1、我國(guó)小水電發(fā)展中的問(wèn)題及對(duì)策    摘要：我國(guó)小水電經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的開發(fā)建設(shè)，取得了舉世矚目的成就。但小水電在發(fā)展中還存在定位不準(zhǔn)確、管理體制不順、缺乏完整的激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題。為促進(jìn)我國(guó)小水電快速健康發(fā)展，有必要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行修訂，將小水電與大中型水電區(qū)分開來(lái)，列入乙類基礎(chǔ)性非競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)小水電企業(yè)進(jìn)行股份制改造，國(guó)家制定一系列優(yōu)惠激勵(lì)政策等。  關(guān)鍵詞：小水電 政策 管理體制  一、我國(guó)小水電發(fā)展中存在的問(wèn)題  小水電定位不準(zhǔn)確 由于認(rèn)識(shí)和其他方面的原因，我國(guó)小水電的公益性和社會(huì)性長(zhǎng)期以來(lái)沒有得到確認(rèn)

2、。主要表現(xiàn)在：在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策中小水電被不加區(qū)分地與大中型水電一同列入了甲類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，造成與小水電已有政策的偏離，很大程度上制約了小水電的發(fā)展；長(zhǎng)期以來(lái)沒有列入國(guó)家可再生能源范疇，沒有納入國(guó)家可再生能源長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，與常規(guī)能源建設(shè)項(xiàng)目相比缺乏固定投資渠道及必要的資金支持，不能享受國(guó)家可再生能源的有關(guān)優(yōu)惠政策。 小水電管理體制不順 長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)水利部門是小水電行政管理和開發(fā)建設(shè)的主管部門，承擔(dān)著小水電政策制定、水資源規(guī)劃、項(xiàng)目審查、建設(shè)施工、生產(chǎn)運(yùn)行、質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)察、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科研培訓(xùn)、國(guó)際交流等一系列管理職能，擁有配套完整的小水電科研、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工組織體系和一支多萬(wàn)人的

3、水電隊(duì)伍。目前管理著萬(wàn)余座小水電站、多萬(wàn)水電機(jī)組的生產(chǎn)運(yùn)行和多萬(wàn)電力裝機(jī)的在建工程。鑒于這種情況，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，成立了水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局，行使水電及農(nóng)村電氣化行政和行業(yè)管理職能。 目前國(guó)務(wù)院幾個(gè)部委都在對(duì)小水電進(jìn)行管理，在部門間產(chǎn)生了職能交叉。由于職責(zé)不明，分工不清，在一定程度上削弱了政府對(duì)小水電的宏觀調(diào)控和行業(yè)管理。在省縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革中，這種情況進(jìn)一步加劇，使有的地區(qū)小水電管理處于混亂和停滯狀態(tài)。 從國(guó)務(wù)院部委職能劃分看，綜合部門管電職能主要是從政策、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督等方面對(duì)全國(guó)電力進(jìn)行宏觀調(diào)控。水利部管電職能主要是從方針政策制定、水資源規(guī)劃、立項(xiàng)審查、生產(chǎn)建設(shè)管理及質(zhì)量安

4、全監(jiān)督等方面對(duì)農(nóng)村水電進(jìn)行行政和行業(yè)管理。  小水電自身的問(wèn)題 小水電存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：工程造價(jià)持續(xù)上升，建設(shè)成本不斷增高，電站本身規(guī)模較小，多數(shù)是徑流式電站，導(dǎo)致電量生產(chǎn)有限，生產(chǎn)成本偏高。如果與大規(guī)模生產(chǎn)的常規(guī)能源實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，小水電和其他可再生能源將會(huì)受到巨大沖擊。此外，小水電還存在豐枯矛盾，電力輸出困難，技術(shù)水平與國(guó)際先進(jìn)水平仍存在一定差距及管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)偏高等問(wèn)題。 大小網(wǎng)的關(guān)系問(wèn)題 小水電開發(fā)初期，分散開發(fā)的電源一般都是發(fā)供用獨(dú)立運(yùn)行。主要解決當(dāng)?shù)乜h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的日常生活、農(nóng)副產(chǎn)品加工及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)力增強(qiáng)，原來(lái)分散的小水電供電區(qū)連片成網(wǎng)，形成了地

5、方電網(wǎng)（小網(wǎng)），成為當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民生活生產(chǎn)、地方工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主要電力供應(yīng)來(lái)源。國(guó)家大電網(wǎng)也以大中城市為依托，不斷向四周延伸，逐步建立起了全國(guó)性跨區(qū)域的骨干供電網(wǎng)絡(luò)。大網(wǎng)與小網(wǎng)兩個(gè)供電區(qū)的連接是在國(guó)家實(shí)行中央、地方“兩條腿走路”正確方針指引下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。兩網(wǎng)連接不可避免的會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及利益上的問(wèn)題，關(guān)鍵在于國(guó)家如何正確引導(dǎo)和及時(shí)采取措施解決這些問(wèn)題，促使小水電與國(guó)家大電網(wǎng)在自身及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中形成互利互補(bǔ)關(guān)系。 在大小電網(wǎng)關(guān)系處理上，我國(guó)目前出現(xiàn)了如大網(wǎng)依靠資產(chǎn)、技術(shù)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)，搶占小網(wǎng)的供電區(qū)；利用電網(wǎng)管理和調(diào)度權(quán)隨意限制小網(wǎng)上網(wǎng)電量，壓低上網(wǎng)電價(jià)；借電力體制改革和國(guó)

6、家實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造之機(jī)，大力“上劃”和“代管”小水電自供自管供電區(qū)等。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，人均用電水平還很低，存在著大量的無(wú)電區(qū)域和無(wú)電人口，發(fā)展電力工業(yè)必須長(zhǎng)期遵循中央和地方“兩條腿走路”的方針。 缺乏完整的激勵(lì)機(jī)制 我國(guó)小水電發(fā)展得到了各級(jí)政府的支持，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)建設(shè)開發(fā)的政策。如年代制定的自建、自管、自用“三自”方針，年代出臺(tái)的“以電養(yǎng)電”政策，年代頒布的稅賦政策和貸款補(bǔ)貼政策等。但這些政策大部分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的，在當(dāng)時(shí)對(duì)發(fā)展小水電起到了很好的推動(dòng)作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和電力體制改革的深入，小水電政策環(huán)境發(fā)生了很大變化。有的已被取消，如農(nóng)村水電建設(shè)專項(xiàng)貸

7、款政策；有的正逐步失去功能甚至變得不能操作，如開發(fā)小水電的“三自”方針和“以電養(yǎng)電”政策等。因此有必要在新形勢(shì)下，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立起一整套諸如可再生能源配額制、優(yōu)惠上網(wǎng)電價(jià)、系統(tǒng)效益收費(fèi)、對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼以及靈活的融資機(jī)制等激勵(lì)政策。 國(guó)家對(duì)小水電投入不足 與小水電在區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中起到的重要作用相比，國(guó)家對(duì)小水電的投入非常有限。主要表現(xiàn)在：長(zhǎng)期以來(lái)小水電建設(shè)項(xiàng)目沒有規(guī)范地納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算和計(jì)劃，國(guó)家對(duì)小水電開發(fā)缺乏資本金投入及其他必要的資金支持。 小水電開發(fā)資金大部分是商業(yè)銀行貸款。取消農(nóng)村水電建設(shè)專項(xiàng)貸款后，小水電開發(fā)主要依靠當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行貸款。但小水電地處貧困山

8、區(qū)，當(dāng)?shù)劂y行多為“貸差”行，資金十分有限，由上級(jí)銀行撥付轉(zhuǎn)貸，又會(huì)加大放貸成本和風(fēng)險(xiǎn)，造成貸款渠道不暢。我國(guó)小水電正處于開發(fā)高峰的前期，在建規(guī)模為萬(wàn)左右，卻長(zhǎng)期沒有規(guī)范暢通的資金渠道，這對(duì)小水電的發(fā)展是十分不利的。二、我國(guó)小水電發(fā)展的政策建議 國(guó)家“十五”計(jì)劃中電力發(fā)展方針是：優(yōu)化發(fā)展火電，優(yōu)先發(fā)展水電，適當(dāng)發(fā)展核電，因地制宜發(fā)展新能源。把發(fā)展水電放到了突出位置。在能源分項(xiàng)計(jì)劃中“十五”可再生能源發(fā)展計(jì)劃明確提出了萬(wàn)以下小水電發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。即年內(nèi)完成小水電裝機(jī)萬(wàn)，年達(dá)到全國(guó)電力工業(yè)總裝機(jī)容量的。最近國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了“十五”期間建設(shè)個(gè)農(nóng)村水電中級(jí)電氣化縣。 為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)和任務(wù)，促進(jìn)我國(guó)小水

9、電快速健康發(fā)展，有必要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行修訂，將小水電與大中型水電區(qū)分開來(lái)，列入乙類基礎(chǔ)性非競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，確立小水電的公益性，進(jìn)一步理順小水電管理體制；應(yīng)針對(duì)小水電自身弱點(diǎn)，加強(qiáng)小水電新技術(shù)研制和開發(fā)，改善技術(shù)裝備水平，促進(jìn)新技術(shù)商業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)小水電企業(yè)進(jìn)行股份制改造，強(qiáng)化企業(yè)管理，減員增效，降低生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本；以資產(chǎn)為紐帶，實(shí)行小水電企業(yè)資產(chǎn)組合，組建小水電集團(tuán)公司，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益。為加快我國(guó)小水電發(fā)展，政府需提供減免稅收、價(jià)格補(bǔ)貼、低息貸款等一系列宏觀經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，完善小水電的有關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)積極促進(jìn)可再生能源立法。為此，提出如下政策建議： 繼續(xù)執(zhí)行的政策 繼續(xù)執(zhí)行“自建

10、、自管、自用”的方針，保護(hù)小水電投資者的利益，發(fā)揮地方開發(fā)建設(shè)小水電的積極性；繼續(xù)執(zhí)行“以電養(yǎng)電”政策，實(shí)行股份制的小水電企業(yè)，其中國(guó)家和地方國(guó)有股所得利潤(rùn)應(yīng)作為“以電養(yǎng)電”資金，繼續(xù)用于小水電建設(shè)；繼續(xù)執(zhí)行“水利、電力企業(yè)所得稅兩年免征、三年減半征收”政策；繼續(xù)執(zhí)行國(guó)家扶貧資金、民族資金、邊境資金等直接用于小水電建設(shè)的政策；繼續(xù)執(zhí)行“小水電交納增值稅”政策，不轉(zhuǎn)供大電網(wǎng)電力的小水電，應(yīng)按照“交，免開具增值稅發(fā)票”核定電網(wǎng)供電部門的增值稅額，或?qū)嵭邢日骱蠓?，確保落實(shí)小水電減稅政策。 恢復(fù)小水電建設(shè)專項(xiàng)貸款，并對(duì)貸款實(shí)行貼息政策 在國(guó)家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立小水電建設(shè)專項(xiàng)貸款，貸款期限年。

11、制訂新政策 制定支持小水電并入大電網(wǎng)運(yùn)行的政策。小水電被列入國(guó)家可再生能源名單后，應(yīng)享受保證可再生能源發(fā)電上網(wǎng)權(quán)和電量吸納的有關(guān)政策規(guī)定，電網(wǎng)管理部門必須允許就近上網(wǎng)，并收購(gòu)全部上網(wǎng)電量。制定小水電上網(wǎng)電價(jià)保護(hù)政策。在實(shí)行廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)后，政府對(duì)小水電上網(wǎng)實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格保護(hù)，不直接參與同常規(guī)能源的競(jìng)爭(zhēng)，高出電網(wǎng)平均電價(jià)的部分列入電網(wǎng)維護(hù)費(fèi)在全網(wǎng)分?jǐn)?。制定?guó)家財(cái)政補(bǔ)貼政策。將小水電建設(shè)投資計(jì)劃列入國(guó)家各級(jí)財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，“十五”期間，國(guó)家從收取的排污稅中每年拿出一定數(shù)量資金投入小水電建設(shè)，主要用于資本金配置、小水電技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制、質(zhì)量檢測(cè)和售后服務(wù)體系建設(shè)等。制定可再生能源配額制政策。通過(guò)政府頒布政策、立法等強(qiáng)制性手段，在地區(qū)電力建設(shè)中要求可再生能源發(fā)電保持或占有一定比例。 修改電力法和可再生能源立法 國(guó)家目前正進(jìn)行修改電力法的工作。在修改中，為維護(hù)小水電的權(quán)益，促進(jìn)小水電事業(yè)健康快速的發(fā)展。上述激勵(lì)政策都應(yīng)在電力法中有所反映。用法律形式把它們固定下來(lái)，對(duì)