1、增長、就業與社會保護：在全球市場經濟中實現均衡增長的戰略國際勞工大會勞工與社會事務部長非正式 會議討論報告，日內瓦，2007年6月12日國際勞工局 2007年5月目錄內容提要：目標、主線和結構1. 增長、全球化和真實可見的全球失衡2. 增長、生產率和就業3. 全球化、工作條件和勞動力市場分割4. 增長、不平等和社會保護5. 市場、治理、信任和社會資本6. 代結論：以平衡增長為目標的體面勞動戰略 參考文獻 1 6 8 12 14 22 25 29內容提要：目標、主線和結構目標和背景本報告以全球的情況為背景，對一項關于經濟增長、就業和社會政策的議程加以概述。該議程倡導一種平衡和包容性增長的理念，這

2、種增長為盡可能多的個人和群體提供至少包括基本社會保護在內的公平機會和體面勞動。本報告認為，一個國家的經濟增長如果不協調就不可能持續；這意味著如果經濟收益未能在國家內部的不同個人和群體之間，以及世界上不同國家之間公平分配的話，這樣的增長就注定要受到限制。不平等會引發不滿，而不滿又會導致國家和國際的不穩定。在不穩定的社會和國際關系中，經濟增長是不可持續的。只有具備社會層面的意義、即將經濟增長轉化為人民生活的改善，從而得到公眾對這一過程的廣泛認可, 全球經濟一體化才可能存在和發展。人們需要相信甚至是在一種由全球性角色主導的經濟中他們的社會和政府能提供一種適當水準的經濟、就業和社會保障。本報告是一份討

3、論文件而不是政策聲明。其設計在于引起辯論，方法是提出一些關鍵性的有時是有爭議的問題，這些問題存在于全球市場經濟背景下實現一種平衡的增長戰略的過程之中。報告傳達的關鍵信息是： 將互為強化的就業政策和社會保護政策結合到一起；并 將其納入釋放而不是限制市場經濟增長潛力的治理和社會對話框架之中；對于為長期社會穩定而進行投資是必不可少的，而這種穩定則是全球社會中一切社會和經濟發展的先決條件。這種理念所蘊含的思想近年來得到越來越多的全球支持。1在2006年9月第一屆亞歐勞工和就業部長會議（ASEM）上，各國部長一致同意“經濟、就業與社會政策互為強化，它們應保持協調”（第一屆亞歐勞工和就業部長會議，主席結論

4、，2006年）。協調增長方式的原則同樣得到了例如最近的八國集團（G8）勞工部長會議的支持，部長們在會議結論中強調：“考慮到全球化和人口結構變化的影響，我們強調我們的承諾，要通過精心設計的勞動力市場政策促進就業，并通過確保一種靈活性與保障性的平衡結合來促進社會保護”；而且，“我們認為在全球化進程的背景下，加強及擴大社會保護是最重要的任務之一”（2007年八國集團勞工部長會議）。這些結論回應了僅僅兩周前，國際勞工組織第十一屆非洲區域會議為非洲大陸確定的、到2015年的雄心勃勃的目標。這些目標特別要求，將創造體面勞動機會以及為基本社會保護體系投資，作為減貧和經濟與社會發展的手段（國際勞工局，2007

5、年a）。技術快速轉移所帶來的，全球化在更快的經濟增長、更高的就業水平以及更好的生活標準方面所具有的積極潛力，以及快節奏的投資、全球性的信息獲取和社會保護財政的增加，只有在政治和社會穩定的國家才能實現。經濟增長和國際化帶來的財富，已使一些國家和人口群體處于落伍境地。全球化給工作生活帶來重要變化，在一些國家引起廣泛憂慮，擔心其會導致就業損失以及大量人員的工作條件惡化。這已經引起了一些發達國家和發展中國家的公開不滿。當然，公眾的感覺并不總是正確反映真實情況。有很多因素而不僅是全球化會影響工作崗位的創造和喪失過程。不過，有力的證據表明，很多發展中國家要么停留在全球市場的邊緣，要么未能找到有效途徑保證國

6、際經濟一體化所能帶來的好處得以擴大。全球勞動力市場仍然以大量失業或不充分就業為特征，開放國際市場并未創造足夠的正規部門工作崗位。相反，生產資源經常得不到充分利用，在世界上一些地方，國內生產總值與就業增長似乎變得不相關聯。2不同國家之間勞動力市場表現的顯著差異，在過去幾十年中引發了激烈辯論，針對的是全面的社會保護計劃對經濟和勞動力市場的潛在有害影響（即關于福利國家的辯論）。通過深入分析得出了第一批解釋，說明為什么一些國家在勞動力市場改革以及掌控改革進程方面取得了成功，而其他國家卻沒有做到。將合理的宏觀經濟政策，與能夠通過社會對話實現靈活性和保障性的、勞動力市場和社會方面的政策結合起來，顯然是獲得

7、成功的基礎。然而，勞動力老齡化使工業化國家的福利國家制度面臨支付方面的壓力，而發展中國家政府則擔心采用此種制度會影響其經濟競爭力。前者的勞工和社會標準因而處于壓力之下，而后者的基本社會保護沒有取得進展。勞動力市場分割在工業化國家和發展中國家都有發生，導致或加劇了非正規部門或低收入部門勞動者，或采用靈活就業方式的勞動者，處在日益無保障的勞動和社會條件之下的情況。本報告有充分理由認為，僅求助于較低勞工標準和較少社會保護的調整政策不能帶來經濟與社會進步。相關研究和全球經驗都清楚地表明，經濟發展與標準的逐步提高、收入和財富的公平分配以及社會的包容性是同步的。在人力資源以及勞工和社會保護領域進行投資，走

8、通向體面勞動的“康莊大道”，而不是通過降低工資而減少勞動成本的“崎嶇小路”，看來是更有前途的。提高勞工和社會標準與更好的經濟表現之間是互為補充的。社會轉移在實現其主要目標減少窮人數量方面是有效的，因而對實現社會穩定也是至關重要的，而社會穩定又是所有長期投資的一個先決條件。在社會保護與經濟表現方面，如果社會轉移體系設計良好并且管理完善的話，公平與效率二者之間就不存在自動的此消彼長關系。1 經合組織的最新研究表明，積極的勞動1 國際勞工組織/世界貿易組織最近的一項研究（2007年）在這樣的表述中得出了一項謹慎的結論，“有跡象表明，公平與效率之間的平衡并不必然總是困難的，有利于公平的政策同時也有利于

9、經濟增長的雙贏戰略是存在的。”（第85頁）。Cichon和Scholz（2006年）是在一項計量經濟學分析的基礎上得出這個結論的：“事實上在人均國內生產總值或經濟增長率與社會支出水平之間并沒有直接的聯系。例如，愛爾蘭和盧森堡擁有相似的長期經濟增長率，但是愛爾蘭的平均社會支出率比盧森堡低4個百分點。”（第11頁）。因此，他們推斷，“較高的社會支出與最佳的經濟表現是能夠同時存在的。”（第15頁）。3力市場政策降低了外部沖擊對短期失業和長期失業的影響。靈活保障戰略揭示，只要與向人力資源投資的勞動力市場政策以及經濟表現結合起來，社會保護是能夠與良好的經濟表現協調共生的。可避免負激勵效應以及被動式社會保

10、障的長期成本的、積極的社會保障津貼，能夠通過對人的生產能力的投資，以及通過推動必要的勞動力市場調整，而促進可持續的經濟增長。最新文獻都指出了社會保護的積極經濟影響。私營企業與公共管理也是互為補充的。為獲得成功，市場經濟需要有良好可靠的管理結構。因此，良好治理的一些基本規則對于經濟和社會成功是必不可少的： （）政府必須擁有為加強立法、提供公共利益服務、征集稅費，以及保證對弱勢群體的社會包容而采取行動的能力；（）政府必須負起責任，決策過程必須透明，并且必須設置政府部門相互間的制衡機制；（）政策必須是可預見的和前后一致的，以便形成信任以及生產性投資的條件；以及（）必須實行社會對話以應對利益沖突：社會

11、對話已經成為許多歐洲國家取得經濟成功的基礎。顯然沒有唯一的社會模式。每個國家都可以選擇自己的道路。然而，在平衡的國家增長戰略中，下列基本原則具有普遍意義：o 投資于人力資本，特別是通過有利于社會轉換以及教育發展和終身學習的勞動力市場政策；o 做出勞動力市場制度安排，此類安排通過積極的勞動力市場政策以及對低收入勞動者給予工作津貼的方式，降低勞動力市場中的生產性資源低效率和使用不充分現象；o 確保勞動力市場的可轉換性與靈活性，方法是向那些受結構變化不利影響的個人提供收入保護和就業能力保護，便于其盡快融入勞動力市場：4o 激活那些目前未參與勞動力市場的群體，方法是為獲得技能和經濟好處提供機會：oo

12、提供轉移收入，目標是那些無法在長期基礎上參與勞動力市場的個人； 促進良好治理和社會對話，目的是建立使經濟增長、就業與社會保護三者互相促進的國家戰略。以上是以實現經濟增長、充分的生產性就業與廣泛的社會保護，或換言之，以實現國際勞工組織體面勞動議程的所有內容為目標的一項平衡戰略的各種要素。通過良好治理和社會對話實現勞動力市場政策與社會保護政策之間的平衡，將確保勞動力市場和生活中的風險、結構調整的成本，以及經濟增長和發展的成果在個人、勞動者、雇主及國家之間的公平負擔和分配。只有公平地負擔風險和分配收益，才能保證國家和國際的長期穩定，這是發展的先決條件。這一戰略對工業化國家和發展中國家都適用，目的在于

13、提供更高水平的保障、自信和尊嚴，在一個不斷變化的世界中改善所有人的福利。報告的結構本報告的結構如下：第1部分概括全球經濟趨勢以及感受和觀察到的全球化影響。第2部分闡述勞動力市場的發展，得出的結論是，將激勵性的勞動力市場政策，與為處于職業轉換階段的勞動者提供保障的各種措施結合起來，是取得成功的至關重要的因素。第3部分對競爭性全球經濟2中的工作條件進行考察。觀點是，為維持競爭優勢，各國必須更新勞動力的技能并提高其積極性。社會保護是第4部分的主題。其中的主要觀點是社會保護與良好的經濟表現之間并不必然是此消彼長的關系，社會保護實際上是社會和經濟發展的一個前提條件。第5部分闡述了治理方面的問題。當政府未

14、能滿足某些基本條件，而允許開展社會對話的社會機制屬于這些基本條件之一時，市場失靈就發生了。作為結論，第6部分提出了一些基本要點，作為一項在社會方面達到平衡的經濟增長議程的基礎。 2 弗里德曼（2006年)。51. 增長、全球化和真實可見的全球失衡1980到2005年間，世界國內生產總值年均增長率為3.5%。一些國家的增長率比其它國家高很多。例如，歐盟15國在這一期間的年均增長率為2.2%，而美國為3.1%。一些新興國家實現了更為可觀的增長率即使考慮到其有時候是迅速的人口增長。例如，印度的人均國內生產總值增長率在1990到2004年間平均為3.4%。過去15年，中國甚至實現了8.6%的人均國內生

15、產總值增長率。3另一方面，同期的國內生產總值增長率（人均）又存在很大差異，世界上大部分地區的表現遠不如以上提到的國家那么好。4過去幾十年間國際貿易和資金流動得到加強。貿易占全球國內生產總值的比例從上世紀70年代初的28%增加到90年代末的58%。1985到2002年，全球國內生產總值增加了2.5倍組合投資增加5.3倍，外國直接投資增加10.9倍。5那些向商品、服務和資金流動開放的國家比未開放國家實現了更高的增長率。這成為過去十年深入研究的主題，6且統計證據看來也表明在經濟增長與國際貿易之間存在正相關關系。在那些參與全球化進程的國家中，社會和經濟變革非常之快。盡管這些變革的潛在好處很大，但并非所

16、有人都受益，因而產生了社會緊張。對全球化的公開不滿非常強烈，西雅圖、布拉格和米蘭發生的大規模游行示威甚至街頭沖突是其令人憂心的標志。在歐洲國家，反國際化情緒在各國的選舉中表達出來。因此，人們越來越認識到，有必要采取政治行動以營造一個為所有人提供機會的公平的全球化。在很多國家，尤其是“老工業國家”，人們已經感覺到或甚至親身經歷了自己的就業和社會保障，以及對未來的信心正在受到挑戰的情況。商店關閉、工作崗位消失，實際工資停滯不前。由于未能針對這些指控努力作出辯解，國際化遂成為這種不滿情緒的明顯對象。在許多國家，決策者率先推出不受歡迎的措施，諸如削減國家對夕陽產業的支持以及壓縮福利計劃資金等，并將其視

17、為全球一體3456 這些數字由國際貨幣基金組織世界經濟展望數據庫計算得來，2007年4月。 世界銀行（2006年），第6266頁。 Sengenberger（2005年）。 參見，例如：Dollar和Kraay（2004年）以及Milanovic （2005年）。6化的必然結果。公眾因而經常感受到這種“向下的”國際競爭，引起了抵制和不滿。然而，這種公眾的不滿情緒并未真正得到事實的支持，而且正如全球化社會影響世界委員會的報告所稱，與其說問題出在全球化本身，不如說出在對全球化的治理。這也意味著政治策略和政策是非常要緊的。大多數貿易和投資都發生在地區之間或相對穩定的貿易伙伴之間。例如，美國向國外直接

18、投資的81%流向高收入國家。最貧窮發展中國家得到的外部投資僅占總量的1%。7 但是，在國際貿易中包含著國家之間的競爭因素是確定無疑的。影響并不局限于直接參與貿易的部門。的確，實證研究資料發現，那些通常與國際競爭關系不大的部門同樣受到影響。8 不過，即便是像荷蘭這樣開放程度非常高的經濟體，其由于工業活動轉移到低工資國家而消失的工作崗位數量，在2001到2004年間據估計也只有年均9000個或者說只相當于荷蘭勞動力市場年工作崗位周轉率的1%（荷蘭經濟事務部，2005年）。雖然在工業化地區可以看到因資金和勞動力的國際開放而帶來的福利方面的大量好處，但在其他地區這樣的好處看來卻很有限。在經濟欠發達地區

19、，全球化的經濟方面好處尤其不明顯。當然，也有一些經濟體取得成功的例子。其中部分國家例如作為第一批行動者的韓國和新加坡已經成為全球競爭舞臺上眾所周知的成功范例。其他國家則更晚一些才實行開放，這也許是此類國家的不同個人和群體之間受益與損失的分布嚴重不均衡的原因。在部分國家，收入、教育和衛生狀況的不平等正在再次增加。9 巴西、中國、印度和南非都是平均收入增長的國家，但這些國家的基尼系數要么停留在高位（巴西和南非兩者都是0.58，與之相比印度是0.33），要么正在向不正確的方向發展，例如中國的基尼系數從1981年的0.28增加到2003年的0.45。 7 Ruigrok和Van Tulder率先（19

20、95年）闡釋了這一點。這些數字源于Sengenberger，同上。 貿易與就業：政策研究的挑戰，國際勞工組織/世界貿易組織的聯合報告提供了這些研究8的例子（參見第28和29頁），日內瓦，2007年。9 世界銀行，同上，提供了大量的證據。72. 增長、生產率和就業2.1 全球化和勞動力市場模式在許多國家，農民和農業工人仍然不能獲得其需要的、能夠使農業更加高產的科技知識。那些正在取得進步的國家通常發現自己擁有大量的剩余勞動力，這些勞動力正在向人口過剩的城市地區轉移，在那里他們能夠將自己的技能應用于生產性用途的機會很少。國際勞工組織估計，全球失業人數從20世紀90年代的1億增加到了2006年的1.9

21、52億。幾乎一半的失業人口是處于15-24歲年齡段的青年。此外，不充分就業也是一個重要問題。國際勞工組織進一步估計，全球勞動力中約有1/3處于失業或不充分就業的情況。在中低收入國家，工作中的窮人（盡管有工作但仍然貧困）的比例在1996-2006年間有所下降，但仍保持在47.4的高水平。10在巴西，該比例一直保持在5.1，中國為19.1。印度工作中的窮人比例為45.5，一些非洲國家諸如尼日利亞和馬里，工作中的窮人比例高達75。許多發展中國家盡管向國際開放，且有時能實現較高的國內生產總值增長率，但其實際工資和就業增長卻相對落后。國際貿易開放帶來對所有行業的沖擊。例如，一些非洲國家的紡織和服裝行業在

22、不到十年的時間消失殆盡，原因是這些國家被用來作為北方國家11的二手服裝，以及來自諸如中國等國家的廉價出口產品的傾銷地。阿根廷、巴西和墨西哥等拉美國家已經實行了自由化和私有化政策。但是，在巴西失業率達到9.7和阿根廷失業率高達15.6的情況下，這一政策處方仍10 參見國際勞工組織（2007b）表7，第11頁。用以決定工作中的窮人數量的貧困線是與物價指 世界銀行，同上。 數相關的每天2美元生活線。 118無法補救勞動力市場的缺陷。12勞動力市場運行良好的國家是那些逐步開放經濟的國家。13導致令人沮喪的情況的原因之一，也許是因為有這樣一種錯誤的假設，即全球化的市場力量能夠解決因監管失靈引起的問題。然

23、而，缺乏管制的市場并未像一些經濟學家預期的那樣發揮作用。世界銀行提供了一些關于市場失靈時人們面臨問14題的生動例子。 結果是生產性資源普遍利用不足這是大多數發展中國家在就業領域表現不佳的一個根本性原因。2.2 國內生產總值增長與就業增長之間關聯的減少對于經濟增長是否仍然能夠帶來充分就業的關注日益增加。工業化國家的經濟增長速度一直在減慢。在“黃金時期”（1950-1973年）結束后，相關各國國內生產總值增長率在每十年期間均有所下降。就業結構發生了變化工作機會從具有較高生產性的制造業向（據認為）生產性較低的服務業轉移。勞動者或隨之轉移，或從勞動力隊伍中完全消失。的確，在20世紀80年代和90年代，

24、許多歐洲國家眾多年齡較大、技術水平較低的工人失去了工作崗位，依靠福利計劃生活。這種情況導致出現這樣的看法，即經濟增長與充分就業之間的關聯已不是那么緊密，并導致“缺乏就業機會的增長”概念的產生至少是就正規就業崗位而言。 12 Berg等（2006年），提供了一項關于阿根廷、巴西和墨西哥經濟改革帶來的勞動力市場后果的寬泛分析。他們認為改革中沒有一個專項的就業政策目標。其假設在實施改革措施后勞動力市場運行將自動得到改善，但這種假設沒能實現。13 例如，如同Chaudhuri和Ravaillon (2007年)所認為的，這是出自Chaudhuri S.和Ravallion M. 在部分覺醒的巨人：中國

25、和印度的不均衡增長中描述的中國和印度這兩位“覺醒的巨人”的成功，世界銀行，2007年。14 世界銀行，同上，第91頁。9圖1：工作時間和勞動生產率年增長率人們的感覺與實際經濟狀況再次發生不一致。或許能夠觀察到，大多數國家其實都在設法將就業增長與生產率提高結合起來。圖1表明較高的生產率增長可以與工作時間的減少同時發生。但那些從計劃經濟轉向市場體系，并經歷了落后產業部門的大規模重組、失去了大量工作崗位的國家屬于例外情況。最新研究對這一問題進行了更深層次的探索（Auer和Islam，2006年）。在過去幾十年中，全球經濟增長的創造就業力度的確呈下降趨勢。但是，在時間上存在著不同，在國家之間、國家內部

26、、部門之間乃至部門內部也都存在著不同情況。技術發展和需求結構的變化決定著生產的增長是否屬于“缺乏就業機會”型。2.3 政策回應：推動調整進程20世紀90年代，對歐洲國家（長期）失業水平上升，以及美國在就業增加的同時實際工資水平停滯不前的觀察結果，15引發了關于福利國家的激烈辯論。20世紀90年代末，美國的實際中線工資低于1973年水平，盡管在這期間結構性失業水平是下降的。另一方面，歐洲國家經歷了結構性失業水平的上升。辯論集中圍繞就業增長與勞動生產率提高之間是否存在一種此消彼長的關系。 15 例如，S. Nickell (1997年)。10可以看到的是，美國選擇了允許由市場決定收入差別，從而在例

27、如服務行業創造低收入就業崗位（沒有提高技能機會的崗位）的方式，因為企業可以雇用和解雇工人而不負擔很高成本。所剩無幾的國家福利，以及更低水平的津貼和更短的津16貼期限迫使人們接受此類工作。一些文章作者稱其為“低端”方式。 與此同時，歐洲福利國家選擇了“高端”方式。這些國家注重發展高技能和高生產性勞動力以及各類社會保險計劃，從而使人們能夠找到合適的工作并參加培訓計劃。但結果表明，很多勞動者并沒有進入“高端”。這尤其包括老年勞動者，以及那些未能達到一定教育程度的勞動者，而教育程度對其勝任生產性工作崗位是必要的。例如，在多數工業國家，老年勞動者（55-64歲）的勞動力參與率低于平均水平（所有年齡段合計

28、）5-20個百分點。當前，情況變得更加富于變化。美國勞動生產率的提高已經加快了。勞動力市場政策也得到進一步發展。美國實行了工作中津貼計劃，重點是將家庭生活水平提高到貧困線以上，條件是有能力的家庭成員必須進入勞動力市場。在歐洲國家當中，愛爾蘭和英國效仿了這種做法。共同承擔義務，亦即激勵那些未參與（勞動力市場）的人員，成為這些國家福利政策的基礎。在歐洲其它地方，許多國家成功地改善了其經濟和勞動力市場運行狀況。尤其是北歐國家與荷蘭在這方面做得更好。這些國家實行了旨在便利工作轉換的勞動力市場政策。這些政策對糾正勞動者在日益開放的經濟中缺乏保障的情況有很大幫助。但它們并不僅僅使工人受益。全球化造成產品市

29、場的不穩定，要求生產過程和能力的快速調整。只有這樣的勞動力市場才能吸引投資，即：其中的企業應采用有效率的、從社會角度看可接受的機制，以便使其勞動力、勞動成本和工作時間適合經濟環境。17提高勞動力參與率是歐盟里斯本議程的顯著特征。充分的生產性就業是稅收的基礎，這對滿足老齡社會的需求是必要的。未來幾十年將有大批勞動者超過退休年齡線。初看起來，由于勞動力數量的減少，工業化國家也許更容易使較高的生產率與充分就業結合起來。但是，關于目前的勞動力儲備是否適合于將來的工作崗位需要，而無需進一步進行人力資本投資的問題仍然存在。需要實行積極的勞動1617 這一短語是Gordon（1996年）創造的。 例如參見：

30、Saint-Paul (2002年)。11力市場政策，以便確保職業生涯的延續、更新技能并使那些退出生產過程的勞動者盡快回歸，即使是在勞動力需求與供給達到平衡的情況下。3. 全球化、工作條件和勞動力市場分割3.1保護勞動者的全球趨勢工人不是商品，勞動力市場也不是像其它市場那樣運作。各國在工業化過程中都需要經歷一個漫長的轉型期，其特征是每周工作7天、每天工作16個小時、血汗工廠和童工勞動等，這種情況是不可避免的嗎？環顧當今世界的現實，人們很容易產生這樣的想法，尤其是在面對跨國企業紛紛在低收入地區開設工廠，各國提供有利的稅收政策、政府在勞工法律或執行勞動標準方面做出各種讓步的情況下。經濟活動向一些發

31、展中國家的轉移，經常伴隨著比轉出國更有害的工作條件。這方面有一些突出例子，例如那些懸掛某些國家（勞動法非常不完善、工資非常低的國家）旗幟的船舶上的船員工作條件，以及南亞國家拆船業中危險并有害健康的體力勞動。18一些發展中國家認為，只有經濟發展到較高水平，才能承擔更高的勞工標準。這些國家奉行“增長第一，再分配第二”的發展模式，不想犧牲自認為的比較優勢。但工業化國家對此同樣有自己的看法。經常出現的擔心是，來自低勞動成本國家的競爭，使更為發達的國家無法提高甚至維持自己的勞工與社會標準至少不是對所有勞動者。19 隨之而來的是工業化國家勞動力市場分割情況的發展。勞動力市場高層不受全球競爭影響的那部分的特

32、點是高收入的工作、針對多種意外事件的完善社會保護，以及工時和解雇方面的法律保護。不過，即使在這一層面工作條件也在變差。精神健康問題增加，特別涉及到與工作相關的壓力以及肌肉和骨骼方面的疾病。與此同時，更多的人在大多數情況下是缺乏技能的人員，也包括有少數民族背景的人員則跌入另一個層面。在這一較低層面，工資水平1819 Sengenberger，同上。 Sengenberger，同上，第9頁。12較低、工作缺乏保障并往往帶有危險性、沒有解雇方面的更多法律保護，伴隨著不規律并通常是較長的工作時間。這種勞動力市場分割情況的一個標志，是在一些歐洲國家可以看到的，從正規就業向所謂“事實上的”自營就業的轉換。

33、事實上的自營就業人員，是指那些根據自營就業合同而非正規就業合同提供服務，從而享受低得多的勞工和社會保護的人員。20這種分割也發生在發展中國家，在那里，非正規經濟被認為相當于工業化國家二元勞動力市場中的較低層面。在許多發展中國家，這一覆蓋整個經濟50以上的非正規層面的工作條件是不穩定的。工作場所界定不明確，安全與衛生狀況通常很差，收入低且不合法，工作時間長，幾乎不可能享受社會保護和培訓機會。在最近幾十年當中，非正規經濟活動趨于增加而不是減少。非正規企業大多通過與正規企業的分包安排提供產品和服務，不僅面向國內市場，也面向出口。對工人作為自有帳戶勞動者加以雇用，而不是簽訂正規就業合同。許多國家建立了

34、勞工保護水平低于本國其它地區的出口加工區，造成逐漸降低整個國家勞工保護水平的風險。213.2 政策回應：勞工保護中的治理需要競爭應當在公司而不是國家之間進行。Michael Porter的著作顯示了跨國公司運作良好，并遵守母國嚴格的環境與社會標準的很多范例。這些公司已經學會通過技術和組織方面的改善，而不是通過較低的勞動成本尋求其競爭優勢(Porter，1990年)。政府有責任保護勞動者，而不是將其作為一種廉價和有形的生產要素在市場上進行交易。各國如果想要獲得以勞動力為基礎的競爭優勢，就應當開發一支擁有較高教育和健康水平、高度生產性的勞動力隊伍；這是一支從根本上愿意進行合作并與企業分享各項目標的

35、隊伍。只有企業以對待股東的同樣方式，將其員工的福利加以內在化，才能指望員工為了“企業的目標”去工作。 2021 參見Eyraud和Vaughan-Whitehead (2006年)，第9-10頁。 Sengenberger，同上。13但是，出于對短期利益的短視考慮，如果任其自行決定，企業不太可能為其所有員工提供較高水平的勞工保護。政府必須提供一個框架，促使企業通過更高的生產效率尋求競爭力，而不是通過廉價勞動力。并非巧合的是，在歐洲各開放型經濟中，企業都在完善的法律背景下，實行了較高的職業安全與衛生法規標準。北歐各國在集體組織、產業關系和社會對話方面的排名處于最前列。最低工資標準較高、收入差距較

36、小，并提供很多培訓機會。北歐國家在勞動力市場安全、就業保護、工人代表權，以及保持技能和收入等指標的綜合表現方面也是最好的。22各項較高的勞工標準之間是相互促進的關系，它們促使企業在保持一支受到妥善保護的高技能勞動力隊伍，以及良好的可持續經濟運行的過程中，尋求自己的競爭優勢；工作條件改善的范圍和要求，都隨著經濟的國際化而增加。4. 增長、不平等和社會保護4.1 社會保護的社會效應23提供社會轉移支付的社會保障體系是預防和減輕貧困的手段，它們直接而迅速地發揮作用，所謂的經濟增長“散布”效應可能帶來的好處無法與之相比。經合組織國家多年的經驗表明，社會保護是減少貧困和不平等的有力工具：在許多經合組織國

37、家，社會保護使貧困和不平等減少了大約一半。在亞洲、歐洲、大洋洲和北美洲，沒有一個成功的工業化國家不擁有相當廣泛的社會保護體系。大多數工業化國家普遍認同，當社會更加繁榮時，對其國民的社會保護應當給予改善。世界上很多最成功的經濟體，如丹麥、法國、德國、挪威、瑞典和荷蘭，若以占GDP的比重衡量，同時也是社會支出最高的國家（一般占22參見Sengenberger，同上，第61頁引用了國際勞工組織的兩項研究，例如，一個更加美好的世界的經濟安全，國際勞工組織日內瓦，1994年及Egger, Philippe和Werner Sengenberger (1992年)丹麥的體面勞動：就業、社會效率和經濟安全，國

38、際勞工組織日內瓦。23 下面的部分描述了最近在國際勞工組織制定補充注釋（2007）時產生的爭論，該注釋將提交2007年5月68日在德累斯頓召開的8國集團勞工部長會議。14GDP的25-30）。這些經濟體屬于傳統的開放式經濟，在全球化成為今天這樣重要的話題之前，它們即已置身國際競爭幾十年。這些國家的共同特點是，在大約一個世紀之前，亦即未成為發達國家之時，已經開始建立社會保護體系。提供社會保護過去是，現在仍然是這些國家發展范式的一個組成部分。但是，正像社會保護制度在運行方面顯示出很大不同那樣，歐盟國家在就業、收入和社會保護政策方面也沒有采用同樣方法。歐盟北歐成員國和荷蘭（基尼系數在0.225至0.

39、261之間）的收入不平等程度遠低于其他一些國家，如英國、愛爾蘭和美國（基尼系數大大超過0.3）。而且，北歐國家的總人口貧困率約為5，而英國為11，愛爾蘭為15。以上所有國家都擁有高勞動力參與率，說明這些差別并非源自經濟活動人口比例的不同。來自貧困家庭的兒童比例在北歐國家為3左右，而在愛爾蘭和英國為16，美國為22。生活水平低于國家貧困線的老年人比例在荷蘭是1.6，而在愛爾蘭則高達35.5。24將這些數據與相關國家用于社會轉移支付的財力北歐國家平均為24，三個盎格魯撒克遜國家平均為1725進行比較，很難不得出這樣的結論，即社會保護投入對于減少收入不平等和貧困是有效的。在非洲、拉丁美洲和亞洲，也有

40、實行適當的全民社會福利制度獲得成功的正面例子。26例如，在巴西、毛里求斯、納米比亞、尼泊爾和南非等國，全民基本養老金制度對減少貧困顯示出正面效應。巴西、墨西哥等國家和印度的部分地區，在發揮其他社會轉移支付方法對減貧的潛在作用方面，也獲得了寶貴經驗。這些經驗表明，在低收入國家實施基本社會保障制度，可以為實現2015年全球貧困減半這一“千年發展第一目標”做出巨大貢獻。 24 數據來自經合組織社會指標數據庫。Smeeding (2006年)提供了來自盧森堡收入研究數據庫的 Adema 和 Ladaique (2005年)。數據代表直接的凈公共社會支出。除了公共計劃，一些國家還數據，顯示這些國家同樣有

41、很大差別。 25實行私營社會保險計劃。例如盎格魯撒克遜國家以及荷蘭都是如此。國家間以社會總支出衡量的差別少于公共數據顯示的程度。然而，從已列數據看，若以宏觀社會影響（在減貧方面）為主要目標，這些私營計劃不如有公共計劃運營得好。26 Van de Meerendonk等 (2007年)。154.2 社會保護的經濟效應上個世紀九十年代，發生過關于收入不平等是有益于抑或不利于經濟增長的激烈學術爭論。27 一些觀點認為，廣泛的福利國家制度導致勞動力市場僵化、福利的浪費（由于微觀經濟層面的行為反應）和過高的行政成本，而另外的觀點則強調不同的機制，例如各種福利國家制度安排在使個人能夠承擔風險、促進結構調整

42、，并從而支持經濟發展等各方面的作用。在新千年開始全球化全速起飛之際，維持社會保障支出的必要性甚至變得更為明顯。處在全球競爭環境下的經濟運行壓力，導致一種偏頗的觀點，即認為社會保障是一種社會成本，而不是潛在的好處以及對經濟和人的投資。從而，國際上關于社會保護政策的辯論變成了關于財政和經濟承受能力的辯論。在發達國家，這一辯論涉及兩個方面的問題。一方面就收入而言國與國之間現實存在或可感覺到的全球性稅收競爭，以及日益增加的非正規化狀態，被認為限制了轉移支付的財政空間。另一方面就支出而言人口老齡化以及新出現的各種對健康的危害，導致更高的依賴水平與醫療衛生費用，從而不可避免地推動支出水平上升。在發展中國家

43、，關于財政空間的辯論不僅涉及經濟和財政方面的承受能力，實際上還涉及機會成本問題。一種觀點認為，最好將稀缺的公共資源投入那些能夠推動經濟更快增長的領域，相比所謂“非生產性”的轉移支付主要面向那些處在非正規工作和生活環境中的群體，這樣做從長期看更有利于國民福利的增加。這方面的爭論長期以來未有結果。28近期的研究關注經濟增長與社會成果之間的逆向關系。一些經濟期刊發表了探討關于發展中國家經濟增長是否有益于窮人的論文。一些人認為答案是肯定的。然而最近的研究對這種“散布”效應表示懷疑。29 經濟增長能否自動為窮人帶來好27 Cichon 和 Scholz (編著) ，同上，以及Van de Meerend

44、onk等，同上，回顧了過去15年社會保 Cichon和Scholz (編) 同上。例如，參見 Collier 和 Dollar (2004)，及 Dollar 和 Kraay，同上，他們認為，經濟增長的好護（特別是社會保險計劃）對經濟表現影響的相關文獻。 2829處是緩慢擴散到窮人的；而Son和 Kakwani (2006年) 認為，沒有證據可以證明這種情況。Son和Kakwani爭辯說，事實上，在他們對之進行研究的那些“增長階段”中，只有不到一半其經濟 16處確實值得懷疑。過去十年統計方面的實證證據表明，如果沒有就業促進機制和社會再分配機制（如社會保障體系），經濟增長就不能自動減少貧困；否則

45、，人均GDP水平相同的國家，在貧困和不平等程度方面就不會有那樣大的差別。而且，在那些人均GDP水平相對較高的國家，也不應當存在貧困水平持續居高不下的情況。包括世界銀行在內的國際機構多持此觀點，這在關于平等和發展的2006世界發展報告中得到證實。報告列舉大量事實說明，在大多數國家，經濟增長并沒有轉化為收入不均現象的減少。世界銀行同時提供可靠證據，指出收入不平等降低了經濟增長的減貧效果。自1975年阿瑟奧肯（Arthur Okun）發表題為公平與效率：重大的抉擇報告以來，始終存在關于這兩者之間是否真的相互對立的爭論。由于過去十五年來統計資料日臻完備，使我們現在處于更為有利的地位，來嘗試對問題做出最

46、終判斷。對歐盟國家的研究表明，一些國家努力做到在經濟效率和公平兩方面都表現良好，而其他國家未能做到這一點。這使得有理由得出結論：公平與效率之間不存在真正的此消彼長關系，在維持相當廣泛的福利制度（例如，按照歐洲的各種社會保護模式）的同時，實現良好的經濟表現是可以做到的。30增長給窮人帶來的好處達到平均水平。Son和Kakwani將這種增長稱為“親貧式增長”，與之相對的大多數增長則被稱為“不利于貧困人口的增長”。30 Sapir (2005年)以及更近的Canoy與Smith (2006年)的研究表明，不可對歐盟國家轉變為北歐模式的可能性太過樂觀。然而，正如Canoy和Smith所說，各國可以以自

47、己的方式，推進其福利國家制度的現代化進程并實現更高的效率，同時不犧牲社會目標。17圖2：社會支出與勞動力市場表現之間無此消彼長關系31圖2表明，具有廣泛差別的勞動力市場表現與差別同樣廣泛的公共社會支出，可以在各國同時存在；換句話說，在公共社會支出與作為衡量經濟表現的一項指標的勞動力市場表現之間，并不存在自動的此消彼長關系。圖中所有四個象限都有國家分布。同時也有大量證據表明，處于同樣社會支出水平的國家其GDP水平卻有很大差別，這與經濟表現與收入再分配水平二者間存在自動反向關系的假設是沖突的。另外，在經合組織國家，小時勞動生產率與人均社會保護開支之間存在非常明顯的正相關關系。再有，社會保護是對生產

48、率的投資，并且能有效減少貧困。世界銀行在其2005年世界發展報告中指出，貧困導致保障方面的風險，缺乏保障構成投資環境障礙（世界銀行，2005年）。而且，個人只有在享受最低限度物質保障的情況下，才可能去承受作為企業家的各種風險（經合組織，發展援助委員會，2006年）。社會保障津貼（不會抑制工作積極性）不論在工業化國家還是在發展中國家，都有利于勞動力市場的調整。如前所述，它們有助于公眾接受全球化引發的生產過程的全球變化。存在集體保障制度有助于維持有競爭力的工資水平，而如果缺乏31 在圖示中顯示了總的公共社會支出與一個以勞動力參與率為分子、失業率為分母（采用2003年以來，或開始有數據的最近年份以來

49、的數據）的指標的相對關系。參見Van de Meerendonk等 人(2007年)的研究結果以了解更多背景信息。從OECD/SOCX和ILO/SSI數據庫中獲得社會支出數據，從ILO/KILM 數據庫中獲得勞動力市場統計數據。18這種制度，個人將不得不尋求更高的收入，以便向要求更多收入的個人或私營風險對抗機制供款。而且，人們只有保持健康和營養良好才能是生產性的。只有那些享有至少是最低水平學校教育得益于兒童和教育津貼的個人，才可能成功走上脫貧之路。如果沒有家庭現金補貼，許多人連這種最低水平的學校教育也承擔不起。財政和金融空間在經濟發展的早期階段肯定比晚期更有限，所以，社會保障津貼制度必須根據優

50、先程度按順序建立。但國際勞工組織的最新研究(Pal等人， 2005年；Mizunoya等人，2006年)清楚地表明，即使是最低收入國家也能夠承受得起一定水平的社會保護。國際勞工組織對12個發展中國家的精算結果顯示，實際上所有這些國家都有能力承擔某種形式的社會保障。一種基本津貼的組合對減貧的效果可能是巨大的。Gassmann和Behrendt的研究 (2006年) 表明，針對兒童的適當現金津貼與適當的養老金結合在一起對較貧窮國家可能是津貼組合的門檻水平可使貧困人口數量減少約40，這對實現第一個千年發展目標是巨大貢獻。這一津貼組合的成本不會超過GDP的4。繼續發展下去，社會支出可能會有一個飽和點，

51、如果超出的話，社會支出就會因為遇到各種障礙及擠占其他公共支出，而在經濟和社會方面變成“反生產性”的。這將依國家的具體條件、轉移支付制度的設計思路，以及由此產生的激勵作用而定，例如是鼓勵人們呆在家中還是繼續工作。人口老齡化以及隨之產生的勞動力規模變小，要求對需要納入制度的各種激勵作用予以密切關注，以便在不剝奪人們對必要水平的保護需求的同時，維持或降低其對社會保護的依賴程度。因此，良好的經濟表現和較高的社會支出可以同時存在并互相支持。需要確定的是“以正確的方式做正確的事情”，換句話說，需要合理設計轉移支付制度并進行適當管理。194.3 政策反應：福利制度的設計十分重要設計很重要，換句話說，公共政策

52、很重要。稅收和津貼措施對經濟方面的激勵作用產生影響，從而對人的行為也產生影響。因此，所有問題都歸結為：使社會支出在激勵作用方面的短期不利影響降到最低，同時在以可持續經濟和人力資源為目標的投資方面，使社會支出的長期效果實現最大化。社會保護計劃應該是高效率的而當它們是高效率的時候，它們也應當是可承受的。32 國際勞工組織許多研究成果表明，對低收入國家來說，實行覆蓋全部人口的社會保護制度是現實可行的。33就這方面而言，將社會保障區分為“主動型”和“被動型”也許是適宜的。后者可能導致一個惡性循環，社會津貼支出可能會擠占一些投資含量更高的替代性社會項目支出如積極的勞動力市場措施、醫療衛生、教育以及對有子

53、女家庭的補助。這種擠占效應既直接地通過降低當前和將來勞動力的生產技能，又間接地通過影響社會資本，對國家增長潛力產生影響。對這些相互關聯的情況以及主動型津貼（如教育和醫療衛生）加以忽視的后果可能會隱藏很長一段時間。而且，長期性投資不足的結果也是長期性質的，在一、二十年內不會被消除。建立一種生產性勞動力隊伍所需要的知識和社會資本，可能需要好幾代人的時間。那些因為必須工作以彌補家庭收入不足而無法入學的兒童，成年以后不可能成為生產性勞動者，也不能掙取足夠收入以維持家庭需要。在饑餓邊緣長大的兒童不能發展其所需要的、進入青春期后立足社會所必需的智力和體力。在2006年世界發展報告中，世界銀行將這些惡性循環

54、稱之為“不平等陷阱”。這當中包括持續幾代人的不平等。厄瓜多爾兒童的測試分數是來自發展中國家的32 這是Cichon和Scholz (2006年)文章的關鍵信息。該文獻提供了豐富的證據，表明社會保護支出 Pal等 (2005年)、 Gassmann和Behrendt (2006年)，以及Mizunoya等(2006年)。 Townsend (2006首先肯定與高水平的人均GDP相關聯，其次，削減社會支出并不會帶來更高的經濟增長率。 33年) 提倡在發展中國家推行社會保障計劃。和國際勞工組織其他研究一樣，Townsend也呼吁來自國際捐助者的支持。20一個例子。3歲時，低收入家庭兒童與高收入家庭兒

55、童的分數沒有系統性差別，然而，6歲時的測試結果差別是如此之大，以至于低收入家庭兒童將永遠不可能填補這一差距。這種不平等陷阱不僅限于發展中國家。例如，測試代際收入流動性的標準代際收入彈性顯示，以芬蘭和瑞典為一方，以英國和美國為另一方，二者之間存在相當大的差距。在瑞典，代際收入流動性指數約為0.2%，而在美國約為0.6%。這意味著美國低收入家庭并沒有向上流動：一個來自平均低收入家庭的兒童，要用相當于5代人的時間才能消除與中位收入者的差距。34一項關于社會保險計劃對經濟表現影響的內容廣泛的審查報告，最近得出了一些有意思的結論。35 首先，根據其制度設計，社會轉移支付計劃對經濟變量具有重要的動態效果不

56、論是負面的還是正面的。其次，工業化國家關于福利國家的辯論并不會被簡單照搬到發展中國家。例如，在工業化國家，如果在設計和執行方面存在問題的話，社會轉移支付制度可能影響人們的工作積極性，或者提供過度保護。36 而對于發展中國家，審查報告提到的是轉移支付制度在減少對貧困家庭的信貸限制，從而使其能夠進行生產性投資方面的作用。同時，經濟學家們一致贊同，社會模式與良好的經濟表現是可以和諧并存的。社會保護不是經濟增長的結果，而是實現增長的條件。但是，正如職業安全衛生措施方面的情況，由于對短期利益的短視考慮，單靠市場力量本身是不能實現這種必要條件的。市場需要良好治理的支持。343536 世界銀行，同上，34-

57、35頁和46-47頁。該彈性越接近零，社會的流動性越強。 Van de Meerendonk等，同上。 例如，De Jong等(2006年)從殘疾人保險計劃中發現了“過度呵護”的證據， Gruber和Wise (2006年)在（提前）退休計劃中也找到了類似證據。215. 市場、治理、信任和社會資本5.1 私營部門與公共部門之間的互補上世紀八、九十年代，政府與市場的關系，或者說公共領域與私營領域的界限，37 成為經濟理論中的一個問題。人們認識到，導致市場失靈的各項因素例如信息不足、交易成本、合同不完善同樣也是影響政府表現的因素。從這當中得出并從近期一系列有關市場失靈的經驗中得到印證38 的主要認

58、識之一是，為了運行良好，市場需要完善的公共監督和管理結構。良好治理的目的在于防止市場失靈。在市場和政府之間存在著相互的需要。問題是市場需要何種治理框架、怎樣才能建立起來？經濟增長、就業和社會保障都植根于治理框架之中，該框架以各種內在的制度性穩定功能為特征。39 制度帶來對路徑的依賴，這將限制制度能夠適應需要或作出改變的程度。使全球甚至歐洲都采用同一種社會保護模式，例如無論是北歐的福利國家模式、一般的歐洲模式，或是任何其他模式，都是不現實的。南歐國家不具有轉變為北歐模式的社會、文化和歷史背景，發展中國家也是如此。因此，想對良好治理的基本原則或核心原則達成一致意見是不現實的。鑒于此，所有國家都可以沿著符合自身歷