1、函授論文：盤活閑置宅基地的現(xiàn)實困境與路徑選擇摘 要：盤活農(nóng)村閑置宅基地對優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、提高土地利用效率、保障鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)農(nóng)村的繁榮發(fā)展具有重大意義。現(xiàn)階段，宅基地盤活利用主要面臨著宅基地自身屬性與現(xiàn)行盤活制度之間存在矛盾的現(xiàn)實困境。其中包括公平與效率難以同時兼顧、宅基地自身財產(chǎn)屬性與公權(quán)約束之間的矛盾難以協(xié)調(diào)、宅基地社會保障功能阻礙現(xiàn)行制度實現(xiàn)突破等難題。未來，可以從適度拓寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)空間、加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革、建立閑置宅基地自愿有償退出機制等方面，著力促進(jìn)閑置宅基地的盤活利用。宅基地作為農(nóng)村“三塊地”中的重要組成部分，長期承載著穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的社會保障功能。隨著農(nóng)村勞

2、動力向城鎮(zhèn)的過渡轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村人口數(shù)量逐年減少，出現(xiàn)了大量農(nóng)村住房閑置廢棄的現(xiàn)象，宅基地的居住保障功能已日漸趨于弱化。受到子女升學(xué)、增加非農(nóng)收入、改善生活環(huán)境等多重因素的影響，更多的農(nóng)民渴望進(jìn)入城市。當(dāng)前，我國農(nóng)村有超過200萬hm2的宅基地正處于閑置狀態(tài)，造成了嚴(yán)重的資源浪費1。然而，宅基地的盤活利用潛力巨大，在提高農(nóng)村土地利用效率、增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入等方面可發(fā)揮重要作用。因此，為適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村社會發(fā)展形勢的變化以及宅基地功能的不斷嬗變，盤活閑置宅基地已經(jīng)成為我國宅基地制度改革中的一項重要任務(wù)。一、盤活利用宅基地的制度演進(jìn)從改革開放至十七屆三中全會，我國始終將保障農(nóng)民“居者有其屋”的權(quán)益作為

3、宅基地制度改革的主要目標(biāo)。雖然在此期間物權(quán)法將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，推動宅基地制度改革進(jìn)入了新時期，但是嚴(yán)格管制是這一階段宅基地政策的核心，沒有涉及盤活利用的改革內(nèi)容。2014年12月，發(fā)布宅基地制度改革試點工作的意見主要是為解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶居住品質(zhì)不高、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題，盤活閑置宅基地不作為改革試點工作的主要內(nèi)容。2018年“中央一號”文件首次提出宅基地“三權(quán)分置”的改革思路。這不僅有助于城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系的重塑，而且在一定程度上緩解了穩(wěn)定與放活的矛盾，為盤活沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)開啟了政策通道。同年11月，在印發(fā)的關(guān)于總結(jié)推廣第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點階段性成果的通知中，正式提出適度

4、放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)，并鼓勵盤活閑置宅基地。為進(jìn)一步加大節(jié)約、集約利用的力度，2019年發(fā)布關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見允許村集體在農(nóng)民自愿的前提下，依法有償收回閑置宅基地；允許通過轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式實現(xiàn)盤活增值。二、盤活閑置宅基地的現(xiàn)實困境1. 公平與效率難以同時兼顧。我國農(nóng)村宅基地制度改革的基本原則就是要保證宅基地的平等分配與使用效率。效率主要體現(xiàn)在增進(jìn)農(nóng)戶財產(chǎn)性收入，平等則體現(xiàn)在保證農(nóng)民“戶有所居”方面。當(dāng)前盤活閑置宅基地工作的重點是如何盡量化解宅基地利用效率低下、集體成員權(quán)制度限制以及提升利用效率三者之間的矛盾。其中，利用效率低下主要表現(xiàn)

5、為三方面：一是已經(jīng)在城市扎根的農(nóng)戶因在城市購房而造成村內(nèi)宅基地的長期空置；二是未實現(xiàn)進(jìn)城落戶者在城市內(nèi)租賃房屋而造成農(nóng)村住宅出現(xiàn)長期或短期的空置；三是我國歷來有落葉歸根、養(yǎng)老歸田的傳統(tǒng)理念，此現(xiàn)象與分配正義和盤活目標(biāo)相互沖突。同時，未在城市落戶者在法律上依然擁有集體經(jīng)濟組織成員的身份，可繼續(xù)享有基于成員資格而分配的繼續(xù)占有和使用宅基地的權(quán)利2。而在等待進(jìn)城務(wù)工的集體組織成員完全實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”期間，國家就不得不承擔(dān)這項巨大的制度成本。因此，如何同時兼顧公平與效率兩項基本原則，成為盤活閑置宅基地工作的難點。2. 宅基地財產(chǎn)屬性與公權(quán)約束的矛盾難以協(xié)調(diào)。宅基地對于農(nóng)民而言是一項重要財產(chǎn)，因為住房與宅

6、基地不可分離，農(nóng)戶已經(jīng)習(xí)慣于自主決定宅基地的處理方式，多數(shù)人甚至將其視為私產(chǎn)對待。但我國現(xiàn)行土地制度將農(nóng)村宅基地整體定位為公產(chǎn)，在處置宅基地時依照的是處置公產(chǎn)的原則。一般情況下，公共權(quán)力為減少與農(nóng)戶的正面沖突，通常會選擇做出讓步，但當(dāng)涉及土地征收、異地搬遷、集中上樓等關(guān)鍵項目時，公權(quán)往往回歸到?jīng)Q策主體的位置，在與農(nóng)戶的交涉中傾向于對方做出讓步。而此時農(nóng)戶必然會考慮與自己住房相關(guān)的一系列財產(chǎn)配置因素，進(jìn)行利益最大化處置。因此，正面加大了公權(quán)與農(nóng)民協(xié)商的難度。在這種情況下，通常會加劇利益沖突的升級，就形成了宅基地的財產(chǎn)屬性與公權(quán)約束之間的相互對峙的局面。在實踐中，公權(quán)主要遵循平均主義原則進(jìn)行處置，

7、會出現(xiàn)損害農(nóng)戶利益的情況，形成宅基地利益最大化要求與公權(quán)平等性要求的矛盾，有時甚至造成資源浪費，最終成為盤活工作的痛點3。3. 宅基地社會保障功能抑制盤活工作實現(xiàn)突破。經(jīng)過多年來對“三塊地”改革的不斷探索與實踐，我國的征地制度改革在規(guī)范征地程序、完善對被征地農(nóng)民的多元保障機制等方面取得顯著進(jìn)展；集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革也在拓展其權(quán)能和財產(chǎn)權(quán)利等方面實現(xiàn)了入市開放。而關(guān)于宅基地制度改革，由于其自身特有的社會保障功能，致使我國在宅基地制度改革中未能突破相關(guān)的制度障礙。因此，當(dāng)前宅基地改革主要強調(diào)的是保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，完善農(nóng)村宅基地制度4。在提出拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)能、開放財產(chǎn)權(quán)利、顯化財產(chǎn)價值等具體措施

8、上始終是持謹(jǐn)慎態(tài)度的。2018年中央一號文件中的“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地”就充分體現(xiàn)了這種態(tài)度。以宅基地抵押融資的改革試點為例，當(dāng)?shù)盅喝藷o能力償還到期債務(wù)而需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，農(nóng)民住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)還是難逃一體變價的結(jié)果，抵押農(nóng)房的受讓人最終還是只能局限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進(jìn)行交易。因此，以上因素制約宅基地改革在制度方面實現(xiàn)重大突破，進(jìn)而也影響了盤活閑置宅基地的工作進(jìn)程。三、盤活閑置宅基地的對策建議1. 適度拓寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)空間。從當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)、大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部來看，部分農(nóng)戶渴望通過租賃、抵押、入股等方式用活宅基地使用權(quán)。適度拓寬宅基地使用

9、權(quán)的流轉(zhuǎn)空間，賦予宅基地流轉(zhuǎn)主體更多的宅基地使用權(quán)，是盤活閑置宅基地可供參考的一條路徑。但以傳統(tǒng)的農(nóng)村腹地為例，宅基地依然主要承載著居住功能。因此必須要結(jié)合各地的實際情況，因地制宜地推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，同時要保證宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的風(fēng)險是可控的，應(yīng)考慮從以下三方面進(jìn)行。首先，應(yīng)清晰界定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍5。如轉(zhuǎn)讓、互換可以允許在本集體經(jīng)濟組織成員之間進(jìn)行，有利于直接促進(jìn)宅基地有償使用或退出，同時有助于間接提高宅基地集約利用水平和利用效率。而出租、抵押則可以放寬至非本集體經(jīng)濟組織成員之間進(jìn)行。租賃權(quán)和抵押權(quán)空間的適度擴大，有利于吸引產(chǎn)業(yè)資本融入鄉(xiāng)村，釋放閑置土地資產(chǎn)的活力，從而實現(xiàn)

10、鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下“產(chǎn)業(yè)興旺”的目標(biāo)。但在此過程中要嚴(yán)防租賃權(quán)的異變以及抵押權(quán)的過度延伸，避免對農(nóng)村經(jīng)濟社會的正常秩序造成沖擊6。其次，嚴(yán)格制定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件。保證農(nóng)戶對外流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)不存在任何的權(quán)屬爭議。最后，嚴(yán)格規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。在放活宅基地使用權(quán)、拓寬流轉(zhuǎn)空間的同時，必須對其期限、用途進(jìn)行嚴(yán)格的限定；對流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)以及流轉(zhuǎn)對象依法獲得的使用權(quán)，為閑置土地資源的利用提供健康的發(fā)展環(huán)境。2. 加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革。新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是要實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化7。由于長期以來部分地區(qū)依然只走注重城市規(guī)模擴張的舊路，把農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移人員僅僅當(dāng)作

11、城市的勞動力、臨時工，沒有將渴望扎根于城市的農(nóng)民變?yōu)檎嬲氖忻瘢仁惯@類人群長期處于一種城鄉(xiāng)之間的游離狀態(tài)，即所謂的“半城鎮(zhèn)化”“去人的”城鎮(zhèn)化。這反映出的問題是，當(dāng)前我們離實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化還有很大差距。戶籍制度改革步伐的緩慢，導(dǎo)致許多常年在外的進(jìn)城農(nóng)民仍然對村內(nèi)閑置宅基地不放手。若要從根本上解決農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用問題，就必須要有序?qū)⑥r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因此，加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革成為一個不可回避的問題。3. 建立閑置宅基地有效退出機制。在建立退出機制之前，首先應(yīng)該明確什么是“閑置”。這就需要對已經(jīng)進(jìn)城中的兩類群體進(jìn)行區(qū)別對待。已經(jīng)取得城市戶口的群體，經(jīng)濟條件相對優(yōu)越，不應(yīng)再算作農(nóng)村集體

12、組織中的成員。而非進(jìn)城落戶者，其閑置宅基地也非完全歸結(jié)于權(quán)利的構(gòu)造，同樣也存在分配正義的問題。因此，有必要對這類人群進(jìn)行實時登記、查訪、核對等工作，并對其設(shè)置具體的宅基地空置期。如果超過了規(guī)定的空置期，則需要與權(quán)利人確定是否繼續(xù)使用這塊地，并要求權(quán)利人明確說明使用這塊地的目的。對于有建房或改造等需求的權(quán)利人，在其具備建房能力后可再重新提出使用申請，彼時則需要提交個人身份信息、房屋建設(shè)圖紙等必要材料，以證實其申請的真實意圖。若權(quán)利人擁有固定居所，且不能提交任何有效證明資料，則應(yīng)考慮收回此閑置宅基地，這樣也進(jìn)一步彰顯出建立閑置宅基地退出機制的正當(dāng)性。建立閑置宅基地有效退出機制，要結(jié)合我國鄉(xiāng)村發(fā)展建

13、設(shè)的實際情況。我國地貌復(fù)雜，不同地區(qū)村莊建設(shè)的情形不盡相同、農(nóng)民抗風(fēng)險能力存在顯著差異。以地理位置偏遠(yuǎn)、耕地緊缺的山區(qū)為例，農(nóng)民十分注意將房屋建在不適合耕作的地塊上，盡管這類地塊日后可以進(jìn)行復(fù)墾，但是也很難有較高的產(chǎn)出效率。因此，在這類地區(qū)可以將市場化資源引入退出機制中。例如，允許集體經(jīng)濟組織以外的居民購買此類閑置宅基地的長期使用權(quán)，在增加原住民收入的同時也更有利于他們向城市轉(zhuǎn)移。而對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越，適合耕作的平原地區(qū)，農(nóng)村宅基地的退出應(yīng)適當(dāng)予以限制。國家可以建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)并進(jìn)行復(fù)墾，使優(yōu)質(zhì)耕地連片種植。在自愿退出前提下，給予脫離農(nóng)業(yè)逐步進(jìn)入城市定居的居民合理補償。四、結(jié)語宅基地作為農(nóng)民最基本的居住場所，為游離于城鄉(xiāng)