1、行政起訴權保障與行政案件受理制度的完善    摘 要行政起訴權是現代憲政國家公民和組織的一項基本權利。然而，由于現行行政訴訟受案制度忽視起訴程序的糾紛解決功能，混淆起訴要件與訴訟要件，起訴證據規定不明確，當事人缺少最低限度的程序參與，已經不能完全滿足保障國民行政起訴權的需要。完善我國行政訴訟受案制度，應遵循訴權保護、程序正當、司法最終三大理念，走出“庭審中心主義”的誤區，區分起訴要件和訴訟要件，建立登記立案制度，重視對起訴證據的適度把握，完善起訴的程序保障機制，強化法官在立案階段的闡明義務并適當調整訴訟政策。 關鍵詞行政起訴權；受案制度；訴權保護；起訴條

2、件；程序保障 一起訴權：現代憲政國家公民和組織的一項基本權利 現代憲制國家均奉行一項基本理念，即憲法和法律所確認的權利在被侵犯或與他人發生爭執以后，應當有所救濟，“無救濟即無權利”，因此，大多數國家和地區的憲法規定了有關基本權利和具體權利的救濟性的權利，其中重要的一項就是“起訴權”。 起訴權又稱訴訟權、裁判請求權，是指任何公民、法人或其他組織在其權利受到侵害或與他人發生爭執時有訴請獨立的法院予以公正審判的權利。它包括兩方面的內容，一是訴諸司法的權利，二是依法受理、公正審判請求權。訴諸司法的權利意味著任何人在其權利受到侵害或與他人發生爭執時，有權請求司法救濟；依法受理、公正審判請求權意味著任何人

3、在其權利受到侵害或與他人發生爭執時有請求司法機關依法受理并通過公正的程序予以公正審判的權利。起訴權不同于一般的權利，具體表現為：第一，起訴權屬于接受權的范疇。接受權是指有資格去接受某物或以某種方式受到對待的權利。當某人拒絕提供你有資格得到的東西時或某人不給予你有資格得到的待遇時，接受權就受到了侵犯。作為接受權，起訴權意味著任何人有資格得到法院的審判，當公民的權利受到侵害或與他人發生爭執而提起訴訟時，法院拒絕受理或審判，即是侵犯公民的起訴權的行為；如果公民基于起訴權提起行政訴訟，但存在支付不起律師費用、訴訟費用等障礙時，國家不設立相應的制度和政策消除這些障礙，則表明國家對公民的行政起訴權的尊重不

4、夠、保障不力。第二，起訴權屬于受益權的范疇。所謂受益權。是指公民可以請求國家為某種行為、因此而享有一定利益的權利。受益權是積極地要求政府有所作為的權利。受益權、起訴權實際上是請求國家積極地對一定行為依法受理、公正審判的權利。第三，起訴權屬于基本權利。作為基本權利的起訴權是人所固有或應有的，不是哪個人恩賜的，它是以人權為基礎的。通常，人們在論及基本權利的時候，關注的主要是人的實體基本權利，如生命權、自由權、財產權等，往往忽視了對實體權利救濟的權利，實際上只有實體權利，而沒有相對應的救濟性的權利，實體權利也會落空的，如果權利缺乏救濟，作為權利主體的人也就不成其為真正意義上的人。因此，作為救濟性權利

5、的起訴權就必然要成為人權的基本內容，該項權利被憲法確認以后便成為公民的基本權利。與實體性基本權利不同，它是程序基本權。 法治的終極目標就是確認和保護公民的權利。保護公民權利的方式是多元的，但司法救濟無疑是最基本和最重要的保障方式，每一個人能否“進入”法院并獲得公正的司法救濟，是衡量一個國家司法水準高低和法治實現程度的重要標尺。因此，各國普遍重視公民的起訴權。事實上，保障當事人的起訴權是近現代司法的最高理念或最高原理，是一個國家設計和運作行政訴訟制度的最高指導原則。保障當事人的起訴權，首先要保障當事人的訴諸司法的權利，讓任何人在其權利受到侵害或與他人發生爭執時，都能夠比較容易地訴諸司法。如果當事

6、人的訴諸司法的權利得不到實現，那就根本談不上公正審判請求權了。為使當事人容易地訴諸司法，在大多數國家和地區的行政訴訟中，只要當事人的起訴合法就能夠產生訴訟系屬的效果。我國行政訴訟法規定了比較高的起訴條件，并有嚴格的受理制度，這一起訴受理制度不利于當事人訴諸司法權利的實現。因此，在實行依法治國，建設社會主義法治國家的今天，為保障當事人的行政起訴權，有必要對我國行政訴訟中的起訴受理    制度進行改革與完善。 二 行政起訴權保障與現行行政案件受理制度的缺陷 當事人起訴權欲從應然狀態走向實然狀態，其前提是當事人的起訴，并由此而引起訴訟系屬。如果法律對當事人的起

7、訴規定很高的條件，俗話說“法院的門檻太高”，那么，即使糾紛具有可訴性，當事人也不能“進入”法院，糾紛被拒之于法院的門外而得不到司法解決。這樣，起訴權這一當事人的程序基本權利就會落空。我國行政訴訟法第六章就起訴條件、起訴狀和法院審查等內容作出了規定，明確了我國行政訴訟受案的基本條件。這些規則對規范原告起訴和法院立案審查工作發揮了積極作用。盡管立法和司法取得了很大的成績，但是，當事人起訴難的問題仍然沒有得到完全解決。當事人起訴難的原因是多方面的，有法律外的原因，例如，當事人的起訴明明符合起訴條件，法院卻出于非法律因素的考慮，不予受理。在法院看來，受理并不僅僅是一個法律問題，同時也是一個政治問題，立

8、案要考慮政治效果和社會效果。最高人民法院因此要求：做好行政收案工作既要嚴格按照行政訴訟法和最高人民法院的司法解釋進行立案審查，又要考慮維護社會的穩定，講究法律效果、社會效果和政治效果的直接有機統一。對社會矛盾突出，政治敏感性強，有重大鬧事苗頭和有礙穩定的群體性糾紛等問題，要及時向黨委通報，共同做好工作。對一些可能影響社會穩定、涉及面廣的案件要慎重立案，不能因為法院的不當立案而引發、擴大矛盾、激發不安定因素。但筆者認為，起訴難即訴諸法院難的更重要的原因是法律上的原因，主要的問題出在我國行政訴訟法所規定的起訴受理制度上。結合行政審判實踐，審視當前我國的行政訴訟受案制度，可以發現，它存在諸多不利于當

9、事人行政起訴權實現的問題： 1過分強調法院的職權因素。我們并不排斥法官在訴訟中的職權因素。但在我國行政訴訟程序運行的某些環節上，法官的職權色彩過于濃厚。按照現行立法，只有法院經過審查決定受理以后，訴訟程序才開始。法官在審查起訴即受理階段就進行實質審查，既不聽取原告的意見，也不聽取被告的意見，如法院自己認為起訴不符合條件就不予受理。在訴訟系屬這一環節上，當事人的起訴并不必然引起訴訟系屬的效果。對于無正當理由拒絕受理當事人起訴的，法律也沒有規定任何法律責任。行政案件受理制度上的重法院權力，輕當事人權利的立法傾向，讓人感到法院對當事人糾紛的審判是法院對當事人的恩賜。 2過分關注“庭審”，忽視起訴程序

10、的解紛功能。不管怎樣，有效且恰當地解決爭訟、盡早地終結案件，應是行政訴訟最直接的目的之一，是任何訴訟目的學說都不會排斥的內容。但我國現行的行政訴訟結構是審理型的庭審中心主義，重庭審、輕庭前，這種結構的好處是突出庭審，當事人有話在庭上說，有證在庭上舉，通過庭前，查明事實、解決糾紛。但這種結構也存在很大缺陷，那就是結構失衡，不能充分發揮起訴階段的糾紛解決功能，無法使盡可能多的案件在未進入正式庭審階段即可告終結，最大限度地減輕當事人的負擔和法院的審判壓力。 3混淆起訴要件與訴訟要件。所謂起訴要件，是指訴的適法提起所，必需的要件。欠缺此要件時，即使存在起訴行為，其起訴在訴訟法上也視為不成立。訴訟要件一

11、般包括：(1)當事人是否適格，這就包括了我國現行行政訴訟法所要求的是否具有“利害關系”的問題；(2)是否屬于重復訴訟，即實踐中所謂的是否屬于“一事不再理”的問題；(3)是否屬于法院主管和管轄；(4)是否具有訴的利益等等。而在我國，這些屬于訴訟要件的審查都前移到了起訴的審查過程中。(4)我國現行立法對起訴要件的規定過于嚴格，近似于大陸法系國家的訴訟要件，當然不利于當事人訴權的行使和對當事人合法權益的保護。同時，由于將訴訟要件與起訴要件混為一談，為當事人的起訴設置了過高的起訴條件，將那些本應當由法院保護的權利訴求拒之于司法救濟    的大門之外，從而導致很多

12、侵犯當事人合法權益的行政行為都不能被法院正常受理。此類案件或許在行政案件總數中所占的比例較小，但其所造成的不良后果卻是不容忽視的，一方面，使得很多行政管理相對人告狀無門，只能忍氣吞聲或尋求其他途徑解決糾紛，給社會留下了難以預料的隱患；另一方面，由于司法乃是社會正義的最后一道防線，如果此種現象不能及時解決，勢必會損害法院的權威和司法的公信力。當然，最直接的后果還是“起訴難”問題無法從根本上徹底消除，直接影響到行政訴訟法的實施和行政審判的公信力。 4起訴證據規定不明確。我國行政訴訟法第41條關于起訴的條件，是從保護當事人的訴權角度出發，但是卻未對起訴證據做出明確的規定和要求，具有強化證據隨時提出主

13、義的傾向，不利于人民法院對于訴訟程序進行必要的控制與管理，對訴訟的正常進行和裁判做出的公正與效率帶來負面影響。為此，最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定中第4條就明確規定：“公民、法人或其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。”但由于對“起訴證據”并無可操作的具體標準，司法實務中，法官的恣意便有了可供施展的空間。 5 當事人缺少最低限度的程序參與。參與結果的證成過程，是正當程序的基本要求，然而，現行受案制度中卻缺乏當事人參與程序的機制。具體表現在：立案受理的“程序”未建立，缺少程序保障，行政化色彩比較濃，法院如何審查起訴，為什么受理，為什么不受理，都不公開原因。

14、這樣，就難以避免法官恣意、濫用職權、滋生腐敗等問題的出現。突出表現就是立案受理的一體化，無程序保障。法院審查中，當事人沒有發言的機會，只有裁判后才能上訴，而上訴也是當事人不能直接參與的程序。根本沒有把立案受理當作訴訟程序的一部分，而只是把其看作訴訟初始階段中一個無足輕重的步驟。其中，行政化處理的特征極其明顯，當然也未能按訴訟原理去運作。 6 缺少終結案件的功能機制。訴訟程序在任何階段都應該提供終結案件的條件和機制，以推進訴訟的進程或促使其朝著解決案件的方向發展，以便使盡可能多的案件在未進入正式庭審階段即可告終結，最大限度地減輕當事人的負擔和法院的審判壓力。但現行行政訴訟受案制度沒有提供終結案件

15、的任何條件和機制，既沒有充分發揮起訴階段解決糾紛的程序功能，也制約了其程序化發展。我國現行的行政受案制度缺乏正當程序理念指引，程序功能不明顯，解決糾紛的作用就更無從體現了。解紛功能的萎縮，導致在此階段法院只能決定受理或不受理，僅僅是一種行政審查的方式，而不能實質性地解決糾紛或消除案件。 三 完善現行的案件受理制度，充分保障當事人的行政起訴權 為保障當事人的行政起訴權得以實現，必須解決起訴難的問題。起訴難的原因是多方面的，因此，解決起訴難的問題應當實行“綜合治理”，堅持訴權保護、程序正當、司法最終三大原則，既解決法律外的問題，又解決法律上的問題。就法律對策而言，我們應當借鑒其他國家和地區的先進經

16、驗，以尊重和保障當事人行政起訴權為最高理念，確立法院有義務接受當事人的起訴的觀念，并以方便當事人起訴以使其較為容易地獲得法院的審判為改革的基本思路。為此，我們應當從以下幾個方面對現行行政受案制度進行改革。 1走出“庭審中心主義”的誤區，彰顯起訴程序的解紛功能。單純的裁判本位主義已不能適應社會發展，滿足現實需要。因而，在保證庭審作為強制解決糾紛正當程序的同時，又要在庭審程序之前建立過濾機制，篩選出那些真正存在爭議而又需要庭審解決爭議的案件，法院只對這些必須通過庭審才能解決爭議的案件進行集中審理。將解決案件的重心由庭審程序前移至起訴程序和審前程序，提升雙方當事人的參與程度和對抗性，盡快明晰爭

17、60;   點和雙方的證據，以便盡早解決糾紛或消除、分流案件。這樣，可以較好平衡法院和雙方當事人的訴訟功能，提高法院的審判效率，減少當事人的時間和金錢消耗。 2區分起訴要件和訴訟要件，取消現行意義上的行政立案受理制度。由于起訴要件和訴訟要件存在著質的區別，因此在起訴階段，對起訴要件，只需將其作為立案手續進行形式上的審查；對訴訟要件，即訴訟成立要件，也只需進行有限的審查。當事人起訴，只要提交符合法律規定的起訴狀并足額交納案件的受理費(或辦理了緩交訴訟費手續)即可，無需有過高的要求。至于法院的主管及管轄、當事人適格和主要證據等實體性問題，都應作為訴訟要件，由人民法院立

18、案后繼續審查。藉此，取消現行行政訴訟體制下的立案受理制度，以使民眾能更便利地接近司法，使當事人的合法權益都能夠得到充分的司法保護和救濟。這也是目前域外法治發達國家(特別是美國和英國)司法審查受案標準上普遍做法。 3建立登記立案制度。目前兩大法系各主要國家和地區都規定了當事人一旦起訴，訴訟系屬即開始。因此，我們也須順應訴權保護的世界潮流，在將來的行政訴訟法修訂中，規定訴訟系屬從當事人起訴時開始。在具體的制度改造中，應建立簡便的登記立案制度，法院只需對當事人提交的訴狀是否合乎法律規定的形式要件、是否具備法律規定的訴狀基本內容等進行程序性審查，此外就是核查當事人是否足額繳納了案件受理費或依法辦理了緩

19、減免交訴訟費的相關手續，其他不應再涉及任何實體性內容。要盡可能地降低受案的門檻，方便當事人提起訴訟。對符合規定要求的，予以登記立案，即算完成了相關的立案手續。根據最高人民法院人民法院立案工作的暫行規定第10條規定，法院在登記立案的同時，還應對接受的起訴狀和有關證據向起訴人出具收據。因為起訴與受理的做法存在著訴訟程序開始時間不明確的弊端，并且起訴作為訴權的行使形式，只要原告提起訴訟，訴訟系屬就發生，法院就得負擔審查起訴是否合法和決定是否受理。 4重視對起訴證據的適度把握，區分起訴證據和勝訴證據。最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定對有關起訴證據，只原則性地規定應提交“符合起訴條件的相應的證

20、據材料”。最高人民法院關于人民法院立案工作的暫行規定第9條也只規定，人民法院審查立案中發現原告證明其訴訟請求的“主要證據”不具備的，應當及時通知其補充。因而司法實務中應重視對起訴證據的適度把握，對法律及司法解釋中有關起訴證據的規定不能理解得過于嚴格，否則會不利于當事人訴權的行使。尤其對法院內部目前所設立案機構來講，在按規定審查當事人提交的“符合起訴條件的相應的證據材料”時，應當認真把握起訴證據和勝訴證據的本質區別，對起訴證據只，作適度的程序性審查。所謂起訴證據，是指原告提起訴訟時，提交給法院證明其訴訟成立的證據，即用以證明其享有訴權的基本證據。勝訴證據，則是對案件實體內容具有直接影響，并關涉當

21、事人實體權利的證據。起訴證據與勝訴證據的不同在于：起訴證據是訴訟成立要件所要求的事實依據，決定原告的起訴能否啟動行政訴訟程序；而勝訴證據是權利保護要件所要求的事實依據，決定原告實體權利能否得到法律保護。 5完善起訴的程序保障機制，確保當事人對程序的足夠參與。在訴訟程序的進程中，應賦予當事人知情權，即要求保證程序的公開透明。當事人的知情權是指當事人對法官的每一個決定都有知曉的權利，不僅僅知道判決的結果，還應知道判決依據的理由。這就要求當事人和法官之間能夠保持平等和充分的對話與溝通，法官是雙方當事人的中介，雙方當事人通過法官的主持進行攻擊與防御，以避免突襲性裁判的發生。在這個過程中，當事人在心理上

22、有一種被重視的感覺，同時也會感到自己的人格尊嚴得到維護。因此，我們對現行行政受案制度的改造，應當使其按照“程序”的流程去運轉，避免暗箱操作，要體現公開、公平、對抗、對話和言詞性、交涉性，給當事人充分發表言論的機會，平等地為雙方當事人提供盡可能充分的程序保障。 <BR    >6建立和完善法官在立案階段的闡明制度。當事人的起訴與法院的立案受理是緊密相連的，立案法官并不是消極、被動地接受起訴，其中多數時候都滲透著立案法官的釋明行為。闡明(又稱釋明)，是大陸法系訴訟法中重要概念之一，是指在訴訟過程中，就案件的實體問題、程序問題、法律問題和事實問題，

23、在當事人不明了的情況下，法官予以解釋或明確，以保障其充分行使訴訟權利或適當履行訴訟義務的一種行為。我國行政訴訟法中沒有關于起訴階段法官釋明的規定，最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋中，就此問題作出了一些規定(第23條、24條等)。但仍然不夠規范、具體。我們認為，在行政案件起訴階段，法官可在以下幾個方面予以釋明：一是對起訴要件不符合法律規定的，法官可告知當事人相關規定并要求其補正，不應當動輒裁定不予受理或駁回起訴；二是如果訴狀中所列的當事人或訴訟請求等存在瑕疵，法官可提示當事人進行必要的更改或補正。當然，立案法官的釋明遠不止于此。其使用的范圍和時機，均有賴于法官個人依照法律的規定，根據其對釋明的理解和具體個案的不同情形，做出適當的把握和判斷。法官的被動和中立并不等于無所作為，法官對許多