1、清潔能源促進政策的應用分析指南（草案，供討論）第一章 政策應用分析的一般原理一、 政策的類型和特點（一） 什么是政策，什么是清潔能源政策？政策，是個含意廣泛的名詞。因為政策是各式各樣的：既有宏觀的，也有微觀的；既有政治性的，也有經濟性和技術性；既有國家級的，還有地方性的政策等等。政策類型不同，其目標和作用也不同。這里所說的政策主要是指微觀性、經濟性和地方性的政策。一般而言，政策是政府和社會團體在某一特定環境下有計劃的活動過程，提出政策的用意就是利用時機、克服障礙，以實現某個既定的目標，或達到某一特定目的。以此類推，清潔能源促進政策，實質上就是各級政府為了推動清潔能源技術的發展和應用，而采取的一

2、系列有利于清潔能源行動的活動和措施。由此可見，目標是政策提出的前提，也是政策分析的目的。沒有目標的政策是毫無意義的。這是政策的一個基本特征。政策的第二個特征是合法性。政策是體現政府意志的一種形式。能充分反映政府意志的政策應具有一定的法律依據。沒有法律依據的政策是難以實施或持久的。第三特征是調控性或導向性。為了解決某個問題，政府通過政策對人們的行為和事業的發展加以控制和引導，使得政策具有導向性。政策為社會的發展和人們的行為確定了方向。政策可以帶動一個產業，也可以滯后一個產業的發展。經濟發展如此，清潔能源技術發展和應用亦如此。（二） 政策的法律基礎正如前述，政策和法律之間存在特殊關系。法律是政策的

3、重要依據，而政策是實行法律的有效形式；同樣，政策和手段之間也存在密切的關系。政策是手段的基礎，手段則是政策的具體體現。因此，沒有具體手段的政策和法律將是空泛的、無力的，不會產生實際的效果。根據我國國家憲法規定，只有全國人大和地方人大擁有立法權，其具體規定是：全國人大及其常委會制定有關國家主權、自治、刑事、人權、民事、司法、經濟等法律；國務院經授權制定行政法規；地方人大及其常委會對上述范圍以外的事項，在國家尚未制定法律或行政法規時，可根據實際需要制定地方性法規或條例，一旦國家制定了相應的法律法規，地方性法規或條例，如與之抵觸，即為無效。有些立法條件不成熟但急需的法律，先授權國務院制定行政法規，待

4、條件成熟時再上升為法律。與清潔能源有關的法律、法規很多，其中主要有以下幾項：1.大氣污染防治法（20000429第二次修訂，20000901實施）明確規定：l 地方各級政府對本轄區內的大氣環境質量負責。l 實行總量控制。劃定主要大氣污染物排放總量控制區，大氣污染防治重點城市。核定總量控制區內企事業單位主要大氣污染物排放總量，核發排放許可證。l 劃定酸雨控制區和二氧化硫控制區。l 實行大氣污染收費制度。l 企業應優先采用能源利用效率高、污染物排放少的清潔生產工藝，對嚴重污染大氣環境的落后生產工藝和設備實行淘汰制度。l 限制高硫份、高灰份煤炭的開采。禁止開采含放射性和砷等有毒有害物質超過規定標準的

5、煤炭。l 鼓勵和支持潔凈煤技術開發和推廣。l 改善城市能源結構，推廣清潔能源的生產和使用。l 新建、擴建排放二氧化硫的火電廠和其他大中型企業，超過排放標準或總量控制指標的，必須建設脫硫、除塵裝置，或采取其他控制措施。l 鼓勵、支持消耗臭氧層物質替代品的生產和使用。2.中華人民共和國節約能源法（971101頒布，980101施行）第十章節39條規定，熱電聯產具有節約能源、改善環境、提高供熱質量、增加電力供應等綜合效益，是城市改善環境質量的有效手段之一，也是提高人民生活質量的公益性基礎設施。3.國務院關于環境保護若干問題的決定（9608發布）要求：l 實行污染物排放總量控制，以及環境質量行政領導責

6、任制。l 重點防治燃煤產生的大氣污染，堅決控制新污染源。l 限期達標，加快治理老污染源。l 保護和合理開發自然資源。l 完善環境經濟政策，增加環保投入。l 嚴格環保執法。l 積極開展環境科學研究，大力發展環保產業。l 加強宣傳教育，增強全民環境意識。4.國務院批準發布國家計委當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄（971231發布，980101試行）重點鼓勵的產業、產品和技術目錄包括：l 建筑節能關鍵技術。l 資源綜合利用技術。l 固體廢物綜合利用。l 太陽能、地熱能、海洋能、垃圾、生物質能及大型風力機。l 水能資源保護和開發。5.國家計委、國家經貿委等聯合頒布的中國節能技術政策大綱明確提

7、出：l 2000年實現城市集中供熱普及率25%30%，重點城市達到45%50%；l 大力發展熱電聯產、區域鍋爐房供熱，合理選擇集中供熱方式，取代分散、小型工業鍋爐供熱，提供熱電比重。6. 國務院關于酸雨控制區和二氧化硫污染控制區有關問題的批復（19980112）明確要求：l 禁止新建煤層含硫份大于3%的礦井，已建成的礦井，要逐步實行限產和關停；新建、改造含硫份大于1.5%的煤礦，應配建相應規模的洗選設備；城市燃用的煤炭和燃料重油的含硫量，必須符合當地城市人民政府的規定。l 除以熱定電的熱電廠外，禁止在大中城市城區和近郊區新建燃煤火電廠，并對已建、改造燃煤含硫量大于1%的電廠提出了建設脫硫裝置或

8、其他治理措施等要求。7.國家計委、國家經貿委、電力部和建設部，印發關于發展熱電聯產的若干規定（1998年）再次強調了發展熱電聯產的必要性和重要性，要求熱電聯產必須按照統一規劃、分步實施的原則進行，并符合節約能源、改善環境和提高供熱質量的要求。規定凡符合條件要求的新建或擴建熱電廠可免交增容部分的上網配套費，并對熱電聯產電力的并網和上網電量的計量作出了具體的規定。毫無疑問，上述法律和法規（只是眾多法規中的一部分）不僅直接推動了清潔能源技術的發展和應用，而且已成為進一步制定清潔能源促進政策的堅實基礎。（三） 政策分類及各類政策的特點政策分類的目的是為了深入了解各類政策的屬性和作用，便于對政策的可實施

9、性和實施效果進行分析和評價，便于總結經驗，提出新的政策。“清潔能源行動”啟動以來，各試點城市為了落實清潔能源行動計劃所確定的項目和建設任務，相繼出臺了一系列政策和措施。這些政策和措施按其屬性大體上可分為以下三類：一類屬指令性政策；第二類是市場調節政策；第三類是前述兩類政策的有機結合，即通常的經濟激勵政策。指令性政策，實質上是一種政府行為。它是基于政府的行政權力而對社會經濟活動的一種干預。通常以政府令（或市長令）、法規、條例、通告、通知、決定、規范和標準等形式出現。這在清潔能源行動過程中是一種常見的政策手段。如在禁止使用劣質煤、劃定無燃煤區等行動中許多城市都較充分地運用了這一政策。事實證明，它的

10、優點是可以充分體現政府的意志，是政府控制環境被污染的一種有效辦法；它的缺陷也很明顯：一是不能充分考慮企業和個人的意愿及承受能力，容易出現“一刀切”的現象，不利于調動群眾參與治理環境污染的積極性；二是實施過程中需要大量的宣傳教育工作和大量執法力量，政策成本費不一定低廉，甚至在宣傳說服工作不到位的情況下，可能導致政策的流產。市場調節政策，是根據市場經濟的基本規律，通過自由競爭、自由交易等手段，促進企業經濟進步和高新技術的發展和應用，進而實現城市大氣環境質量改善的目的。它的優缺點正好與指令性政策相反，但是，單純的市場調節政策在清潔能源行動中的應用還不多見。經濟激勵政策是指由政府制定或批準執行的各種經

11、濟性政策和措施。這些政策又可分為兩類，一類屬于激勵性經濟政策，如各種形式的補貼、價格優惠、稅收減免、貼息或低息貸款等；另一類屬于懲罰性經濟對策和措施，如排污收費制、提高SO2收費標準等手段。這類政策的基本特點是，基于市場機制的作用，通過影響企業經濟收益而達到影響企業行為的目的。它的優勢是集中了前述兩類政策的優點，同時又避免他們的缺陷，既有一定的強制性，又較充分地考慮了利益相關者的意愿和經濟利益，因而是一項較理想的政策組合，也是清潔能源行動中被廣泛采用的一種政策。不同政策手段的適用范圍和作用如表11示。表1-1-1 政策手段的適用范圍、有效性、限制因素和效益手 段適用范圍有效性限制因素效 益相對

12、影響I/P/C實 施微 觀宏 觀有效期大小政府開支大小市場定價商品質量或形式技術選擇I/P/C不能吸納外部成本可促使資源有效配置有效的投資、消費和生產稅 收燃料質量燃料選擇技術開發長 取決于效益滯 稅率和后 彈性I/P/C小高稅率政治上不可接受提高用戶支出，從而減少消費提高生產成本，促使外部成本內部化改變投資、消費和生產意向重新分配稅負，形成交叉補貼收 費公共服務減少污染物排放 取決于 稅率和 彈性I/P/C小提高生產成本，促使外部成本內部化促進能源效率投資、改善消費和生產補 貼技術開發或應用基礎設施投資 取決于 補貼額I/P/C高一旦依賴補貼很難取消產生非預期的副作用給用戶不適當的信號導致生

13、產和需求過量降低生產效率與稅收相似強制性標準耗能設備和器具建筑物（包括技術） 隨嚴格 性而定I/P/C中需進行技術鑒定和監督提高生產成本和價格，促使外部成本內部化可影響商業行為模式許可證決定新建設施營業限度 同上 I/P/C中同強制性標準可開辟新市場確定節能或環保產品協 商制訂收費、法規或政策 大I/P中取決于工業對立法的意愿可改變消費檢 測工業設備車輛和其他消費品中 小P/C 中需要檢測設施，要不斷改進可改變消費注：I/P/C，對投資者（I）、生產者（P）或消費者（C）的影響。來源：Energy and Environment: policy Overview,OECD/IEA,Paris,

14、1989.從政策應用的領域和服務對象來看，上述政策還可分為多種類型。從清潔能源行動所涉及的技術領域大體上可概括為以下四類：能源替代政策，如推動煤改氣、煤改電技術應用的政策；能效與節能政策，如推動熱電聯產、集中供熱的政策等；潔凈煤技術的推廣應用政策，如促進工業鍋爐燃用優質煤、型煤、采用循環流化床、煙氣脫硫和除塵技術等政策；可再生能源政策等。政策分類的目的是為了便于進行政策可行性和實施效果的分析和評價，便于總結經驗和提出建議。政策分類結果如下表。表1-1-2 清潔能源促進政策類型的劃分指令性政策：如法規、條例、政府令、通告、管理辦法等市場調節政策：如自由競爭、排放交易等能源替代政策 投資優惠：貼息

15、、低息、貸款、補貼清潔 激勵性政策 稅收優惠：減免增值稅、所得稅、出口退稅、能源 營業稅等 促進 政府、市場相結合政策 價格優惠：價格補貼、差價分擔等政策 排污收費類型 懲罰性政策 SO2稅 能源稅 能效與節能政策：政策手段分類同上。潔凈煤技術推廣應用政策：政策手段分類同上。可再生能源政策：政策手段分類同上。二、 政策決策的基本原則（一） 成本效益原則任何政策都必須付出一定的代價，才能獲得一定的收益或達到預期的目的。一項政策是否可行，其評判的重要標準之一是政策的效益凈現值是否0。也就是說，必須站在國家的立場上，從全社會的整體利益出發，分析評價各項清潔能源促進政策的經濟性是否可行。這不僅是政策評

16、估的一項重要原則，也是政策設計或選擇必須遵循的原則。必須指出的是，這里的成本效益是指政策整個生命周期內，即從政策的醖釀、調查研究、方案制定、實施、監督和后評估等全過程所產生的成本和效益，指的是長期的、綜合的成本效益，不僅是短期的經濟上的成本和效益。那么，什么是政策的成本、什么是政策的效益？這些成本和效益又如何計算，后文還將談到，這里暫略。（二） 公平性原則現實社會中存在著不同利益的群體和個人。利益的差別、摩擦以至沖突是不可避免的。政策的作用，就是如何正確地處理不同利益群體間和個人之間的利益關系。政策的實施不可避免地將導致不同群體和個人的利益重新分配，使一些受益人受益，一些人利益受損；然而，政府

17、政策的最終目的是，通過政策的協調和控制作用，合理規范各利益群體和個人的利益，重新形成協調一致的合力，保障并促進國民經濟的有序運行和高質量的增長，實現社會整體利益的最大化。因此，在政策設計與選擇過程中，要應避免造成收入差距的擴大；同時處理好低收入和弱勢群體的利益也是十分重要的事情。（三） 可持續性原則政策的最大目標是實現社會環境和經濟的高速健康發展，不允許以犧牲環境效果求得經濟的高速發展，同樣，也不允許犧牲經濟發展而達到改善環境的目的。這是政策設計過程中必須遵循的一項重大原則。一項政策是否科學，關鍵性的因素是否體現了以下原則要求： 是否有利于國民經濟的持續增長； 是否有利于就業，提供更多的就業機

18、會； 是否有利于公平分配，不至于造成收入差距懸殊過大； 是否有利于保持物價穩定； 是否有利于社會穩定； 是否有利于精神文明的建設。就清潔能源政策而言，主要體現在對以下問題的影響和作用： 對減少排放、改善城市大氣環境質量的作用； 對降低企業生產成本的作用； 對國家財政收入和家庭收入的影響； 對激勵清潔能源技術推廣應用的作用； 對刺激企業采用先進技術，提高企業競爭力的作用等。（四） 可操作性原則決策是為了行動。如果決策（即政策）不能實施并見諸于行動，政策就完全失去了意義。不能導致行動的政策，是毫無價值的政策。因此，政策必須是切實可行的。其評判標準主要有以下幾條： 政策規定的力度和規模基本符合當地的

19、人力、物力、財力和科學技術的力量和水平； 政策的可調性。由于現代社會發展的迅速性，以及政策實施到完成的長期性，在這種情況下，一成不變的情況幾乎是沒有的，而變化則是經常發生的。這就要求新制定的政策必須具有一定的調節性，以適應變化的形勢。政策的靈活性、可調性是政策科學的一個重要標志。 政策的法律基礎。政策的制定是否有法律的依據是衡量政策可操作一個重要標志。所以，在政策制定過程中，一定要考慮國家有關法律、法規的規定。違反國家法律新制定政策，顯然是失敗的政策，也是不可操作的政策。三、 政策決策的步驟（一） 現狀調查，找出存在問題和障礙。現狀調查是政策設計的基礎。其主要目的是，評價政策研究對象目前的發展

20、階段、狀態和水平，分析其進一步發展變化的制約因素及其原因。現狀調查應充分利用現有統計資料；在這些資料基礎上，根據政策設計的需要，再制定一些專門的調查問表，對有關部門、企業和個人進行典型調查或抽查；同時進行必要的訪問和會議，力求對現狀有一個全面、正確的了解。以便為選擇和確定政策目標奠定科學的基礎。（二） 明確障礙，確定目標。障礙因素可能多種多樣，形成的原因也可能五花八門，但必須明確什么是主要障礙，什么是主要障礙的形成原因。因為政策是為了解決問題，尤其是要解決那些最緊迫的、最重要原因所引起的政策問題。明確障礙、確定主要目標，是政策決策過程中關鍵性環節之一。因此，在現狀調查分析基礎上，準確地確定政策

21、的目標是非常重要的。然而，究竟以什么為其主要目標，什么為其一般目標，需要征詢領導部門和行業主管部門的意見，然后，通過領導和專家的咨詢最后加以確定。下圖列示了清潔能源技術推廣應用中普遍存在的障礙和問題，可供具體分析時參考。清潔能源技術推廣應用投資障礙機構體制障礙環境政策信息傳播障礙技術產業化障礙政策環境障礙服務公司缺少 融資渠道單一 缺乏技術規范 經濟激勵政策 公眾環境意識差 化與標準化 行業協會未充 財務、經濟 無滾動基金 分發揮作用 信息缺 技術開發不完善 缺排放標準 投資政策缺 技術信息少 無二級資金市場 投資、融資 技術保障與服 執法力度低 價格政策缺 機制不順 商業貸款立項 務體系不完

22、整 市場信息差 審查過程長 排污罰款的 稅收政策缺 信息傳播機制 使用不公開 和機構缺乏 市場潛力能源服務經營活動權不明 市場確認程度無招商標準 無商務計劃 （三） 擬定方案根據確定的目標擬定相應政策和解決方案是政策決策的核心階段。其主要任務是確定相應的對策手段和具體內容，以及實施的方法、途徑及實施主體。對策方案是否科學、可行，將直接關系到目標的實現和實現程度。（四） 實施、監控和評估政策方案確定之后，為保證其實施，還需要有相應的執行單位和監督機構，同時還要有相應配套的管理辦法。評估是檢驗政策可實施性的最后一個階段，也是十分重要的一步。但是對政策設計而言，我們不應當等待政策實施后才知道是好是壞

23、，而應當在設計階段就估計其科學性和合理性及實施效果，以避免不必要的損失。要做到這一點，就需要借助于下面將要介紹的分析方法。四、 政策決策的方法（一） 成本效益分析這是一種成熟的分析方法。主要用項目的決策，但也能用來政策評價和預測。例如，美國在1974年第一次通過的“安全飲用水法”，由于在制定嚴格的標準時，沒有充分考慮進水處理所帶來的費用和效益，結果執行這些標準導致進水系統的費用急劇上升。美國環保局估計到2000年一般家庭因為飲用水和相應污水處理費用將增加50%（OECD，環境項目和政策的經濟評價指南，中國環境科學出版社，1996）。我國在風電政策、天然氣政策分析中也有過類似的經驗，即對政策進較

24、全面的成本和效益的估值后，可以發現有些激勵政策（如價格優惠、財政補貼等）經濟可行性較差，適合范圍較小，僅適用于風力資源特別好或小于6t/時的工業鍋爐煤改氣工程中，否則政策總費用將超過總效益，成為不可行政策。上述證明，成本效益分析可成為政策設計與應用選擇的一項有效工具。如果一項清潔能源政策的實施，使全社會獲得比成本投入大的效益，則說明該項政策具有經濟效率，是成功的政策，反之，則是不成功政策。要確定政策的成本和效益，首先必須識別什么是政策成本，什么是政策效益。政策成本是實施該項政策所發生的費用投入或代價。它由兩部分組成：一部分是政策成本，包括政策醞釀、調查研究、政策制定、政策激勵、政策實施和監督管

25、理過程中實際支出的費用。如以財政補貼和延長貸款還貸期為例，政府提供的財政補貼及其相應的利息和政策，銀行由于延長還貸期而損失的資金時間價值即是一種激勵成本。另一部分是實施清潔能源技術導致產品成本額外增加的費用。政策成本需要根據實際發生的費用逐一加以計量得到。政策效益是指實施清潔能源技術項目所取得的新增環境效益（Be）、經濟效益（Bt）、社會效益（Bs如就業等）和資源效益（Br）。l 環境效益Be煤炭直接燃燒是主要的污染源，清潔能源代替煤炭，減少燃煤造成的環境破壞或污染引起的經濟損失，從而產生環境效益。燃煤產生污染物有：煙塵、硫氧化物、氮氧化物、CO2；此外，還有CO和少量的氟化物和氯化物。廢水和

26、灰渣也是一種固體廢物，若不妥善處理，會對環境產生污染。環境問題的外部性計量是一個復雜的技術性問題，對計量結果的爭議也很多。為了使數據更加科學權威，我們可以采用環保部門向排污企業收取的排污費作為損失的量化標準。近年來，國家環保部門組織有關單位和大批專家，對上述污染物及其影響進行了長期而廣泛的研究，并提出了一套較完整的收費標準（詳見中國排污收費制度改革與設計）。這套標準較之現行的排污費征收標準更科學、更切合實際，較完全地體現了目前我國環境損害的實際治理費用水平。現將有關部分摘錄于表1-4-1、表1-4-2、表1-4-3。表1-4-1 燃煤爐窯大氣污染物排放收費標準污染物強方案（元/kg）一般方案（

27、元/kg）SO2NO X煙塵1.262.000.550.520.830.35來源：楊金田，王金南等著，中國排污收費制度改革與設計，北京，中國環境科學出版社，1998表1-4-2 水污染排放收費標準 污水排污費的單價（元/t）一般行業 0.20 特殊行業 2.00城鎮居民生活污水 0.38來源：同表22。表1-4-3 廢渣污染排放收費標準廢物名稱費用（元/t）冶煉渣粉煤灰爐渣煤矸石尾礦其它渣25.0030.0025.005.0015.0025.00來源：同表1-4-1。l 經濟效益Bt清潔能源技術的經濟效益主要體現在產品產量增加和產品質量提高所增加的收益，應根據實際情況進行計量。l 資源效益Br

28、有些清潔能源具有較明顯的節水、節煤效益。例如風力發電、太陽能光伏發電，使用的是不會退化的資源，它代替相等的煤電，相當于減少了資源開采造成的退化。我國燃煤火電廠發電煤耗是0.32kg(kWh)左右，目前資源稅為0.35元/t煤。但現行資源稅存在一些不足，它僅考慮了資源的級差租金，忽略了資源的稀缺性租金，沒有體現可持續價值和資源開采產生的外部成本，因此未真正體現國家對資源的所有權，無法保證后代人資源基礎完整所需的部分資金，其既不利于資源按社會成本定價，更不能使之按可持續成本定價，因而它在反映可持續發展上是不充分的。國內有關專家估計，在充分考慮了可持續性價值后，現階段煤炭的貧化租金約為14元/t。水

29、是寶貴的自然資源，是工農業生產和人民生活必不可少的物質。我國人均水資源占有量僅是世界人均占有量的1/4，屬于貧水國。加之水資源的時空分布很不均勻，使得北方大部分地區存在較為嚴重的水資源短缺問題。目前，水資源的可持續價值沒有在價格中充分體現出來。煤電廠消耗大量寶貴的水資源，卻未為此做出合理的補償。清潔能源發電替代煤電具有顯著的節水效益，無疑應予計量。l 社會效益Bs清潔能源屬高新興產業，它的發展，將帶動相應的制造、安裝和相應產業的發展，可以為當地提供新的經濟增長點，也為社會創造新的就業崗位，具有顯著的效益。但要準確地估計這部分效益，并非易事。不過應努力去做。由政策成本和效益的含義可以看出，成本效

30、益是個相對的概念，它是相對于無政策情況下（即相對于采用常規能源技術情況下），成本和效益是增加了或是減少了。具體分析時可參照以下格式：有政策無政策（基礎項目）增量（+ -）能源消耗量（E）e1e0E=±e1 - e0 成本（C）·產品生產成本·政策制定、實施及管理成本c1c0C=±c1 - c0 效益（B）·能源效益·環境效益·經濟效益·社會、資源及其它效益B1B0B=±B1 - B0 政策成本效益的評價，通常采用兩個指標：凈現值和益本比。具體計算辦法和判別標準如下：l 凈收益現值（NPV）NPV= Be(

31、t)+Bt(t)+Br(t)+Bs(t)-Cm(t)+Cp(t)(1+r)-t當NPV0時，該項激勵政策相對可行；否則不可行。l 益本比即效益的總現值除以成本的總現值。公式如下：益本比=Be(t)+Bt(t)+Br(t)+Bs(t) (1+r)-t /Cm(t)+Cp(t)(1+r)-t當其大于1時，該激勵政策相對可行；否則不可行。益本比越大，該項政策越有優越性。政策可實施性的量化分析非常必要，它不僅可以幫助人們正確地選擇和設計政策，避免不必要的損失；而且也為政策實施效果的后評估提供了條件。（二） 費用效果分析盡管成本效益分析是一種成熟的分析方法，但也存在一些缺陷，特別是在處理CO2等具有長期

32、效應的溫室氣體的減排效益方面，存在著難以克服的障礙：如長期貼現和費用、效益發生不同時問題，有些環境和社會效益難以量化等問題。為此，提出了費用效果法。其基本思路是：把減排的最終社會、經濟和環境效益從成本效益分析中的價值量轉換為物理量，以累計減排量（如CO2減排了多少噸、SO2多少噸）作為效果目標，以減排所產生的附加費用作為減排技術的費用指標，這樣通過費用和效果的比較，同樣可以判別出政策措施的優劣：減排成本低者為優，反之為劣。一般計算公式如下： C=（Ct -C0 ）/(E0 -Et)式中：C為單位減排成本，元/噸；Ct為減排技術的單位產品的成本費用，元/產品；C0為基準減排技術（參照技術）單位產

33、品的成本費用，元/產品；E0為基準減排技術（參照技術）單位產品的排放量，噸/產品；Et為減排技術單位產品的排放量，噸/產品。本方案已用于潔凈煤技術推廣應用政策研究與分析中，詳見案例研究報告。（三） 頭腦風暴法這也是政策決策過程中一種常用的方法，在各種定性分析方法中占有重要地位。這種方法，實際上是通過專家（微觀智能結構）之間的信息交流，引起“思維共振”，產生組合效應，形成宏觀的智能結構，進行創造性思維。頭腦風暴法還可以分為直接頭腦風暴法和質疑頭腦風暴法兩種： 直接頭腦風暴法直接頭腦風暴法是根據一定規則，通過共同討論具體問題，發揮宏觀智能結構的集體效應，進行創造性思維活動的一種專家集體評估、預測的

34、方法。 質疑頭腦風暴法質疑頭腦風暴法是一種同時召開兩個專家會議，集體產生設想的方法。第一個會議完全遵從直接頭腦風暴法原則，而第二個會議則是結第一個會議提出的設想進行質疑。采用頭腦風暴法組織專家會議時，應遵守如下原則：l 嚴格限制討論對象的范圍，便于參加者把注意力集中于所涉及的問題；l 要認真對待和研究專家組提出的任何一種設想，而不管這種設想是否適當和可行，不能對別人的意見提出懷疑；l 鼓勵參加者對已經提出的設想進行補充、改進和綜合；l 使參加者能解除思想顧慮，創造一種自由發表見解的氣氛，以利激發參加者的積極性；l 不允許參加者宣讀事先準備好的發言稿。實踐已經證明，利用頭腦風暴法對研究對象進行定

35、性討論，通過專家之間直接交換信息，可引起較強的思維共振，充分發揮出創造思維活動能力，有可能在較短時間內取得較為明顯的創造性成果。頭腦風暴法的領導工作，最好委托給相關領域的學家擔任。這是因為，專家最了解所討論的問題，熟悉頭腦風暴法的處理程序和處理方法。當所論及問題涉及的專業面較窄時，領導工作則應邀請精通所論及問題的專家與相關領域專家共同擔任。（四） 政策聽證會政策聽證會實際是頭腦風暴法的另一種形式。與后者不同的是與會者不限于專家，有興趣者均可參加。這種方法在我國的應用日漸風盛。實踐證明，同樣可以獲得滿意的選擇效果，同時還能避免一些由于政策設計不周所帶來的損失。第二章 政策決策實踐18個試點城市清

36、潔能源行動政策應用與分析的經驗總結一、 清潔能源行動的由來和要求（一） 清潔能源行動的由來我國是世界上少數幾個以煤為主要能源的國家，直到現在煤炭占據能源構成主導地位的狀況仍未改變。大量化石燃料的消耗和使用，已構成對環境污染的主要來源。 目前，我國許多城市的空氣質量狀況較差，嚴重威脅著城市的發展和人們的健康。據1999年全國322個城市空氣質量監測統計結果，大氣中的TSP、SO2和NOX含量超過國家環境空氣質量二級標準的140個，占統計城市數的43.5%。為此，國務院決定實施“空氣凈化工程”，分別以治理機動車排氣污染和治理燃煤污染為突破口，開展“清潔汽車行動”和“清潔能源行動”，改善城市空氣質量

37、。1999年4月，首先啟動了“清潔汽車行動”。同年11月又就“清潔能源行動”作了部署，并成立了以科技部為組長單位的國家清潔能源行動領導小組。2001年正式在全國18個城市開始實施清潔能源行動的試點示范工作。（二） 清潔能源行動的目標和任務以凈化城市空氣為主要目的，以有利于保護環境的高新技術產品的開發、應用、推廣為依據，抓住當前經濟結構調整的有利時機，通過試點示范，采取有效的綜合整治措施，促進清潔能源技術應用水平的提高，帶動相關產業的發展，增強示范城市自我發展能力，減少由能源生產及消費所帶來的大氣污染，改善城市空氣質量。具體目標是，選擇1520個示范城市，力爭在35年內，使所有示范城市的空氣質量

38、明顯改善，達到國家環境空氣質量二級標準。清潔能源行動的核心是煤炭的清潔高效地利用。主要工作內容為：1. 推進城市能源結構調整，加大清潔能源的使用比例，包括：1） 擴大天然氣、石油液化氣等清潔能源的使用量和使用比例，要求燃煤設施限期使用天然氣和石油液化氣等；2） 劃定禁止使用、銷售高污染燃料區，限制原煤等高污染燃料的使用和銷售，積極推進煤改氣工程；3） 以電力替換煤炭，推廣電采暖技術（包括蓄熱罐的直接加熱采暖和熱泵機組等），發展電炊工程；4） 加強太陽能、風能、生物質能和地熱能的利用，替換煤炭利用。2. 推廣應用潔凈煤技術，包括：1） 推廣低硫低灰分優質煤的使用，以優質煤代替劣質煤；2） 發展配

39、煤供應，提高配煤質量；3） 限制高硫高灰分煤炭的開采，擴大煤炭選送加工；4） 在目前不能使用清潔能源的用戶中，推廣使用型煤；5） 工業鍋爐、窯爐逐步用潔凈氣體（或液體）燃料、型煤替代散燒原煤；6） 開發使用高效除塵器和低氮燃燒器，提高鍋爐燃燒效率；7） 推廣安裝脫硫凈化裝置；8） 開發利用高效燃燒和煙氣凈化技術。3. 推廣節能技術，發展城市集中供熱，包括：1） 發展區域型、大規模集中供熱、熱電聯產與集中供熱鍋爐互為補充；2） 開發應用地熱、天然氣、電等清潔供熱能源；3） 在城市邊緣地區擴建熱電廠及新建大型供熱廠，向城市中心供熱；4） 改造鍋爐，提高熱效率。4. 制定相關技術、經濟政策、增加資金

40、投入，包括：1） 強化能源管理，減少能源消耗損失；2） 扶持潔凈煤技術的推廣和應用；3） 制定優惠政策，鼓勵使用清潔能源。5. 建立管理監督體系和技術服務體系，包括：1） 制定“清潔能源行動計劃”，為清潔能源行動提供依據；2） 開發環境空氣質量及污染監控、予警網絡；3） 建立管理機構，形成較完善的管理體系和運行機制等。（三） 清潔能源行動規劃及其主要工程措施詳情如表2-1-1所示表2-1-1 試點城市大氣環境特征及規劃的主要項目和工程措施序號城市名大氣環境特征主要項目和工程措施1南充煤煙型1、高效能源推廣工程；2、南充煉油廠干氣脫硫工程；3、南充齒輪廠、內燃機廠搬遷工程；4、南充人民政府嘉陵江

41、水電梯級開發工程；5、南充市清潔能源實施政策設計和執行能力提升研究暨重點污染源在線自動監測工程。6、南充熱電廠煙氣脫硫工程；7、生態家園富民沼氣工程2重慶煤煙型1、九龍電力西廠煙氣脫硫工程；2、鍋爐煙氣脫硫（建設廠、長江橡膠廠、鈦白粉公司）；3、重鋼焦爐煤氣脫硫脫氰技改工程；4、中小鍋爐及餐飲爐灶燃氣工程；5、工業鍋爐潔凈煤工程；6、基本無煤小區建設工程；7、洗選煤技改工程；8、南桐固硫型煤廠工程；9、移動污染源控制工程；10、水電建設工程；11、農村能源替代工程；12、主城區天然氣管網改擴建工程；13、大氣污染企業關遷改調工程；14、重點污染源在線自動監控工程；15、小火電關停工程；16、垃

42、圾焚燒發電工程。3天津煤煙型1、創建無燃煤區；2、電廠改燃工程；3、脫硫工程；4、地熱綜合利用工程；5、先進燃燒設備推廣工程；6、基礎設施配套工程；7、垃圾焚燒發電工程；8、執法能力建設工程。4西安煤煙型1、無燃煤區和改煤區建設工程；2、天然氣城市氣化工程3、城市電網發展建設；4、集中供熱工程（灞橋熱電廠改擴建、西郊熱電廠二期、西安市熱力公司）；5、重點污染源脫硫工程；6、燃料甲醇基地建設工程5濟南煤煙型揚塵1、天然氣引進項目；2、12兆瓦晶體硅太陽電池電池及應用系統產業化項目；3、50萬噸/年延遲焦化裝置、120萬噸/年柴油加氫精制裝置；4、燃氣-蒸汽聯合循環發電工程；5、35220t/h工

43、業鍋爐脫硫系統改造產業化項目；6、黃臺電廠2×300MW煙氣脫硫技改工程；7、黃臺發電廠2×780MW天然氣發電工程項目6烏魯木齊煤煙型1、電廠煙氣脫硫工程；2、工業環保型煤工程；3、水煤漿潔凈煤燃料工程；4、循環硫化床鍋爐替代工程；5、南區熱網工程；6、建筑節能保溫及采暖綜合技術應用；7、天然氣入戶工程；8、清潔汽車行動；9、太陽能集熱工程；10、風力發電建設工程。7沈陽煤煙型1、空氣自動監測系統和煙塵在線監測系統建設；2、高污染燃料禁燃區及散煤禁燃帶建設；3、拆除非集中供熱鍋爐房工程；4、建設熱電聯產集中供熱工程；5、建設區域性集中供熱工程；6、鍋爐自動控制分層給煤燃燒

44、裝置推廣應用；7、節能型住宅建設項目；8、控制PM10濕式高效除塵脫硫裝置示范工程及推廣應用；9、燃煤鍋爐高效脫硫除塵器推廣應用；10、建設液化氣混合氣工程；11、推廣潔凈型煤工程；12、水煤漿生產及應用示范工程；13、清潔采暖技術推廣應用；14、建設風力發電示范工程；15、燃煤鍋爐高溫氣化技術開發與推廣應用。8呼和浩特煤煙型1、熱力二期；2、熱力三期；3、天然氣入呼；4、地源熱泵示范；5、煤制氣示范；6、城市電網改造；7、建筑節能示范；8、垃圾焚燒發電；9、地面熱管采暖；10、燃氣分戶采暖；11、電力分戶采暖；12、供暖熱計量9遵義煤煙型1、自動監測系統建設項目；2、習水電廠建設項目；3、鴨

45、溪電廠建設項目；4、生態家園富民項目；5、開發區管道煤氣工程；6、烏江渡水電站擴容項目；7、構皮灘水電站項目；8、電網改造項目；9、湄潭醇烷管道氣項目；10、遵義發電廠鍋爐煙氣脫硫項目；11、遵義市低硫煤開采利用項目。10銅川煤煙型1、日產4000噸水泥熟料技改項目；2、鋁廠環境治理及節能降耗技改項目；3、燃煤鍋爐改造工程；4、天然氣城市氣化工程；5、農村沼氣推廣工程；6、陶瓷窯爐煤改氣工程；7、煤矸石綜合利用；8、城市交通車輛能源替代工程。11公主嶺煤煙型1、大氣環境自動監測系統建設；2、公主嶺市黃龍食品工業電站鍋爐除塵器改造；3、“四位一體”生態日光溫室示范工程；4、黃龍公司利用沼氣發電擴

46、能改造；5、公主嶺市環保型煤廠擴產改造；6、KD長焰煤強化溫和汽化裝置工業化中試平臺；7、公主嶺市熱電潔凈煤綜合利用工程；8、城區綠化；9、城市外圍綠化；10、地面磚鋪設。12太原煤煙型1、太原第一熱電廠煙氣脫硫工程；2、太原二電廠燃煤鍋爐清潔生產新技術工程；3、太原第二熱電廠煙氣脫硫工程；4、東山熱電脫硫工程；5、太原煤炭氣化公司脫硫工程；6、山西焦煤集團有限責任公司矸石電廠脫硫工程；7、原鋼鐵集團脫硫工程；8、小型鍋爐加裝脫硫裝置并改用潔凈煤；9、茶爐、餐飲爐灶及飲食娛樂服務業小鍋爐改用清潔燃料；10、1噸以下鍋爐使用潔凈燃料；11、無燃煤區建設工程；12、低溫電熱膜供熱系統；13、玻璃金

47、屬真空太陽能高效集熱器；14、型煤廠建設；15、建設配煤中心；16、煤基合成二甲醚項目；17、二電廠集中供熱；18、二電廠集中供熱；19、東山電廠集中供熱；20、垃圾焚燒發電廠項目；21、帝枇建筑模網新型節能墻材和粉煤灰混凝土生產；22、鏈條鍋爐改造為循環流化床鍋爐13曲靖煤煙型1、太陽能利用示范推廣工程；2、沼氣應用示范推廣工程；3、電炊示范推廣工程；4、陸良片區天然氣應用示范工程；5、曲靖電廠二期擴建工程除塵項目；6、曲靖電廠六期擴建工程除塵項目；7、滇東電廠一期工程除塵項目；8、曲靖市煉焦制氣廠；9、富源焦化廠；10、師宗焦化廠；11、煤焦油深加工示范工程；12、煙氣重點污染源在線自動監

48、控工程；13、城市環境空氣質量自動監測工程；14、曲靖市城市環境空氣容量研究； 15、云南省冶金公司曲靖有色基地鉛鋅冶煉廠14銀川揚塵和煤煙1、民用天然氣工程；2、民用電炊工程；3、銀川熱電廠二期擴建工程；4、低硫低灰分潔凈煤推廣工程；5、高效脫硫及煙氣凈化工程；6、機動車雙燃料工程15柳州煤煙型1、柳州市民用煤氣第三期工程；2、柳江造紙廠年產50萬噸竹漿技改擴建工程；3、柳州市糖廠改；4、生物質氣化發電工程；5、人畜糞便沼氣工程；6、紅花水利樞紐工程；7、沙埔河水利樞紐工程；8、埔水利樞紐工程；9、州鋼鐵（集團）公司干熄焦工程；10、州化學工業集團公司年產技改擴建工程；11、州鋼鐵（集團）公

49、司焦爐煤氣脫硫綜合利用工程；12、西柳州發電有限責任公司2×200MW機組煙氣脫硫工程；13、效脫硫除塵一體化工程；14、柳州鋅品股份環境治理搬遷工程；15、柳州市環境治理搬遷技術改造工程；16、柳州市機動車尾氣治理工程；17、清潔型煤工程；18、水煤漿工程；19、垃圾焚燒發電。16牡丹江煤煙型1、重點跟蹤工程：熱電聯產工程、清潔煤配送中心建設；2、重點示范項目：氣源廠改造工程、點源治理工程設自動監控預警系統；3、可再生能源應用示范項目：小城鎮秸稈氣化示范項目、垃圾制沼氣、日光溫室；4、節能示范項目：電采暖與節能建筑結合項目。17蘭州煤煙型1、澀寧蘭天然氣應用工程；2、蘭州煉化公司大

50、化肥油改氣工程；3、蘭石集團工業窯爐能源替代；4、交通污染源能源改造；5、蘭州第二熱電廠集中供熱管網工程；6、西固熱電廠西熱東輸工程；7、型煤推廣使用8、清潔生產，淘汰落后設備；9、可再生能源的利用；10、政府相關工程。18北京煤煙型1、天然氣氣源及管網建設項目：第二條陜京長輸管線、新建、擴建儲氣庫、天然氣市內管網、儲運基地建設；2、停產、搬遷削減煤炭項目：北京煉焦化學廠停產、首鋼總公司二號焦爐停產、四環內工廠搬遷到郊區縣；3、優質能源替煤項目：高井電廠改燒燃氣、四環路內保留工業用煤替代、市區民用煤替代；4、燃氣熱電聯產和供熱廠建設工程：清華、亦莊、上地燃氣熱電廠、電子城燃氣熱電廠、草橋燃氣熱電廠、高碑店熱電廠、雙榆樹供熱廠、地熱采暖、電采暖。二、 清潔能源行動面臨的障礙和問題（一） 資金障礙資金不足是大多數試點城市共同存在的一個問題。主要表現在項目建設資金嚴重匱乏，尤其是天然氣、熱電聯產和集中供熱等較大型清潔能源工程的資金短缺