1、以財(cái)政體制創(chuàng)新推動(dòng)中西部發(fā)展縮小地區(qū)差距，促進(jìn)中西部地區(qū)協(xié)調(diào)，是全面建設(shè)小康的基 本要求。近年來(lái)，由于西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)和一系列積極 財(cái)政政策的實(shí)施，我國(guó)中西部地區(qū)發(fā)展較快，但地區(qū)發(fā)展差 距過(guò)大的還沒(méi)有從根本上解決。充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，通 過(guò)財(cái)政體制創(chuàng)新促進(jìn)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，是加快中西部地 區(qū)發(fā)展的有效途徑。財(cái)政是調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 下，財(cái)政政策是政府宏觀調(diào)控最基本的手段之一。財(cái)政具有 資源征集的強(qiáng)制性與使用方式的非市場(chǎng)性特點(diǎn)。財(cái)政資金的 流入流出可以直接改變和調(diào)整經(jīng)濟(jì)資源在地區(qū)、產(chǎn)業(yè)間的分 配，因而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可替代的調(diào)控作用。改革開(kāi) 放初期，中央對(duì)地方

2、實(shí)行財(cái)政包干體制，沿海等地區(qū)財(cái)政資 金凈流出量比改革開(kāi)放前下降了，促進(jìn)了這些地區(qū)的快速 發(fā)展。與此同時(shí)，中西部地區(qū)地方財(cái)政資金凈流入減少，與 東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來(lái)越大。以湖南為例， 19531979 年財(cái)政資金凈流入億元， 占到同期全國(guó)凈流入地 區(qū)總量的；而 19811991 年財(cái)政資金凈流入量?jī)H為億元， 只占到同期全國(guó)凈流入地區(qū)總量的。財(cái)政資金凈流入所占 比重的顯著減少，了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同沿海地區(qū)發(fā)展差距拉大也 與此有關(guān)。近年來(lái)國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策和推進(jìn)稅費(fèi)改革， 湖南財(cái)政資金凈流入量有所增加， 19942001 年占到了全國(guó) 凈流入地區(qū)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快。因此，充分發(fā)揮 財(cái)政的

3、調(diào)控功能，才能逐步扭轉(zhuǎn)地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。財(cái)政是社會(huì)財(cái)富再分配的主要手段。初次分配注重效 率，再次分配注重公平，這是我國(guó)收入分配的基本原則。財(cái) 政是再分配的主體。收入分配和地區(qū)差距過(guò)大，在很大程度 上是由于財(cái)政再分配還沒(méi)能很好地體現(xiàn)社會(huì)公平原則所致。 比如，實(shí)行分稅制體制之后，中央財(cái)政用于地方轉(zhuǎn)移支付的 資金逐年增多，但由于考慮地區(qū)差距不夠，用于均等化的一 般性轉(zhuǎn)移支付資金不足 2，而用于基數(shù)返還等保地方既得 利益的資金占到了 98以上， 削弱了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在縮小地 區(qū)差距方面應(yīng)有的積極作用。 又如， 現(xiàn)行體制 “只調(diào)增量， 不 調(diào)存量 ”，對(duì)發(fā)展滯后和財(cái)力拮據(jù)的中西部地區(qū)較為不利， 造 成其

4、可用財(cái)力與東部地區(qū)差距越拉越大。同時(shí)，由于消費(fèi)稅 增量部分全部歸中央財(cái)政，導(dǎo)致以煙酒稅為稅收大頭的湘、 豫、云、貴、川等中西部省份財(cái)力更加緊張。因此，有必要 進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，理順中央與地方的關(guān)系，強(qiáng)化財(cái) 政再分配的功能，使中西部地區(qū)與東部地區(qū)的財(cái)力差距得到 合理調(diào)節(jié)。財(cái)政是實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力平衡的主要手段。目前西方發(fā)達(dá)國(guó) 家的地區(qū)差距并不大。比如 20 世紀(jì) 80 年代，在美日及歐洲 各國(guó)，人均 GDP 最高與最低之比介于到之間，德國(guó)、日本 和加拿大分別為、和，這與我國(guó)目前地區(qū)差高達(dá) 10 倍以上 的狀況形成強(qiáng)烈反差。他們的基本經(jīng)驗(yàn)，就是重視并運(yùn)用財(cái) 政手段來(lái)調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5、德國(guó)以魯爾能 源、原材料業(yè)為中心，起源于北方，二戰(zhàn)后南方機(jī)械工業(yè)的 興起超越了北方；東、西德統(tǒng)一后，東部地區(qū)相對(duì)落后。但 德國(guó)通過(guò)實(shí)施財(cái)政收入平衡法，采取調(diào)節(jié)法人稅分配、稅款 轉(zhuǎn)移和聯(lián)邦特別撥款等辦法，達(dá)到全國(guó)各州人均財(cái)力基本均 衡，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在西部大開(kāi)發(fā)和中部地區(qū)培育增長(zhǎng)點(diǎn)的過(guò)程中， 必須加快財(cái)政體制改革，逐步建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和地區(qū)協(xié)調(diào) 發(fā)展的公共財(cái)政新體制。一要進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的調(diào)控能力。按照全 面實(shí)現(xiàn)小康的要求，縮小中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，財(cái)政 必須要有足夠的宏觀調(diào)控能力。上世紀(jì) 80 年代，西方七國(guó) 財(cái)政收入占 GDP 的平均比重為 28，中央財(cái)政收入占

6、全國(guó) 財(cái)政收入的比重平均為 69；而我國(guó) 2001 年這兩個(gè)比重還 只有和。顯然，不提高財(cái)政收入占 GDP 和中央財(cái)政收 入占全國(guó)財(cái)政收入這兩個(gè)比重，財(cái)政協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮 小地區(qū)差距的調(diào)控能力就會(huì)下降。目前，應(yīng)把重點(diǎn)放到調(diào)節(jié) 高收入人群和東部發(fā)達(dá)地區(qū)。一方面應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的稅法 和稅政，依率計(jì)征，強(qiáng)化征管和監(jiān)督，堅(jiān)決做到應(yīng)收盡收。另一方面，應(yīng)加快稅費(fèi)改革，開(kāi)征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅和社會(huì)保 障稅，增強(qiáng)收入透明度和強(qiáng)化個(gè)人所得稅征管，深化所得稅 收入分享改革，加強(qiáng)非稅收入管理等，多渠道有效增強(qiáng)財(cái)政 調(diào)控能力。二要進(jìn)一步加大財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付力度。一是優(yōu)化轉(zhuǎn) 移支付結(jié)構(gòu)。以縮小地區(qū)間財(cái)政差距為目標(biāo)，改

7、 “基數(shù)法 ”為 均等化轉(zhuǎn)移支付， 壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付， 增加一般性轉(zhuǎn)移支付， 保證各地區(qū)享有較為統(tǒng)一的公共服務(wù)水平。同時(shí)，削減稅收 返還、體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助等非均等化支付，嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付 范圍，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。二是規(guī) 范一般性轉(zhuǎn)移支付。完善按標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出核定各地標(biāo) 準(zhǔn)人均財(cái)力的制度，對(duì)低于標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力的地區(qū)，通過(guò)一般 性轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償。進(jìn)一步完善預(yù)算法規(guī)，確定各級(jí)政府 之間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、框架和具體形式，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的資金 來(lái)源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配程序和公式等做出明確規(guī)定，以的形 式固定下來(lái)，消除現(xiàn)行體制中轉(zhuǎn)移支付的隨意性。三是探索 地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付辦法。當(dāng)前，跨國(guó)跨

8、地區(qū)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)重 組、注冊(cè)地與生產(chǎn)銷售地分離等，導(dǎo)致稅源大量向發(fā)達(dá)地區(qū) 流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，可考慮借鑒德國(guó)法人稅分配辦法，將稅收調(diào)歸 中西部財(cái)力弱省，防止因生產(chǎn)要素的正常流動(dòng)，造成地區(qū)差 距進(jìn)一步擴(kuò)大。同樣，針對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力嚴(yán)重不足，通過(guò)橫 向轉(zhuǎn)移支付逐級(jí)實(shí)行財(cái)政均等化分配，縮小地區(qū)貧富差距。三要界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍。按照建立公共財(cái)政和兼 顧公平的要求，打破現(xiàn)行按行政隸屬關(guān)系簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地劃分政 府事權(quán)的做法，科學(xué)界定政府與市場(chǎng)、中央與地方的事權(quán)范 圍。政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，能由市場(chǎng)解決的讓市場(chǎng)去辦。同 時(shí)，根據(jù)公共產(chǎn)品受益度原則，公平合理地劃分政府間的事 權(quán)。對(duì)受益范圍為全體國(guó)民的全國(guó)性公共產(chǎn)品，由中央

9、財(cái)政 供給；具有跨地區(qū) “外部效應(yīng) ”的公共產(chǎn)品，中央財(cái)政程度不 同地合理參與， 該集中的集中， 該分散的分散， 真正做到 “誰(shuí) 家的孩子誰(shuí)家抱 ”，該誰(shuí)管的事就由誰(shuí)管。 比如， 國(guó)家規(guī)定公 民享有義務(wù)的權(quán)利，接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)人人平等，為防止 因地方財(cái)力造成義務(wù)教育權(quán)利和機(jī)會(huì)的不落實(shí)和不平等，其 事權(quán)理所當(dāng)然應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。又如，根據(jù)西方國(guó)家的經(jīng) 驗(yàn)，保障覆蓋范圍越大、統(tǒng)籌面越廣，其效率就越高，越有 利于消除地區(qū)差距，因而需逐步擴(kuò)大社會(huì)保障統(tǒng)籌范圍，最 終建立以中央政府為主體的社會(huì)保障體系。四要切實(shí)加大對(duì)中西部地區(qū)的投融資力度。改革開(kāi)放的 使人們深刻地認(rèn)識(shí)到，環(huán)境也是生產(chǎn)力。中西部地區(qū)滯后

10、， 很大程度上是由于投融資不足，軟硬環(huán)境建設(shè)受到制約，形 成不了環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。在實(shí)施化建設(shè)第一、二步戰(zhàn)略時(shí)期，為 讓東部沿海地區(qū)率先發(fā)展起來(lái)，國(guó)家在投融資、財(cái)稅政策、 體制等方面予以重點(diǎn)傾斜支持，對(duì)營(yíng)造東南沿海地區(qū)的發(fā)展 環(huán)境起到了很好的作用。 因此，要加快中西部地區(qū)發(fā)展步伐， 縮小與東部地區(qū)的巨大差距，必須加大財(cái)政投融資對(duì)中西部 地區(qū)的支持力度，幫助中西部地區(qū)切實(shí)改善發(fā)展環(huán)境。應(yīng)加 大對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)、 、教育、衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障 和生態(tài)環(huán)境等公共需要的投入，進(jìn)一步支持能源、水利、 、 通訊等基礎(chǔ)建設(shè)和供電、 供水、 供氣、供熱等城市設(shè)施建設(shè)， 支持國(guó)有改革、 改制和國(guó)有戰(zhàn)略性調(diào)整， 提

11、高公共服務(wù)能力， 為資本、人才和項(xiàng)目進(jìn)入中西部地區(qū)創(chuàng)造良好的環(huán)境平臺(tái)和 保障機(jī)制。與此同時(shí)，中西部地區(qū)要以體制改革為突破口，擴(kuò)大開(kāi) 放，創(chuàng)造好的環(huán)境，吸引人才，吸引投資，練好內(nèi)功，使好 鋼用在刀刃上，加快發(fā)展，盡快縮小與東部的差距。在這方 面，尤其要加快地方財(cái)政體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)支出管理、 非稅收入管理和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理的改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展 和良性循環(huán)。一要以支出管理改革為核心，加快地方公共財(cái)政體系建 設(shè)。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改革支出管理方式，提高財(cái) 政資金使用效率。按照 “有所為、有所不為 ”的原則，在逐步 退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的同時(shí)，將地方財(cái)政的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到提供 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái)

12、，充分保證地方政府提供基本公共 服務(wù)的能力，營(yíng)造必備的發(fā)展環(huán)境。應(yīng)以提高資金使用效率 為核心，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，建立和完善財(cái)政支出效率的考核評(píng) 價(jià)體系。同時(shí)，積極推進(jìn)部門預(yù)算改革和國(guó)庫(kù)集中支出改革， 完善政府采購(gòu)制度。通過(guò)制定科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系、增強(qiáng)預(yù) 算的透明度等方式，不斷擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍和規(guī)范支出 行為。進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)在引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的 作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快化和城鎮(zhèn)化進(jìn) 程，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。二要建立非稅收入管理機(jī)制，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境。非 稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，由于過(guò)去將其定義為預(yù) 算外資金，導(dǎo)致其長(zhǎng)期游離于財(cái)政預(yù)算管理體系之外，人為 地肢

13、解了財(cái)政職能，降低了資金的使用效率。應(yīng)按照建設(shè)公 共財(cái)政的要求，采取 “改”、 “轉(zhuǎn)”、 “減”、 “留”等措施，完善 非稅收入征收方式和管理機(jī)制。所謂 “改 ”，就是將其具有準(zhǔn) 稅收性質(zhì)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金項(xiàng)目改為稅收項(xiàng) 目： “轉(zhuǎn)”，就是將其中不體現(xiàn)政府職能的行政事業(yè)性收費(fèi)， 轉(zhuǎn)由市場(chǎng)運(yùn)作的服務(wù)性經(jīng)營(yíng)，政府實(shí)行稅收調(diào)節(jié)：“減 ”，就是對(duì)不合法、不合規(guī)、不合理的收費(fèi)予以取消，切實(shí)減輕企 業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)： “留 ”，就是將那些體現(xiàn)政府職能的必不可少 的收費(fèi)予以保留，并按照 “征收、預(yù)算、支付 ”三分離方式進(jìn) 行嚴(yán)格的規(guī)范管理。湖南省配合稅費(fèi)改革工作試點(diǎn)，在全省 實(shí)行非稅收入管理改革，促使非稅收入逐步納入了各級(jí)財(cái)政 規(guī)范化管理的軌道。三年來(lái)的實(shí)踐表明，這不僅有效地增加 了地方可用財(cái)力，而且從根本上遏止了亂收費(fèi)、亂攤派、亂 罰款、亂檢查的 “四亂 ”行為，有效地改善和優(yōu)化了投資環(huán)境。三要以完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制為重點(diǎn)，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村、在基層。應(yīng)調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政 關(guān)系，打破簡(jiǎn)單地按一級(jí)政府設(shè)置一級(jí)財(cái)政的做法，從財(cái)政 分配的具體