前規劃管理系統普遍存在的問題。特別是在市州以下管理機構，人手非常缺乏和緊張：有些地方沒有所需的行政編制，有些地方不得不通過借調或者聘請臨時工作人員的方法解決人手緊張問題。此外，專業技術人員也十分缺乏。經費方面，據不完全統計，目前全省地方規劃管理機構中只有不到20%得到了政府的全額財政撥款，而需要自籌經費或部

10、分自籌經費的比例達70%，有些地方連工資發放都有困難，在此情形下，規劃部門要充分履行職能，發揮規劃在指導和調控城鄉建設和發展的作用，顯然力不從心。三、發展失衡：現行規劃管理體制對城鄉統籌發展的制約與影響當前，湖南規劃管理體制的落后已經嚴重制約湖南的經濟社會發展，特別給城市化進程和城鄉一體化發展帶來明顯制約和阻礙。首先，城鄉規劃二元分治，嚴重阻礙和制約城鄉統籌發展。2007年，湖南人均GDP為13123元，城鎮化水平為40.45%，比全國平均水平分別低了29.7%和4.55%，城鎮化水平在全國排名第19位，相對比較落后，與發達省份差距更大；農村發展比較落后，城鄉收入比由2006年的3.101擴大

11、到2007年的3.151。這種狀況嚴重阻礙了湖南以城帶鄉、以城促鄉、城鄉結合、優勢互補、共同繁榮的城鄉一體化發展戰略的實現。其次，城市規劃滯后，城市建設和發展嚴重失控。到目前為止，湖南省還有20%以上的建制鎮沒有符合要求的總體規劃，部分城鎮缺乏控制性詳細規劃，有些城鎮規劃沒有及時修訂，這導致了一些地方邊規劃、邊建設或者先建設、后規劃，有的甚至是不規劃就建設，城市建設和發展嚴重失控。個別地方重復建設率達到了25-30%，導致嚴重資源浪費；還有些地方只注重城市建設，不注重歷史文化遺產保護，造成無法挽回的重大損失；還有些城市規劃沒有特色和個性，失去其寶貴的精神內涵和文化品位。再次，鄉村規劃缺失，農村

12、土地大量流失和建設無序。調查顯示，湖南目前還有40%以上的鄉沒有總體規劃。到2007年底，全省46263個行政村中編制村莊整治建設規劃的僅有4500余個，到2010年全省僅能完成全部村莊規劃的40%，到2015年完成70%，到2020年才能全部編制完畢。鄉村規劃的缺失導致農村建設無序發展現象十分嚴重。當前，新一輪農村改革全面部署展開，農村土地流轉制度面臨創新，不建立嚴格的規劃管理和控制，農村土地資源和耕地保護必將面臨更加嚴重的問題。最后，規劃缺乏科學嚴肅性，規劃的公共政策功能沒有充分發揮。由于規劃編制和管理的程序不完善，規劃編制的技術性不強，專家論證和公民參與度不高，人大審議不嚴格，導致很多規

13、劃缺乏系統性、前瞻性和科學性，沒有真正發揮規劃在協調城鄉空間布局、改善人居環境、促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展的公共政策功能。規劃的不科學必然導致規劃的頻繁修改變化，加上一些地方領導缺乏規劃意識，隨意變更規劃搞建設，使得規劃缺乏應有的權威。四、從“分治”到“統籌”：城鄉規劃管理的模式轉換與體制創新當前，湖南省城鎮化進程提速，城鄉統籌面臨全面破題。當務之急是要把握法律和現實需求賦予我們的難得機遇，努力探索規劃管理模式從“城鄉分治”向“城鄉統籌”的轉型，在規劃管理體制上進行全面的改革與創新。（一）建立城鄉統籌規劃管理新體制的目標根據湖南經濟社會發展的總體目標和當前城鄉發展的實際情況，城鄉規劃體

14、制改革的總體思路和目標是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照建設服務型政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，以城鄉規劃法為基本依據，以轉變規劃管理職能、理順規劃管理關系、優化規劃管理結構、提高規劃管理效能為目標，爭取到2015年建立起機構上下統一對口、管理范圍覆蓋城鄉、橫向職能分工合理、縱向職能權責一致、決策科學、執行順暢、監督有力的新型城鄉規劃管理體制，為實現湖南“富民強省”的戰略目標，全面建設小康社會提供有力保證。（二）建立城鄉統籌規劃管理新體制的基本原則一是符合法律要求的原則。城鄉規劃管理體制的改革，涉及規劃管理機構的調整、職能的變動、監督管理制度

15、的完善等法定事項，必須嚴格依據憲法和法律的規定，特別是新的城鄉規劃法的規定，在法定權限范圍內依法進行。二是適應發展需要的原則。城鄉規劃管理體制改革必須從實際出發，以湖南省經濟社會發展現狀為基礎，以適應湖南經濟社會發展需要為目標，有計劃、分步驟、有組織地積極推進。體制改革中既要解放思想，大膽變革和創新，又要穩妥推進，避免盲動。三是精簡、高效的原則。要將湖南城鄉規劃管理體制改革置于當前新一輪行政管理體制改革的大局中予以考慮，符合當前精簡機構、轉變職能、便民高效的改革目標，順應大部制的改革方向，一切服從于規劃職能的加強和管理效能的提高，而不是盲目增設機構和人員。四是順應國內外發展趨勢的原則。當前國際

16、化、全球化發展趨勢明顯，各國工業化、城鎮化進程加快，實行城鄉、地區、國內外統籌發展已成為世界性的發展潮流，我們應該通過城鄉統籌規劃體制的變革加快新型城市化步伐，實現經濟的騰飛和社會的全面發展。（三）建立城鄉統籌規劃管理新體制的基本任務第一，科學構建城鄉規劃管理機構。機構改造的重點是強化“兩頭”，即省級規劃管理機構和鄉鎮規劃管理機構。建議在湖南省住房與建設保障廳設立“湖南省城鄉規劃局”或增設“村鎮規劃建設處”，適當增加人員和編制，強化省級城鄉規劃管理部門在統籌全省城鄉建設發展方面的綜合調控職能，同時完善省規劃委員會工作制度，強化省規劃委員會協調監督職能；鄉鎮可考慮設立“規劃管理站（所）”或“鄉鎮

17、規劃辦”，改變鄉鎮規劃管理機構、人員缺乏或者虛置的狀況，強化鄉鎮基層政府的規劃管理職能。第二，合理劃分城鄉規劃管理職能。規劃管理權既要適當集中，又要適度放權，既要縱橫劃分清晰，又要協調有效。從縱向來說，要合理劃分各級政府的規劃管理事權，明確各自在法定范圍內享有的規劃編制、許可、執行和處罰等權能和責任，做到一級政府，一級規劃，一級事權。特別要強調省級規劃部門對本行政區域內城鄉建設和發展的領導和綜合調控職能，強化省域城鎮體系規劃在區域發展中的地位，解決省級規劃管理職能弱化或者缺位問題。要賦予鄉鎮在統籌鄉村規劃方面的一定權限。第三，建立完善城鄉規劃管理運行機制。首先要建立完善的規劃決策機制。規劃的制

18、定和調整必須充分發揚民主，廣泛聽取公眾意見，擴大公眾參與，與地區發展關系重大和與群眾利益密切相關的重大事項，要嚴格公示和聽證制度，重大復雜事項要實行專家咨詢制度，要通過建立民主、科學、依法的規劃決策機制，提高規劃的民主化和社會化程度。其次要建立高效的規劃執行機制。建議建立規劃監察機構，負責查處違法用地、建設等行為，強化批后管理，通過強有力的執法隊伍、先進設備和有力處罰措施實現規劃嚴格、高效執法。（四）完善城鄉統籌規劃管理體制的保障機制一是法律保障。要制定針對性強、切實有效的地方實施辦法和地方的規劃管理條例，完善地方配套法規、規章體系、技術標準體系和相關管理制度，為城鄉規劃管理提供明確有效的法律依據。同時，要強化監督措施，有效開展城鄉規劃法執法檢查，加大處理、糾正規劃違法行為的力度，為城鄉規劃管理提供良好的法治環境。二是思想保障。必須通過宣傳教育、法律制度的建立和施行，使各級黨委和政府，各級領導干部和管理人員深刻認識規劃在統籌城鄉發展、統籌經濟社會發展中的龍頭作用，深刻理解規劃作為公共政策在配置資源、指導和管理城鄉建設和發展、實現宏觀調控方面的重要功能，牢固樹立“先規劃，后建設”的思想觀念，真正在思想上重視規劃，在行動上遵守規劃，在監督中維護規劃，在科學發展中實現統籌